功能視角下我國農村金融體系的組織優化路徑研究

顧海峰　蔡四平

摘 要：金融作為現代經濟的核心，是社會主義新農村建設不可或缺的因素。然而，現階段我國農村金融體系未能發揮對農村經濟發展的支撐作用。本文基于功能視角，將我國農村金融體系劃分為商業性金融體系、合作性金融體系、政策性金融體系以及民間性金融體系，并分別探討各類農村金融體系組織優化的實現路徑。研究表明，通過對農村商業性、合作性、政策性及民間性金融體系的優化，可以有效提升我國農村金融體系的服務效能，該研究成果將為加快我國新農村建設的科學化實踐提供理論指導與決策參考。

關鍵詞：功能視角；農村金融體系；組織；優化；路徑

中圖分類號：F830.34 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）09-0073-05

一、研究述評及問題提出

當前，中國農村金融機構改革基本都是按產權制度設計、財務重組以及股份制改革等思路進行的，其目標是建立健全現代農村金融的組織形式。但是，農村金融組織的治理結構仍然停留在建立“三會一層”的組織形式上。組織和制度是制度經濟學中既有聯系又相區別的兩個概念。康芒斯將組織（家庭、公司、工會甚至國家）稱為制度，科斯將企業稱為制度，諾思則強調組織和制度的區別：我們要把制度和組織區分開來。制度是社會游戲的規則，是人們創造的、用以限制人們相互交流行為的框架。如果說制度是社會游戲的規則，組織就是參與社會游戲的角色。和制度一樣，組織也提供了一個人們發生相互關系的結構。農村金融體系的組織形式是描述其內部運作的框架體系，就像人體由骨架決定體形一樣，組織也由結構來決定其形狀。實際上，本文中的組織結構可以理解為農村金融組織的治理結構。正如OECD認為，公司治理結構是一種據以對工商業公司進行管理和控制的體系，它是包括公司管理層、董事會、股東和其他利益相關者的一整套體系。組織形式也提供了一個架構，通過這個架構，公司的目標以及實現這些目標并監督其實施的手段將得以確定。米勒（Miller）認為，公司治理結構是為了解決代理問題而產生的，即如何確定企業管理人員只取得為適當的、盈利的項目所需的資金，而不是比實際所需多？在經營管理中，經理人員應該遵循什么標準或準則？誰將裁決經理人員是否真正有成效地使用公司的資源？如果證明不是如此，誰負責用更好的經理人員替換他們？錢穎一認為，從更廣泛的意義上，公司治理的作用是用于處理不同利益相關者，即股東、債權人、管理人員和職工之間的關系，以實現經濟目標的一整套制度安排。它包括：（1）如何配置和行使控制權；（2）如何監督和評估董事會、經理人員和職工；（3）如何設計和實施激勵機制。良好的公司治理結構能夠充分利用這些制度安排的互補性質，并選擇一種結構來降低代理成本。布萊爾（Blair）則認為公司治理結構狹義上講是指有關公司董事會的功能和結構、股東的權利等方面的制度安排，廣義上講是指有關公司控制權和剩余分配權的一整套法律、文化和制度安排。這些安排決定了公司的目標、誰在什么狀態下實施控制、如何控制、風險和收益如何在不同企業成員之間進行分配等問題。

結合上述的各種定義，本文從公司治理理論出發，將農村金融體系的組織定義為：是農村金融所有權在現實組織中的一種具體表現形式或一套制度安排，其核心在于農村金融組織通過權力制衡，監督管理者績效，保證其股東和利益相關主體的權益。廣義的農村金融組織形式包括內部治理結構和外部治理結構兩種。公司內部治理結構是指按照《公司法》所確定的法人治理結構。我國《公司法》規定，公司法人治理結構由股東大會、董事會、監事會和經理組成。在公司內部治理結構中，股東大會擁有最終控制權，董事會擁有實際控制權，經理擁有經營權，監事會擁有監事權。這些權力既相互制約，又共同構成公司內部治理結構，主要包括股權結構、資本結構、制衡機制（即股東大會、董事會、經理、監事會的相互監督和制衡）、激勵機制和信息披露制度等，其中最重要的是股權結構、制衡機制和激勵機制。公司外部治理結構是一種非正式的制度安排，是由除了股東、經營者等公司利益相關者外，其他利益相關者，如債權人、供應商、雇員、消費者等構成的。公司外部治理結構包括：充分競爭的市場（包括產品市場、股票市場、經理市場等）、法律環境、宏觀經濟環境、政治環境等。

