論我國海上污染事故應急機制改革

大連海事大學輪機工程學院 紀玉龍 李鐵駿 孫玉清

遼寧海事局危防處 韓俊松 管永義

一、引言

2010年7月16日，大連新港原油管線發生爆炸事故（以下簡稱“7·16”事故）導致大量石油泄漏入海，造成了極為嚴重的海洋及海岸帶污染。“7·16”事故是我國有史以來規模最大的海上溢油污染事故。事故發生后，大連市政府積極采取應對措施，行動中明確遼寧海事局為清污行動的指揮中心，在交通運輸部的領導和統一指揮下，大連及渤海其他地區的交通海事、打撈救助系統專業力量相繼趕赴大連參與清污行動。交通運輸部北海飛行隊主要負責海上溢油航空監測并多次搭載紅外探測設備對溢油區域進行測繪，為決策部門準確高效地指揮清污行動提供了寶貴的參考數據。[1]此次海上清污行動組織指揮體系的高效運行與海事部門的總體協調、指揮密不可分。

雖然在遼寧省政府、交通運輸部、環保部和國家海洋局等部委的大力支持下，大連市政府成功組織了這次海上清污行動，迅速高效地清除了海面和海岸污染，但是仍然暴露出我國海上污染事故應急機制的不足，存在涉海部門眾多、力量分散、前期指揮部門不明確、協調困難等諸多問題，而協調困難尤為突出。本文針對上述問題，參考美國的做法，結合我國現狀進行討論，以期為我國海上污染事故應急工作建言獻策。

二、中美海上污染應急體系比較

美國的應急體系中建立了由聯邦環保總署、交通部、內政部、行政總署、司法部、衛生部等多個政府部門組成的國家溢油應急反應中心。國家溢油應急反應中心主要負責規劃美國全國海上溢油防治工作并負責指揮、協調各州政府與地方溢油應急反應中心的互相配合和支援。其工作任務側重于規劃和安排全國海上污染應急反應策略方面。美國國家溢油應急反應中心設在美國海岸警衛隊總部，是國家反應組的通訊聯絡中心，接到報告后立即通知預先指定的現場協調員，并分別通報給國家反應組的成員部門。[2]

在這個溢油應急反應體系中，美國海岸警衛隊具有至高的協調、組織和決定權。《1990年油污法》明確規定，在海上污染應急反應體系中必須設立一個常設機構，即溢油防治和反應辦公室，其成員主要來自聯邦環保署、交通部等相關政府部門，各部門的行動完全按照相關法律授權和國家海上污染應急計劃行使職責。與此同時，由聯邦政府委任一名海岸警衛隊官員作為現場的最后決策者，這位官員有權指揮污染海域所有船舶乃至參與清污行動的海軍船舶，并可以協調各相關政府部門。地區應急反應系統的三人指揮小組由海岸警衛隊、州政府官員和船東代表組成，海岸警衛隊官員擁有最后表決權。在這樣的溢油應急指揮機制下，充分確保了聯合應急清污行動的迅速高效、步調一致和政令暢通。

在我國的海上污染應急體系中，海區級溢油應急計劃合作協調機制形同虛設。根據我國《中國海上船舶溢油應急計劃》，沿海各省都建立了相應的溢油應急計劃，但是海區級溢油應急計劃卻一直未能落實，這就導致了在發生海區級溢油事故時，各省之間存在著協調困難、協作能力不強、整體合力發揮效果差等問題，以致無法迅速有效應對重大海上溢油事故。目前我國五個涉海污染管理部門各司其職，分別管理相應的污染應急計劃，每個部門都建立了一套各自的應急預案，這就導致應急預案不統一，相互溝通協調不夠，出現無主污染源事故時存在推諉責任的現象，使得事故處置效率低下，難以形成統一高效的組織指揮體系。[3]

在國家層面，我國存在海上船舶污染應急指揮中心和海上石油平臺溢油應急指揮中心兩個機構，這兩個機構的協調機制、合作機制并未建立起來，兩方面的海上污染應急力量分散、指揮不統一，不能很好地應對大型海上污染事故。

在美國的應急體系中，只有一個現場協調員充當著現場指揮和決策者，可以大大提高應急資源的統一指揮和協調各部門的工作，[4]因此提高了處理海上污染應急事故的效率。建立我國海上污染事故應急體系，必不可少需要一個牽頭部門，即在發生重大海上污染事故時充當指揮者和決策者的部門。在大連新港“7·16”原油管線爆炸事故的溢油應急處理工作中，遼寧海事局被任命為清污行動指揮中心，發揮了極其重要的作用，起到很好的效果。同時考慮美國的海岸警衛隊與中國海事部門在角色上的共同之處，自然就會提出一個想法：我國海上污染應急指揮工作是否可以由我國海事部門擔任？

