完善青島新型農村金融組織制度的路徑分析

丁 燕

(青島大學法學院，山東 青島266071)

在我國城鄉二元結構模式下，農村金融涉關農村經濟的發展和社會主義新農村建設，如何促進農村金融發展是破解“三農”難題的關鍵。由于資本具有的天然逐利性，許多大型商業金融組織紛紛選擇離鄉進城。傳統農村信用社受歷史遺留痼疾之約束，在農村金融體系中始終難以發揮其應有之功效。在農民主動創新探索和官方被動默許認可的互動中，逐漸產生了許多新型農村金融組織形式，村鎮銀行、小額貸款公司和農村資金互助社就是典型代表。但在現實中，他們的發展已經陷入了資金來源匱乏、貸款業務范圍狹窄、監管空白等諸多困境，根本無法肩負農村金融主力軍的重任。如何走出困境，謀求未來的可持續性發展，是地方政府和金融監管部門需要認真思考的問題。筆者以青島市縣域新型農村金融組織運行情況為視角，對村鎮銀行、小額貸款公司等新型農村金融組織存在的問題和解決方案進行了探討，并進一步反思我國農村金融問題傳統解題思路存在邏輯困境，提出徹底解決農村金融的根本之路在于對農村經濟制度本身進行變革。

一、青島新型農村金融組織發展現狀

(一)青島村鎮銀行發展現狀

截至2012年末，青島市縣域共設立了即墨北農商、膠南海匯、萊西元泰、平度惠民、膠州農商、城陽珠江和嶗山交銀7家村鎮銀行。上述部分村鎮銀行還在鄉鎮設立了5個支行，如萊西元泰村鎮銀行李權莊支行、膠南海匯村鎮銀行泊里支行、即墨北農商村鎮銀行藍村支行等。村鎮銀行的機構數量和業務規模在山東省名列前茅，基本覆蓋了青島市縣域。村鎮銀行的貸款全部投向“三農”及小微企業。以萊西元泰村鎮銀行為例，截至2012年末，該行累計發放貸款4 911筆，金額22.53億元，涉農貸款余額4.04億元，涉農貸款占比88.1%，有效帶動了縣域三農經濟的發展。村鎮銀行結合地域特點，推出形式多樣的農戶貸款、聯保貸款、網批質押等，其信貸措施靈活，決策鏈條短，極大地改善了農村金融服務環境，增強了農民金融服務的便利性和有效性。

(二)青島小額貸款公司發展現狀

截至2012年末，青島市縣域共設立了即墨誠和、膠州市海豐、膠南市天一、平度市誠信、即墨市吉誠、市南區中元糴焜、市北區海鼎、四方區銀豐融金、李滄區元豐、嶗山區銀華、城陽區海都、黃島區民澤等29家小額貸款公司。上述小額貸款公司均經山東省金融辦批準，在青島市工商局正式登記成立。小額貸款公司基本實現了在青島市縣域的全面覆蓋，機構數量、業務規模在山東省位居前列。小額貸款公司具有貸款期限短、額度小、方式靈活的優點，信用貸款和保證貸款往往占比較大，一定程度上能夠有效緩解“三農”和小微企業融資難題。截至2012年8月末，小額貸款公司的貸款余額達26.99億元，比年初增加7.06億元，是去年同期的1.8倍。

二、青島新型農村金融組織制度運行過程中存在的問題

(一)青島村鎮銀行運行過程中存在的問題

表1 青島7家村鎮銀行基本情況匯總表

筆者對青島7家村鎮銀行的所處區域、設立時間、主發起人和注冊資本等數據進行統計分析，研究表明:

第一，除嶗山交銀村鎮銀行的主發起人為大型國有商業銀行外，其余6家村鎮銀行的主發起人均為農商銀行或城市商業銀行這些規模相對較小的商業銀行，其中4家為農商銀行，2家為城市商業銀行。此現狀在一定程度上影響了村鎮銀行的可持續發展。

第二，7家村鎮銀行所處地域均為縣市或市(區)，5家位于膠南、膠州等縣市，2家位于嶗山區等市(區)，村鎮銀行很少在村鎮直接設立，出現了村鎮銀行不愿下村鎮的尷尬局面。