一般來說，有什么樣的股權結構，就有什么樣的組織形式。從某種意義上說，股權結構還從根本上決定著農村金融體系組織形式的社會屬性。正是我國農村金融組織在股權結構方面的缺陷，導致組織形式失效，制約著農村金融體系的改革進程和現代金融制度的建立。正是在這樣的背景下，本文針對“功能視角下農村金融體系的組織優化路徑”問題展開深入探討，研究的主要貢獻在于：基于功能視角，將我國農村金融體系劃分為商業性金融體系、合作性金融體系、政策性金融體系、民間性金融體系，并分別探討各類農村金融體系組織優化的實現路徑。本文的研究成果將為加快我國新農村建設的科學化實踐提供重要的決策參考與理論指導。

二、農村商業性金融體系的組織優化路徑

基于中國農業銀行等商業性金融體系在我國農村金融體系中的重要地位，在對其進行股份制改革時，在遵循一定原則的基礎上，還遵循科學的、合理的組織創新原則。

首先，要進行股權結構優化，也就是產權主體的多元化。產權多元化不是產權清晰的標準或標志，產權能否清晰取決于改制中選擇什么類型的股東主體。要吸收戰略投資人尤其是與那些國際上著名的大型銀行的資金參股，吸收不同所有制股份，實現多種形式參股，調整優化現有的資本結構，形成政府（中央、地方）、法人（國企、外企、私企）、個人多種主體并存，股權結構多元化的、高度社會化的產權主體格局。吸收個人投資不僅能夠實現私人資本社會化，而且有利于產權的分散和產權邊界的清晰，從而深化所有權的約束力。引進外國戰略投資者及非國有股份可以形成三方制約，同時提高效益并避免短期行為，這也是發達國家（如美國和日本）比較成熟的商業銀行的股權結構，見表1和表2。

其次，國家對農村商業性金融組織的宏觀調控手段要逐步轉變到以經濟、法律手段間接調節為主。巴思、卡普里奧和萊文（Barth、Caprio和Levine）的研究得出，政府對銀行所有權程度較高的銀行存在以下缺陷：（1）降低競爭性。更高的國有制傾向于導致更高的存貸利差、更少的私營部門信貸、證券交易活動不足和非銀行金融機構信貸不足。（2）限制信貸市場準入。（3）可能提高危機發生的風險概率。在激勵機制方面，在國家控股銀行占主導地位的情況下，市場對良好的信息結構和其他金融基礎設施的需求不足。在銀行業的宏觀層面上，他們的研究發現，在銀行國有產權高的國家，市場監控顯著弱化，同時政府的監管也面臨著激勵機制的沖突。

最后，銀行作為特殊的金融企業，其負債的安全性在很大的程度上取決于其創造資產的能力和質量。資本金的來源、性質并不重要，關鍵在于銀行自主經營，自我約束，建立合理有效的法人治理結構，塑造良好的銀企關系。

三、農村合作性金融體系的組織優化路徑

借鑒國外農村合作金融組織體系建立的成功經驗和我國農村經濟、金融實際，因地制宜地改革我國農村信用合作社的組織形式，強化內部管理和自我約束機制，是我國農村合作金融制度建立的關鍵環節。

首先，我國農村信用合作社的組織形式創新對農村信用社本身來說是個法人治理問題。法人治理問題的關鍵是要建立健全社員代表大會、理事會和監事會之間的制衡機制，形成一個對信用社相關各方行為具有較強激勵約束力的管理架構。對于社員代表大會，主要是確保社員在確定理事會及監事會人選上的權威，以及有義務建立起有效的信息披露制度，充分吸收社員參與民主管理的意見和建議，報告和說明社員提出的質疑和質詢意見。對于理事會，主要是要還權于社員代表大會，杜絕以行政任命替代民主選舉的情況發生。在此基礎上，嚴格劃分理事會與經理層的職權界限，防止理事長越權干涉主任具體經營業務的情況發生。對于監事會，應直接對社員代表大會負責，除對業務、財務的審計權外，應給予監事會對管理層重大決策的否決權。同時，監事會應根據情況，及時向理事會和經理層提出改進建議。

