地方債疑云

朱靜

地方債務(wù)問題常常讓人“一頭霧水”，時而有消息人士爆料地方政府債務(wù)已經(jīng)“離開可控范圍”，時而有專家辟謠，認(rèn)為中國的地方債務(wù)還是在可控范圍內(nèi)。根據(jù)目前公布的不同數(shù)據(jù)顯示，各機構(gòu)對于地方債總量的估算各有一本賬，相互間的估算差距將近幾萬億元。由此讓人疑惑現(xiàn)在的地方債務(wù)數(shù)據(jù)為何如此“不靠譜”。

始作俑者

前不久記者去某縣采訪，一位副縣長和記者聊起地方債務(wù)問題時說，縣里要發(fā)展就是要借債，因為要講政績，經(jīng)濟發(fā)展是硬指標(biāo)，不借債怎么能行？而債務(wù)能否還得上現(xiàn)在還沒考慮，重要的是先借來再說。當(dāng)記者問起，對于債務(wù)數(shù)據(jù)，地方政府到底有沒有一本賬時，他告訴記者，當(dāng)?shù)卣畬ψ约旱膫鶆?wù)當(dāng)然是心中有數(shù)的，但是如果往上面報告數(shù)目時一定是和當(dāng)?shù)卣鎸嵉臄?shù)據(jù)不一樣。這也是他目前最感“頭疼”的一件事，不知道該往多了報好，還是往少了報好。

另外一個縣的縣長告訴記者，他們縣一般情況下會少報，因為申報的時候一般不會認(rèn)為國家能幫忙還債或者給予補助。報多了會影響自己或者前任領(lǐng)導(dǎo)的聲譽或者政績，特別是前任領(lǐng)導(dǎo)被提拔的情況下，如果自己多報債務(wù)是會給前任領(lǐng)導(dǎo)“上眼藥”，這是很不明智的事。

從全國范圍來看，像這兩個縣政府的心理應(yīng)該是具有普遍性的。也許現(xiàn)在地方最關(guān)心的不是債務(wù)數(shù)據(jù)到底有多少，而是債務(wù)數(shù)據(jù)該報多少的問題。大家在編寫地方債務(wù)統(tǒng)計表時都抱著觀望的態(tài)度，數(shù)目的多少自然就成為主觀判斷下的產(chǎn)物。

中央財經(jīng)大學(xué)教授曾康華在和記者分析地方政府的這種心理時認(rèn)為，其實中央政府對地方債務(wù)問題是心知肚明的，地方債也是中央采取的許多措施造成的結(jié)果。過去叫做“中央政府點菜，地方政府埋單”。許多項目是由中央政府推動下面去做的，而且讓做事情又不拿錢，同時還涉及到很多其他的問題，因此導(dǎo)致地方政府有了借債的沖動。

曾康華說，這幾年中央政府對于地方債務(wù)問題加大了關(guān)注的力度，從國家審計署不完全的審計結(jié)果看，地方債務(wù)的規(guī)模是巨大的，這引起了中央政府的高度關(guān)注，但整個地方政府的債務(wù)規(guī)模究竟有多大，我國財政部從來沒有做過全面統(tǒng)計，而且也沒有這樣一項統(tǒng)計制度的安排。所以，地方債務(wù)規(guī)模究竟有多大還是一個“謎”?，F(xiàn)在中央政府對地方債務(wù)日益重視，判斷很可能在未來的財稅體制改革時，會把地方政府債務(wù)納入規(guī)范化、制度化的管理渠道，這樣的話，地方政府對它的債務(wù)往多了報或往少了報究竟會有一個什么樣的結(jié)果，至少在中央政府進行財稅體制改革和加強監(jiān)管地方政府債務(wù)前，地方政府的信息是缺失的。所以，地方政府才會有如此的心理。

不真實的危害

記者不禁要問，一份政府債務(wù)統(tǒng)計表后面到底有多少公眾不知道的數(shù)據(jù)？據(jù)了解，政府債務(wù)統(tǒng)計表不能完全反映政府的真正負(fù)債規(guī)模。比如，某縣的政府債務(wù)包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的相關(guān)債務(wù)，但是政府擔(dān)保的負(fù)債未統(tǒng)計在內(nèi)；一些政府下屬事業(yè)單位的負(fù)債則未進入政府債務(wù)統(tǒng)計；政府部門自行建設(shè)的一些項目的債務(wù)和一些由政府提供隱形擔(dān)保的政府公司的債務(wù)未進入統(tǒng)計等等。