第三，7家村鎮銀行的注冊資本普遍不高，最高的為2億元，最低的為5 000萬元。其中最早設立的4家村鎮銀行的注冊資本均為5 000元，之后設立的分別為1億元、1.5億元和2億元。由于注冊資本不高，而后續發展所需資金解決途徑也不明確，這直接制約了其規模的進一步擴大。在實務中，村鎮銀行還存在吸儲能力弱、缺乏結算系統、具有離農傾向等問題。

第四，從青島村鎮銀行成立時間和數量上分析，2008年成立2家，2010年成立1家，2011年成立2家，2012年成立2家。與國內村鎮銀行發展迅速的一些城市相比，青島的村鎮銀行存在數量偏少、總體發展較緩慢的弊端。

(二)青島小額貸款公司運行過程中存在的問題

筆者對青島29家小額貸款公司的注冊資本、主發起人、2012年度涉農貸款比例等數據進行統計分析，研究表明:

第一，在29家小額貸款公司中，注冊資本為1億元以上的有24家，約占比83%，在實務中不能滿足農村貸款的需要。小額貸款公司雖能自負盈虧，但利潤普遍比較低。受各種規定的限制，小額貸款公司只貸不存，只能依賴自有資本金和不超過資本金50%的銀行融資發放貸款。因此，小額貸款公司普遍面臨資金短缺，再融資不易等難題。

第二，29家小額貸款公司的主發起人基本為民營企業，如青島即發集團、裕魯(青島)實業有限公司等著名企業，公司經營目的是股東利益最大化。由于農村金融抵押貸款風險大，小額貸款公司涉農貸款比例并不高。在29家小額貸款公司中，除10家未披露涉農貸款比例數據外，其余19家小額貸款公司中，2012年度涉農貸款比例超過50%的只有7家，約占比37%。

第三，在實務中，小額貸款公司法律地位定位模糊，一定程度上影響了日常經營和監管。由于不承認其為金融機構，小額貸款公司無法按同業拆放利率拆借市場、無法納入人民銀行結算系統，對公業務難以開展，無法獲取人民銀行的征信系統中的信息。法律定位的模糊還進一步導致稅收過重，小額貸款公司的稅收都按一般企業繳納，無法享受農村金融機構相關的減、免優惠政策［1］。

表2 青島29家小額貸款公司基本情況匯總表

第四，小額貸款公司未來轉型困難。小額貸款公司未來發展方向之一系轉型為村鎮銀行，但根據相關法律規定，村鎮銀行的主發起人必須是銀行業金融機構，這與小額貸款公司主發起人的非金融機構身份存在沖突。如果小額貸款公司的主發起人始終不愿放棄控股權，金融機構無法控股，則小額貸款公司無法順利轉型為村鎮銀行。

三、完善青島新型農村金融組織制度的政策建議

(一)注重宣傳引導，優化激勵機制，完善監督機制，實現村鎮銀行的可持續發展

第一，注重宣傳引導，給予村鎮銀行應有的政策地位，緩解村鎮銀行面臨的其他商業金融組織機構排斥的困境，鼓勵村鎮銀行多到村鎮設立支行或營業網點，了解農村第一手信息，便利業務開展;同時可以由地方政府設立農村金融專家小組，指導村鎮銀行盡可能在網點覆蓋面和機構可持續發展中保持平衡。

第二，優化激勵機制，引導大型國有商業銀行積極設立村鎮銀行，爭取中國人民銀行支農再貸款、調節同行拆借利率，擴大儲源，多方位多角度解決村鎮銀行資金不足問題。與此同時，地方政府應給予村鎮銀行各種財政稅收支持，并通過地方立法的形式對相關稅收優惠等政策予以確認，形成長效機制，實現法治化，促使村鎮銀行長期留在農村，尤其是傳統農區、經濟欠發達地區，真正服務“三農”，實現村鎮銀行的可持續發展。

第三，完善監督機制，建立支農考核體系，限制村鎮銀行業務范圍，把發放支農貸款情況納入其市場退出機制的重要參考指標，使村鎮銀行堅持普惠“三農”的經營立場，切實為農戶服務。出臺地方村鎮銀行業務指南，指導村鎮銀行發揮機制靈活優勢，開展農業產業化鏈服務，探索創新信貸手段，健全小額農戶貸款和聯保貸款管理機制。