其次，要把農村信用合作社辦成真正的合作金融組織。筆者認為，農村信用社的改革方向問題，不是一個合作制與商業化、合作制與股份制的簡單選擇問題。根據美國金融學家默頓和博迪的觀點，應該從功能視角出發來分析，而不是在現有的金融機構與組織既定的前提下來討論農村信用社問題。應該看到，金融功能優于組織結構，只有機構不斷創新和競爭才能最終導致金融體系具有更強的功能和效率。從競爭和功能的角度看，農村金融制度創新并非華山一條道，可以是合作制、股份制或股份合作制，也可以同時并存。

再次，要因地制宜地在不同區域設置不同的農村合作金融組織結構。當前比較可行的方案是，在經濟比較發達的地區，對農村合作金融實行多種形式的組織結構。在產權上實行企業法人和自然人持股的股份制模式。在省級范圍內，由被改造的農村信用合作社在省級政府和省級金融監管部門的指導下自行決定組織模式，可以改造為股份制商業銀行，也可以改造為股份制非銀行金融機構。在具體操作上，通過真正意義上的誘致性而非強制性的市場行為加快農村信用合作社股份制改造進程。對于嚴重資不抵債的農村信用合作社，應該允許其在一定范圍，通過一定形式在資本市場轉讓，在農村真正培育部分民營性質的新興商業銀行。在經濟欠發達、需要政府政策扶持的地區把農村信用合作社辦成真正的合作金融組織。

最后，可以為農村信用社創造性地設計股權結構。農村信用社的組織形式改革要取得突破，做到產權明晰，風險責任落實。根據相關研究對農村信用社產權主體的分析，可將農村信用社的股權分為三種：政策股、資格股和投資股。政策股主要用來彌補許多農村信用社巨額的呆、壞賬，可由各地方政府持有。資格股可以按行政區域劃分，凡是戶籍或注冊地屬于本地區的農民或農村經濟個體，均可投資于資格股，擁有資格股的社員可以享受分紅和農村信用社優惠服務（如低息貸款、信用貸款等），并可以自由退股。投資股是真正體現產權所有的股份，所有者不僅可以享受農村信用社的優惠服務，還具有參與農村信用社經營管理決策和投資分紅的權利。由于此類股份的投資性質，可實行一股一票制，按股權多少參與信用社管理，可轉讓、繼承和按規定條件與程序退股。

四、農村政策性金融體系的組織優化路徑

農業政策性金融機構的組織形式主要包括產權制度和決策制度。按照制度經濟學理論，農業政策性金融機構不同于商業性金融機構，其性質、職能、經營原則、業務特征和行為方式等都是由其內部組織結構特別是產權結構所決定的。也就是說，農業政策性金融之所以能夠執行政府政策，并以社會整體和長遠利益為目標，從事投融資活動，發揮不同于商業性金融機構的經濟職能，是由其特有的制度或組織結構決定的。筆者認為，我國農村政策性金融機構的組織形式可以有如下創新：

第一，主體設計。農業政策性銀行是由政府全資創辦的，政府是其唯一合法的主體。按照“所有權的實質在于控制”的制度經濟學原理，農業政策性銀行在組織結構上歸政府所有是其被政府控制并按政府意向行事的必要前提，非此不能保證其經營的政策性。當然，讓民間金融機構從事政策性金融業務的設想不是沒有，其結果不僅在理論上講不通，在實踐中也歸于失敗。1983年的一份世界銀行報告（戈登）曾對私人開發金融公司和政府開發金融公司作過比較。結果表明，雖然私人開發的金融公司一般比政府金融機構更有活力、更有效率、更能獲利，但后來（從20世紀60年代后期）它們開始實行多元化經營，如商業銀行業務、經紀業、證券包銷、貨幣市場交易及租賃服務等，偏離了政府的開發性目標，成為一種危險的模式。相反，政府開發的金融公司則非常接近它們的初衷。這深刻地展示了組織結構對行為模式的決定性影響。

