完善天山生物多樣性法律保護的思考

王黎

摘 要 2013年6月，在第37屆世界遺產大會上，中國新疆天山成功入選，成為中國第44處世界遺產。天山成功申遺，是新疆走“環保優先、生態立區”發展戰略的成果，是建設大美新疆新的起點。生物多樣性是天山申遺成功的重要因素，對天山生物多樣性的保護不僅能夠促進新疆生態、旅游的發展，更是新疆可持續發展戰略實施的基本需求。

關鍵詞 生物多樣性 法律保護 完善

“天山”是中亞山地殘遺物種，眾多珍稀瀕危物種、特有物種的重要棲息地，體現了暖濕植物區系逐步被現代旱生的地中海植物區系所取代的生物進化過程。

一、“天山”生物多樣性的特征和保護現狀

1.生物多樣性的特征。（1）多樣性。天山位于地球上最大的一塊陸地——歐亞大陸腹地，是世界上最大的獨立緯向山系；天山同時也是世界上距離海洋最遠的山系和全球干旱地區最大的山系。獨特的地理環境孕育了豐富的物種資源和獨特的生態系統類型。如：托木爾是天山主峰區和最大的現代冰川作用中心，是中亞山地草原與林地生態區中的天山山麓干旱草原生態區的最典型代表；喀拉峻-庫爾德寧是新疆天山生物多樣性最豐富的區域，是全球雪嶺云杉和中亞野果林的最佳生境區與起源地，是溫帶干旱區山地的代表，是中亞山地草原與林地生態區中的天山針葉林、天山山地草原草甸的最典型代表；巴音布魯克是溫帶干旱區高寒濕地生態系統的典型代表；博格達是全球溫帶干旱區山地垂直帶的最典型代表。

（2）特有性。天山擁有大約3000種的高等植物，有些是特有的，例如北屯楊樹以及伊犁地區的野蘋果、野核桃等，這類植物如果新疆一旦滅絕，在我國植物名錄上就將永遠消失。天山特殊的地理位置，分布著很多珍稀野生動物。其中有的是特有種（或亞種），如塔里木馬鹿、塔里木兔等。有的是世界性瀕危、珍稀物種，如野馬、雪豹、野雙峰駝、蒙古野驢、野牦牛和盤羊等。有的是中國稀有種，如河貍紫貂、四爪陸龜等。

（3）脆弱性。作為在全球最大的干旱區發育起來的類型多樣的山地生態系統，天山形成了全球最為典型的山地-綠洲-荒漠生態系統，其顯著的“濕島”效應，保障了中亞區域動植物和人類的生存與發展。天山生物多樣性的脆弱主要是因為“天山”境內特殊的地形地貌、復雜的氣候環境等導致了天山地區物種眾多，但是有些物種的種群稀、數量少，生態的適應能力較低，尤其是對于外界的干擾非常的敏感，如果遇到自然災害或者人為破壞，特別容易陷入瀕危境地甚至滅絕。

2.天山生物多樣性法律保護現狀。最近20年，我國陸續頒布了《野生動物保護法》《森林法》《野生植物保護條例》《陸生野生動物保護條例》以及《自然保護區條例》等一系列法律法規，同時新修訂的《中華人民共和國刑法》也增加了有關野生動物植物的保護條款，新疆政府和人大針對本省區域內的生物物種的資源保護的特點，重點突出新疆地方的特色，制定了配套法規和規章，如： 《新疆維吾爾自治區古樹名木保護管理暫行辦法》 《新疆維吾爾自治區平原天然林保護條例》 《新疆維吾爾自治區濕地保護條例》 《新疆維吾爾自治區環境保護條例》 《新疆維吾爾自治區天山自然遺產地保護條例》。

從目前看來，新疆已經初步形成了以國家和省頒布的法律、法規、規章作為保障，并由各級政府、相關部門以及社區群眾參與、通力協作的生物物種資源保護的法規體系。

二、“天山”生物多樣性法律保護的不足

1.現有法律、法規有待于進一步完善?，F有的一系列與生物多樣性有關的法律法規，還遠不能滿足現階段生態保護的要求，需要加以補充和完善。另外，一些法律法規執行部門兼有生物多樣性開發和建設職能，使得法律法規不能全面有效執行。因此，新疆應該更多地學習和借鑒其他省市、乃至國外生物多樣性立法的先進經驗，制定一套符合新疆區情法律法規體系，以滿足新疆生物多樣性保護和可持續發展的需要。這也是“天山”生物多樣性保護的當務之急

2.外來物種入侵方面的法律法規與生物安全形勢不相稱。新疆雖然對外來物種采取了一些控制措施，但還沒有建立起一整套的外來物種控制體系，對于外來入侵物種的早期監測、控制和迅速反應等重要環節都沒有相關的規定。這在新疆生物多樣性保護乃至全國的法律法規中都是不完善甚至是空白的。