(二)開辟充分的融資渠道，創造良性競爭的經營環境，提供各種財政稅收支持，為小額貸款公司轉型清除制度障礙，引導小額貸款公司提高涉農貸款比例

第一，明確小額貸款公司的金融組織法律地位，為其開辟充分的融資渠道，如按同業拆放利率拆借市場、從各種儲蓄銀行、國家開發銀行等機構獲得資金支持等。

第二，明確小額貸款公司的新型農村金融組織地位，使其獲得與村鎮銀行等金融組織相同的財政稅收優惠，為其創造良性競爭的經營環境。同時，針對小額貸款公司的涉農業務，應加大對中長期低息農業貸款收入的稅收優惠和財政貼息支持、加大財政支持農業貸款的風險補償［2］，引導小額貸款公司提高涉農貸款比例。

第三，為小額貸款公司轉型清除制度障礙。小額貸款公司未來可能轉型為村鎮銀行或專業金融公司。在轉型為村鎮銀行時，地方金融法規和政策應當允許小額貸款公司轉型為村鎮銀行后，在一定期限內對其控股人的身份不作要求，待3年或5年過渡期經過后，再統一納入對村鎮銀行的監管范疇。

(三)積極鼓勵設立農村資金互助社，擴大融資來源、降低經營成本，建立信息公開制度，探索農村資金互助社未來發展模式

農村資金互助社是農民在農村資金供給匱乏的條件下，為滿足農村經濟發展的資金需求而進行的創造，是因地制宜實行經濟聯合的一種方式。作為互助合作性質的組織，農村資金互助社由農民在農村特定區域內自發組織，以資金互助融通為目的，社區性和互助性是其核心特征。目前，全國只有11家農村資金互助社取得《金融許可證》。青島暫時尚未設立農村資金互助合作社。農村資金互助社受到冷落的原因在于監管部門認為農村資金互助社的股東和經營者均是農民，難以監管到位，風險較大。此外，有些地方政府還認為農村資金互助社的注冊資本金太低，未給予充分重視。但實際上，農村資金互助社的作用和影響力不可小覷。農村資金互助社可以為入股的社員提供存貸與結算，有利于拓寬農民借貸渠道，解決農民生產生活所需資金問題。此外，農村資金互助社還能促進農村社區金融制度創新、有效活躍農村內部資金、引導農村民間金融走向規范化、組織化，凈化農村金融市場，維護農村金融秩序的穩定［3］。因此，青島地方政府和金融監管部門也應當轉變觀念，解放思想，積極鼓勵設立農村資金互助社。具體措施如下:

第一，應當鼓勵村干部、經濟實力強的村民帶頭入社，加大宣傳力度，提高參社農民的合作意識，擴大資金互助社的資金來源;簡化農村資金互助社的場所、設備，降低經營成本;加強對農村資金互助社管理人員的培訓，完善內部管理和風險監測等各項措施。

第二，建立信息公開制度。由于農村資金互助社具有較強的社區性，因此，對其實施的監管可以是一種非審慎的監管。這就需要建立信息公開制度，如定期公示公告各種信息，允許社員查詢各種信息等，提高信息透明度，構建和完善內部監督機制［4］。

第三，探索農村資金互助社未來發展模式。一是探索與商業銀行合作模式，一方面，可以探索商業銀行對農村資金互助社進行批發性貸款的形式合作。這樣商業銀行可以利用農村資金互助社在農村信息對稱和有效監督的比較優勢，減少貸款壞賬的發生率;農村資金互助社也可以擴大信貸資金規模，增加一定的貸款收益。另一方面，可以探索資金互助社和商業銀行通過“股權合作信貸”方式合作，即農村資金互助社集中部分社員股金向商業銀行統一入股，股金計入社員個人賬戶，社員通過農村資金互助社推薦后以股權做比例信貸擔保換貸款，這種方法可以使原來農戶與商業銀行信息不對稱的關系得到改善，商業銀行由原先的面對分散農戶轉變為面對一個農村資金互助社，信貸費用必然會減少，貸款聯保機制也有助于降低商業銀行風險。二是探索與財政支農資金合作模式:如果部分財政支農資金批發給農村資金互助社運作，政府對農村資金互助社的財政支農資金使用效率和安全性進行考核評估，這樣既可以提高財政支農資金的使用效率，又可以有效解決農村資金互助社資金不足的問題，滿足更多農民對資金的需求，促進農村經濟的發展［5］。