第二，決策制度設計。決策制度是組織形式的重要組成部分。它一般處于產權結構和行為模式之間，決定于產權結構（即特定的產權結構從根本上決定著特定的決策結構），又更為直接地劃定了經濟實體的行為邊界。在農業政策性金融機構的組織結構中，與主體的單一性相適應，其宏觀的和主要的決策權集中于政府及政府有關部門，表現在：政府的社會經濟發展戰略和經濟政策成為農業政策性金融機構總體決策及其變化的依據；其經營方針、經營目標、經營原則和業務范圍等都由政府確定，經營計劃要經政府批準，資金計劃執行情況要定期向政府匯報，重要決議及其他重要事項都要向政府呈報；主要負責人的任命和人事安排由政府控制；政府對其經營活動進行監督和檢查等。

五、農村民間性金融體系的組織優化路徑

對于那些非法的對社會危害極大的民間金融機構，要堅決取締，不能姑息。而對于那些為民營經濟做出重大貢獻，存在較為合理的民間金融機構，我們要采取措施，使其走向合法化、規范化、制度化。

首先，為民間金融機構制定法律框架。在通盤考慮民間金融機構問題的基礎上，為民間金融機構制定一定的法律框架，給其一定的發展空間，引導其有序成長。當然，并不是一定要將民間金融正規金融機構轉變，因為民間金融機構在迎合某些市場需求方面有其獨特的制度優勢，比正規金融機構的制度安排更加有效。同時，有些民間金融機構無力承擔正規化的成本，一旦正規化就將面臨無法生存的境地。要用立法的形式放寬對民間金融的限制，包括注冊資本金的限制、準入問題、業務范圍和區域限制等，徹底打破中國金融現有的壟斷局面，更好地為多種經濟形式提供全面的金融服務。

其次，建立和健全民間金融機構的市場準入機制。通過建立民間金融機構的市場準入與退出機制，使得民間金融“浮出水面”，良性發展。同時賦予其與商業銀行同等的“國民待遇”，逐步形成競爭性市場環境，提高金融配置效率。金融機構的市場準入，就是指符合相關條件并愿意參與提供金融服務的自然人或法人，按照法律程序設立獨立的金融機構，從而參與金融市場競爭的一種市場行為。金融體系的脆弱性和外部性決定了整個金融業健康發展的重要性。所以金融機構的市場準入顯得非常必要，金融機構必須要符合一定的條件，遵循一定的行為準則和規范才能夠設立。對于民間金融機構來說，關鍵是：如果它符合一定的條件、遵循一定的行為準則和行為規范，原則上政府就應該按照固定的模式，頒發經營許可證，而不是像現在這樣存在制度歧視。從金融制度變遷角度看，民營經濟、金融成長的真正要素存在于本部門的經濟流程中，民間金融機構比國有金融機構更適合于非國有經濟形式的金融需要。因此，國家對民間金融支持更為切實可行的策略是，放松對民間金融機構的市場準入限制，并給予政策上的扶持與引導。民間金融機構只要股東人數、資本金、經營者資格及其他有關條件達到法律規定的標準，就可以注冊登記，金融管理部門只是審核其是否達到法律規定的標準。在現實條件下，政府一方面要降低金融機構的市場準入門檻，允許那些股東人數、資本金、經營者資格及其他條件達到法律規定標準的規模較大的私人錢莊、金融合會以股份制或股份合作制的形式進行注冊、登記，按正規金融的要求規范管理，接受監督，將其轉變為正規的民間金融組織。另一方面，要引導小規模的私人錢莊和民間資金參與農村信用社、城市信用社、農村商業（合作）銀行、城市商業銀行等正規民間金融的改制，將閑散資金吸引到合法的投資軌道上來，截斷地下錢莊的資金供應來源。同時要規范民間借貸市場與典當行的經營行為，將它們納入監管范圍，健全市場契約制度，使其合法并規范運作。

再次，建立征信制度，為民間金融發展提供基礎性制度。信用制度是保證金融體系正常運行的重要制度，征信制度的建立是金融機構降低風險和民間資本進入正規金融體系的重要保障。當前，中國政府高度重視社會信用制度的建設，把健全社會信用體系作為關系經濟發展全局的一件大事來抓。中國人民銀行征信局負責總體規劃和組織協調工作，各地信用體系建設取得明顯進展。征信制度的建立可以顯著降低民間金融的經營風險。

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（責任編輯 劉西順；校對 YJ，XS）