3.管理體制有待于進一步健全和完善。由于生物多樣性保護牽涉到許多管理部門，現實情況下，某些主管部門制定的法律法規與其工作職責并不完全一致，各個部門制定的生物保護法規之間存在著交叉重疊或遺漏，而且還有待解決。另外，新疆關于生物多樣性保護有關的法律規定，缺乏具體措施，很多時候僅在管理程序上做文章。而且立法多數是對中央立法的簡單重復，無法切實發揮對生態環境的保護作用。

三、“天山”生物多樣性法律保護對策

1.完善生物多樣性法規規章體系。想要更好地對“天山”生物多樣性進行保護，就必須建立和完善新疆的生物多樣性的法規規章體系，將生物多樣性保護納入規范化、法制化軌道中去。進一步細化自然保護區管理的相關措施，并制定操作性較強的管理制度，使自然保護區的管理有法可依、違法必究、有章可循。在符合立法要求的同時，也要嚴格執行有關生物多樣性保護和資源管理的法規規章，加強監督檢查，并且嚴厲打擊破壞生物多樣性的違法行為，嚴格規范生物物種資源保護、采集、收集、馴養繁殖、科研、交換、進出口和出入境等活動。

2.建立完善的有關生物多樣性的政府問責制。新疆已經初步形成了有關生物多樣性的法規規章體系，但是要使其發揮強大的作用，必須對其進行正確的執行，否則就會使該法規規章變成一紙空文。政府環境責任想要實現就必須以政府環境問責機制作為其保障。但是由于政府是公權力的主體，對其責任進行問責是相當困難的，所以就應當從外部與內部，權力與權利等方面構成問責機制，該機制包括立法機關問責、司法機關問責、社會公眾問責和行政機關自身問責等多種方式，對政府未履行生物多樣性保護職責法律責任進行追究。

3.完善生態補償制度。首先，要求生態開發者付費。即“誰開發誰付費”，而且須明確補償費用的征收主體、對象、范圍、程序、管理和使用、法律責任等事項。其次，對保護生態效益者進行補償。由于在生物多樣性較為豐富的地區，大多生產較為落后，當地農民靠山吃山，生活貧困，對生物多樣性進行了保護，其他地區受益，而當地農民卻斷掉了生活來源，這對當地居民來說是不公平的。因此，有必要對由于保護生態效益而受損者進行補償。這樣既體現了法律公平原則，又反映了受益者補償的原則。最后，要以政府為主導的生態補償和以市場為主導的生態補償相結合。政府調節生態補償有其優越性，如具有高效性，能對生態補償從整體上進行宏觀調控。但其不足之處也是明顯的，如它不能最有效地對資源進行配置，不能充分發揮主體的積極性等。而市場調節可彌補政府調節的不足，能最有效地配置資源，但因其微觀性，難以從宏觀上對生態補償進行調控，特別是在補償價值上，由于補償主體與受償主體經濟地位上的懸殊，難以做到公平補償，使農民為保護生態環境，付出的多而得到的少，這樣就會嚴重挫傷農民保護生物多樣性的積極性，這就需要政府進行調控。因此，將政府調控與市場經濟相結合是生態保護的必須也是必然。

4.建立控制外來物種入侵的法律制度。由于外來物種入侵對新疆造成了生態、經濟等方面的破壞，現在應該迅速制定防止外來物種入侵管理法律制度，從法制高度重視生物入侵問題。在制度中應充分考慮外來入侵物種傳入的各個環節，針對每一種傳入途徑制定相應的管理對策，特別是要加強生物引種、交通運輸、國際貨物貿易、出入境旅游等幾個方面的監督管理。例如，從國外引進動植物應對該物種引入目的、動植物的種類、數量、引入地方、種植面積、可能擴散的地區等加強監管，既要防止引進物種給當地物種帶來危害，也要防止它們自身變成新的有害物種。其次，在制度中應該盡快規范外來物種引進審批程序，建立生物引進風險評價制度，制定科學的評價指標體系。此外，由于外來生物入侵威脅到社會的方方面面，僅靠某一個或幾個部門防治是不夠的，新疆應該成立由農業、林業、環保、檢疫、衛生、司法、科研等自治區主管部門組成的統一管理協調委員會，全面管理外來入侵物種，提高監督管理水平。

5.加強公眾宣傳教育。盡管天山在生物多樣性保護方面取得了相當可觀的成績，但是同時也面臨著嚴峻的挑戰。應該利用廣播、電影、電視等傳媒以及開展各種不同形式的展覽、節日紀念日等活動來普及生物多樣性保護的知識，例如，在每年的世界環境日、地球日等大規模的公眾參與的宣傳教育活動中，提高廣大公眾和管理人員的生物多樣性的保護意識和自覺性。

參考文獻

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