關于工程項目實行代建制的思考

沈靜

摘 要 以往，大部分政府投資項目的運作模式是“投資、建設、管理、使用”一體化，這種集成性的大包攬模式，往往使得投資效益不能最大化，同時引發廉政風險。近年來，一些地方對實行政府投資建設項目管理方式開展了積極探索，進行了改革，并取得了一些經驗。這其中包括對政府投資建設項目實行“代建制”。目前，在交通建設領域就已經在運用這一建設模式。

關鍵詞 工程項目 代建制 管理

一、關于代建制的幾點認識

所謂代建制是指將項目建設人與項目使用人分離，由項目投資人委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業，代理投資人對項目招投標、勘察、設計、施工、采購和監理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理方式。代建制是繼工程項目管理和工程總承包后的又一種新的項目管理模式，其最為核心的特點在于：

（1）代建人代理業主全面行使對工程的具體指揮和管理職能，代理業主行使投資控制職能，代理業主以法人身份簽訂項目勘探、設計、采購、施工等各項合同。

（2）在這種模式下，項目業主在提出項目建議書后，即可通過選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責、權、利在國家相關法律約束和市場經濟機制調控下，由代建人承擔項目可行性研究、勘察與設計、工程建設過程中投資以及工期和質量的管理與控制、竣工驗收及試運行，直至最終向業主移交符合合同要求的建設項目的全部或部分過程。代建人按照合同約定完成項目建設，承擔各種風險，并相應取得報酬。

（3）項目業主在建設過程中不直接參與項目管理，只是協助和監督代建人代行項目建設的投資主體職責。投資人可以在合同中約定對代建人的獎罰措施，以加強對代建項目造價、質量、工期以及安全的控制。

二、實行代建制模式的優勢

試行代建制之前，非經營性政府投資項目的建設一般由建設單位按照“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式進行項目建設。該管理模式的弊端在于，由于建設單位本身隸屬于當地政府或政府部門，往往使得政府對投資項目的監管失控，造成項目建設效率低下、資源浪費及超規模、超標準、超投資等現象經常發生。

在代建制模式下，通過公開招標等方式選擇專業化的項目管理公司代替建設單位行使建設期項目法人的職責，不僅可以有效地提高項目管理水平，同時把建設單位的職責在建設期間劃分出來，即建設單位不直接參與項目建設，從而有效克服了建設單位對投資的人為影響，有效杜絕“三超”，即“超投資、超規模、超標準”現象，并且割斷了建設單位與施工單位之間的利益關系，從制度上消除了建設單位的權力尋租，從一定程度上遏制了腐敗的發生。同時，政府投資部門、代建公司、使用單位三者的責任、權利和義務是通過合同加以約定的，形成了相互協作、相互約束的工作機制，從而解決了過去建設項目主體不明、責任不清的問題，為投融資體制改革開辟出了一條成功之路。

三、代建制尚需要完善的工作

在未來代建制成為趨勢的情況下，還需要做好以下工作才能完善代建制模式，使其充分發揮優勢，為交通工程建設服務。

1.法律法規的保障。目前，國家已明確推行政府投資項目代建制度，全國各地都在進行試點實踐。因此，國家有必要盡快制定相關法律，確立代建制的法律地位，明確項目建設各方法律責任，完善代建市場機制和風險管理機制，為逐步形成代建市場良性競爭創造條件。

2.規范代建項目行政管理。一方面，要按照現行基本建設管理程序和部門職能分工，進一步明確政府投資項目代建行政主管部門的職能和權限，代表政府作為出資人依法履行代建管理職責，進一步規范政府投資項目代建管理行為。另一方面，要規范項目報建行為。政府有必要加快出臺代建項目報建的相關政策措施，消除代建項目報建各種管理障礙，進一步規范代建項目報建和審批行為，確保代建制健康推行。

3.項目代建單位的選擇方式。根據國家規定，政府投資項目代建單位必須實行公開招標擇優確定。從目前國情出發，項目代建單位選擇宜分步推行。首先，在代建試點初期階段，可以選擇若干個基本具備代建資質條件的單位進行考察，經綜合評價后確定代建單位。其次，經試點取得管理經驗后，采取邀請招標方式，經議標或評標確定代建單位。在代建市場競爭機制基本完善，具備市場競爭條件后，再全面推行公開招標，通過評標確定代建單位。

4.建立代建評價體系并建檔。代建評價體系應包括代建單位能力評價和項目代建效果評價兩部分。前者作為代建單位選擇標準或者市場準入標準，后者作為項目代建效果評估、代建費用支付和政策制定依據。代建單位能力評價主要由技術能力、管理能力和抵御風險能力等方面構成。同時要推進代建單位資料庫建設，即對潛在代建單位建立規范的資料庫，對其技術能力、管理能力和抵御風險能力進行動態管理。通過建立代建單位目錄庫，嚴格資質年審確保代建單位資格質量。

5.建立工程保險機制。從我國國情出發，政府投資項目所有代建風險全部由代建單位來獨立承擔，顯然不合理也不切合實際。理由是：一是現階段國內代建單位抵御風險能力低；二是代建服務收費和風險賠償的權益和責任不對等；三是影響工程風險外部干擾因素多，風險難以預測。因此，建議相關部門在項目代建制度推行的同時，進一步研究項目代建工程保險的可能性和可行性，逐步建立和完善代建項目工程保險機制，科學推進代建制度健康發展。

6.項目代建激勵機制。目前國內項目代建收費為批準概算的1.5%～3%，相當于工程建設管理費水平，對于代建單位承擔的風險責任來講，顯得不夠合理，“責、權、利”三者不統一，而且代建服務費取費比工程監理收費標準還低。因此，建議有關部門盡快研究合理確定項目代建服務取費標準，在保證工程質量、工期并有效控制工程造價的前提下，明確投資控制的獎罰標準，給予代建單位適度合理利潤空間，充分發揮和保護代建單位積極性。

四、結束語

工程代建制度較之于傳統建設制度的兩個最大優勢在于：一方面，代建制將增強項目建設各方的責任意識；另一方面，代建制有利于政府加強對投資項目的監管。但目前全面推行代建制的最大障礙可能在于我國的代建市場極不完善，工程代理人可能沒有這一制度所要求的各方面素質和能力。這一市場并非在短期內就可以得以完善，完善代建市場需要將代建制在各個工程全面攤開，而不僅僅局限于重大交通基礎設施建設。