(四)加快農地流轉，嘗試設立土地銀行，構建農地金融制度

在我國實踐中，土地銀行的具體運作模式為:農民自愿將土地承包經營權存入土地銀行，收取存入“利息”，土地銀行再將土地劃塊后貸給愿意種植的農戶，收取貸出“利息”，種植農戶則按照“土地銀行”要求進行種植。土地銀行賺取差額利息用于自身發展和建立風險資金等。土地銀行的設立有利于提高土地資源的利用率，盤活閑置農地，促進農地流轉，通過價格和金融機制實現農地的規模化經營，突破農村融資瓶頸，加快現代農業發展。目前，我國一些地區已經設立了土地銀行試點，如山東諸城的土地信托中心、寧夏平羅的土地信用合作社等。

在具體設立土地銀行時，要解決三個問題:第一，土地銀行的法律性質問題，即土地銀行應當定性為商業金融機構還是政策性金融機構?我國現有的土地銀行雖有政府或者集體組織背景，但由于受現行立法的限制，缺乏土地抵押貸款這一基本金融功能，無法成為真正意義上的土地銀行，因此，其法律性質只能暫時定位為政策性金融機構。第二，如何防范社會風險。若抵押人無力履行債務和實現抵押權時，農民將失去基本的生存條件，其社會后果嚴重。對此，解決思路為:借鑒法國的經驗，通過立法明確規定，抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優先承租權。同時，政府應對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，從制度層面規定農地抵押時應優先抵押給農村土地銀行，或者說是讓農村土地銀行成為唯一的土地抵押受讓人，既最大限度地保護農民權益，又有效地促進土地流轉。第三，如何防范財政金融風險。農村土地銀行過多地承擔有關經濟主體的經營責任，會將市場風險轉化為政府財政風險;同時，農村土地銀行可能會因其政策性金融業務而發展成為官僚機構，低效高負債的運作模式會增大銀行的金融風險。對此，解決思路為:吸收和借鑒國外經驗教訓，完善銀行治理結構，提高銀行經營管理水平，合理界定政府和市場作用邊界，防范和化解財政金融風險［6－8］。

綜上，青島應當加快農地流轉，借鑒我國一些城市和地區的試點經驗，嘗試設立土地銀行，構建農地金融制度，為完善青島新型農村金融組織制度開辟新的路徑。青島政府應出臺相關政策引導和鼓勵土地銀行的設立，將其定位于政策性金融機構;同時在財政稅收方面提供資金扶持和稅收優惠等全方位的支持，但應注意防范財政金融風險。此外，還應健全和完善青島土地確權制度和土地價格機制、青島農村社會保障制度等配套制度，以防范社會風險的發生。

農村金融市場需求具有多層次的特點，既有農業產業化發展之后的農業企業的資金需求，又有傳統的個體農業經營者的資金需求，不同的需求需要不同的資金供給主體，單一的農村金融機構無法滿足各種需求。因此，無論是傳統農村信用社的改革還是新型農村金融組織的設立都難以解決農村金融問題。構建競爭性農村金融市場，促進農村金融組織多元化是比較行之有效的解決方式。但上述所有作法均為權宜之計，治本之道乃認真剖析我國農村金融的生成環境、制度變遷和操作實踐，由政府進行一系列的制度變革，改變農村融資條件，從而根本解決農村金融問題。制度變革包括但不限于改造傳統農業，改變農村資金利用上的高風險、低利潤格局，使農村獲得比城市更為優越的信貸條件，使農業投資收益不低于二、三產業等等［9］。

［1］劉玲玲，楊思群，姜朋，等.清華經管學院中國農村金融發展研究報告(完結篇2006－2010)［M］.北京:清華大學出版社，2010.

［2］國務院農村綜合改革工作小組辦公室課題組.建立現代農村金融制度問題研究［M］.北京:中國財經經濟出版社，2011.

［3］陳榮文.農村合作金融的法制創新［M］.北京:知識產權出版，2011.

［4］李樹生，何廣文.中國農村金融創新研究［M］.北京:中國金融出版社，2008.

［5］吳占權.農村新型金融組織業務創新研究［M］.北京:冶金工業出版社，2012.

［6］中央財經大學中國金融發展研究院.中國農村金融風險若干問題研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2011.

［7］張青，袁鋮.地租視角下農村土地承包經營權流轉問題研究［J］.湖南財政經濟學院學報，2013，(2):18－25.

［8］劉少青.湖南農村居民增收問題淺析［J］.湖南財政經濟學院學報，2012，(3):55－60.

［9］周立.中國農村金融:市場體系與實踐調查［M］.北京:中國農業科學技術出版社，2010.