三、交通運輸部擔任應急指揮部門的優勢

（1）從國家政策上看，中央機構編制委員會辦公室2010年第203號文件《關于重大海上溢油應急處置牽頭部門和職責分工的通知》中明確指出，在發生重大海上溢油應急處置工作時，建立國家重大海上溢油應急處置部際聯席會議制度，由交通運輸部牽頭，具體工作由中國海上搜救中心承擔。國函2012第167號文件《國務院關于同意建立國家重大海上溢油應急處置部際聯席會議制度的批復》已經批復同意建立國家重大海上溢油應急處置部際聯席會議制度，并且賦予交通運輸部以下職責：“交通運輸部負責牽頭組織編制國家重大海上溢油應急處置預案并組織實施；會同有關部門編制國家重大海上溢油應急能力建設規劃，提出國家重大海上溢油應急能力建設的意見；組織、協調、指揮重大海上溢油應急處置工作；依托現有的資源，會同有關部門建立健全國家海上溢油信息共享平臺；負責防止船舶污染、船舶海上溢油應急和索賠工作。”因此，由交通運輸部來擔任海上污染事故應急指揮者和決策者完全符合國家政策。

（2）從溢油應急計劃的完善性方面考慮，2000年4月1日，由交通運輸部和環保部聯合頒布實施了《中國海上船舶溢油應急計劃》，這是我國船舶溢油應急體系建設工作的綱領性文件，在它的指導下，我國交通運輸部直屬海事局及沿海省市已基本完成各自應急預案編制工作。同時，交通運輸部海事局為了更好地整合國內資源、加強各區域間的協作，主持編制完成并實施了《渤海海域船舶污染應急聯動協作機制》、《珠江口區域海上溢油應急計劃》等協作行動計劃。可見，我國針對于海上船舶溢油事故的應急體系已經基本成型，這為我國船舶溢油應急工作的開展提供了制度上的保障。顯然，交通運輸部具備相對完善的海上污染應急計劃。

（3）設備基礎方面，交通運輸部海上應急力量近年來發展迅速，在海上巡邏船、海巡艇、海事飛機、海事應急指揮車、救助船舶、救助飛機、打撈船舶等設備不斷完善的同時，大力投資建設國家溢油應急技術中心和國家溢油設備庫，如秦皇島海上溢油應急反應中心、中國海事局煙臺溢油技術中心等；分別在大連、寧波和珠江口建設了3個大型國家溢油應急設備庫，可應對1 000 t船舶溢油；分別在上海、秦皇島、煙臺、泉州、青島、湛江建設了6個中型設備庫，可應對500 t船舶溢油；分別在連云港、廈門、海口和欽州等地建設了7個小型設備庫，可應對200 t船舶溢油，同時各設備庫將配置溢油回收專業船舶。此外，交通運輸部各直屬海事局均已基本建成先進的海事視頻監控系統（CCTV）、船舶交通管理系統（VTS）、岸基船舶自動識別系統（AIS）等船舶動態管理系統。我國的AIS岸基網絡系統覆蓋了我國四大水系的內河高等級航道和99.97%的我國沿海水域，全部264座基站與AIS國家數據中心實現互聯互通。AIS岸基網絡系統具有交通組織、船舶監控、海事調查、海上搜救、助航服務、海洋資源規劃等方面功能，在保障水上交通、降低水域環境污染、強化航運反恐和港口保安等方面發揮著重要的作用。[5]可見，交通運輸部擁有良好的設備基礎。

（4）人員基礎方面，每年海事部門都會組織防污演習，并培訓相關應急專業人員，在演習中積累了大量的經驗，并且處理了較多海上溢油事故，為這些防污應急人員提供了寶貴的實踐經驗。近年來，海事局舉辦了大量的船舶污染應急高級指揮人員培訓班、如上海舉辦的船舶污染應急高級現場指揮人員培訓班，煙臺溢油應急技術中心舉辦的中高級船舶污染應急培訓班和海事系統船舶污染應急高級現場指揮培訓班等。在培訓海事局內部人才的同時，還承擔了企業界船舶污染應急高級指揮人員的培訓。在海事部門內部擁有一批經驗豐富、技術水平高端的指揮人員和技術人員。因此，在人員基礎方面，交通運輸部擁有可謂得天獨厚的優勢。

（5）在處理事故及經驗上，近些年我國發生的重大海上和長江流域的污染事故基本上都是由海事部門指揮處理的。大連“7·16”事故就是由政府委托給遼寧海事局進行清污指揮的，在遼寧海事局的協調調度下，減少了石油對海洋的污染和人民財產的損失，在化學品事故處理方面亦積累了豐富經驗，如2010年11月2日，交通運輸部海事局組織了中國有史以來規模最大、專業性最強的一次專項散裝化學品泄漏綜合模擬應急處置演習——2010年寧波港散裝化學品泄漏應急演習。可見，交通運輸部擁有豐富的溢油事故處理以及化學品泄漏事故處理的寶貴經驗。

四、結論

綜上所述，無論從國家政策、應急計劃、人員基礎、設備基礎以及事故處理經驗等哪一方面看，交通運輸部作為處理海上重大污染事故的指揮部門都具有明顯的優勢。交通運輸部作為海上污染應急體系的指揮部門是可行的，也是非常必要的。

[1]管永義,韓俊松.大連“7·16”事故海上清污行動反思與建議[J].中國海事,2010(12):25-26.

[2]張志穎.美國海上溢油應急反應機制建立成功的經驗與啟示[J].水運安全,2003(4):18-20.

[3]豐彥文.大連“7·16”事故溢油應急工作啟示[J].中國海事,2010(12):15-17.

[4]王祖綱.美國墨西哥灣溢油事故應急響應、治理措施及其啟示[J].國際石油經濟,2010(6):25-27.

[5]楊省世.我國水上船舶溢油應急能力現狀及建設規劃研究[J].中國海事,2009(3):37-41.