全國有2800多個縣，幾乎每個縣都有債務(wù)問題，而且沒有一個真實準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)?！澳壳暗胤絺囊?guī)模可以說是個謎，也沒有任何機構(gòu)和權(quán)威人物能說得清楚”，廣東省社科院教授黎有煥表示，“說不清楚，這才是致命的！”他表示，化解地方債首先要全面清查各地實際發(fā)生的地方債務(wù)和財政收支情況，“我在這里特別強調(diào)要‘全面和‘確鑿數(shù)據(jù)，因為實在是再也‘假不起了?！?/p>

目前雖然各個區(qū)縣都在強調(diào)注重債務(wù)的控制和管理，但是并沒有專門負(fù)責(zé)債務(wù)消化的機構(gòu)，也沒有專門的債務(wù)償還計劃，只是強調(diào)通過地方經(jīng)濟的發(fā)展和上級項目資金的增加，“在有剩余財力時會安排還債”。從公共廣場修建到道路修繕，許多地方政府投資于回報平平的項目，因此只能依靠滾轉(zhuǎn)債務(wù)來償還債權(quán)人。如此借新債還舊債的循環(huán)方法，會總有一天循環(huán)不下去。

盡管有人在強調(diào)總體上地方債不會帶來財政危機，但這并不意味著地方債就不會帶來財政風(fēng)險。相反，如果地方債問題沒有得到恰當(dāng)?shù)奶幚?，那么本來完全可以?yīng)對的風(fēng)險就可能釀成一場無法應(yīng)對的金融風(fēng)險。曾有人斷言，這種債務(wù)有可能帶來危機，比美國的房地產(chǎn)危機更龐大。

跨越障礙

因此要遏制這種現(xiàn)象，曾康華認(rèn)為最好的辦法，就是既要允許地方政府發(fā)債，又要加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)管。從法律的層面或制度的層面允許地方政府發(fā)債，把地方政府作為一級債務(wù)主體看待，只要地方政府符合發(fā)債條件，就應(yīng)當(dāng)允許地方政府發(fā)債，但在我國多級地方政府結(jié)構(gòu)中，一下允許所有地方政府發(fā)債，恐怕會引起債務(wù)失控和管理缺位，應(yīng)先允許省級政府發(fā)債，以后再推廣到下一級地方政府。

既然允許地方政府發(fā)債，為了防止地方政府債務(wù)規(guī)模失控，加強對地方債務(wù)的監(jiān)管是十分必要的，要設(shè)立專門的政府職能機構(gòu)管理地方政府債務(wù)，把地方政府債務(wù)置于規(guī)范化、制度化的管理渠道，只有這樣“雙管齊下”，才能有效治理地方政府債務(wù)。

中國社會科學(xué)院財貿(mào)所研究員楊志勇也認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看健全地方財政才是根本之策。健全地方財政首先必須承認(rèn)地方財政赤字的現(xiàn)實，認(rèn)可地方財政赤字存在的必要性，認(rèn)可地方自主發(fā)債的必要性。在現(xiàn)實中，不承認(rèn)地方債務(wù)是赤字，表面上看，這符合預(yù)算法禁止地方列赤字的規(guī)定，但這同樣不利于地方政府債務(wù)信息的準(zhǔn)確披露，不利于各界對地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效監(jiān)督。必須承認(rèn)，分稅制財政體制下，地方財政出現(xiàn)赤字是一種正常的行為。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟有周期，天有不測風(fēng)云。地方財政豈能在真空中運轉(zhuǎn)？

健全地方財政，不是簡單地承認(rèn)赤字，而是在赤字面前，尋找合理的對策。健全地方財政仍要堅持財政收支基本平衡原則。在改善民生和構(gòu)建公共服務(wù)型政府的大背景下，短期內(nèi)地方財政支出壓力較大，但是，地方政府仍應(yīng)該將赤字控制在一定程度內(nèi)，讓未來的盈余能夠彌補當(dāng)下的赤字。

健全地方財政，就要求地方財政決策機制做出相應(yīng)的調(diào)整。游離于預(yù)算控制之外的政府性債務(wù)應(yīng)全部置于財政部門和人大的監(jiān)控之下。財政部門是政府綜合收支管理部門，應(yīng)在政府性債務(wù)管理中起主導(dǎo)性作用。分散的政府性債務(wù)應(yīng)歸類整理，最終實現(xiàn)所有地方性政府債務(wù)均應(yīng)置于地方財政部門的監(jiān)督之下。