農民培訓的管理障礙與突破
——以浙江省部分農民培訓項目為例

舒志定 ，方湖柳

(1．上海師范大學 現代校長研修中心，上海200234;2．杭州師范大學 政治經濟學院，杭州310036)

目前，我國有1．5 億進城務工人員，每年還有新增農村勞動力700 多萬，進城務工人員已占我國制造業和服務業一線從業人員總數的一半以上，其有80%沒有受過職業技術培訓。［1］這就迫切需要重視農民培訓工作，提高農民整體素質。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》提出，發展職業教育是推動經濟發展、促進就業、改善民生、解決“三農”問題的重要途徑，是緩解勞動力供求結構矛盾的關鍵環節，必須擺在更加突出的位置。［2］但是，本課題組在調查浙江省部分農民培訓項目時發現，多部門管理、缺乏有效的質量評價制度等“制度性”管理障礙影響著農民培訓工作的開展，這就需要探討促進農民培訓管理工作的創新。

一、影響當前農民培訓工作開展的管理障礙

從20世紀90年代以來，我國農民培訓工作取得了喜人的業績，但也應該注意到農民培訓面臨的困難，而不合理的或者不完善的農民培訓管理機制、管理制度，是影響當前農民培訓工作持續開展的重要因素。根據對浙江省部分農民培訓項目的走訪了解，下述問題較為突出:

(一)農民培訓的多頭管理不利于培訓長效機制的建立

與我國行政管理體制相適應，當前農民培訓的管理與組織實施，體現著“線和塊”相結合的管理特點。從“塊”方面來說，是指農民培訓以區域管理(地方政府管理)為主;從“線”的角度說，農民培訓管理受到政府機構職能分工的約束。在政府行政系統的職能分工中，有社會口、農口、工業口等機構，并且，每個“口”從中央到地方有相對獨立的體系。教育屬于“社會口”，由教育部、教育廳(教委)、教育局管理，而農民培訓屬于“農口”，由農業部、農業廳、農業局負責管理。不同的管理部門，造成農民培訓的分管領導、經費支出類別、政策價值取向、培訓考核等管理思路、管理措施的差異，造成農民培訓“政出多門”現象，在培訓資源分配、培訓考核與評價等方面，造成管理部門與執行培訓機構之間的不協調，不利于農民培訓長效機制的建立。

例如，我們在調查衢州市非高等高中后制度化職業培訓項目中，對此感受深刻。這一項目是衢州市于2006年開始對未升學的初中、高中畢業生進行的制度化職業培訓。由于將它定名為“新型農民培訓”，就納入農民培訓的范疇，由市農業局負責管理，分管農業的市領導擔任項目領導，總牽頭部門為市委農辦，考核工作也納入“農委辦”考核。但實際承擔培訓任務的單位，主要是中等職業學校或相關職業培訓機構，這些培訓機構的管理部門是教育局或人力資源與社會保障局(主要是技工學校)，在培訓管理、經費分配、考核評價等方面就會出現部門管理的“真空”現象。這個問題，在短期內能夠通過部門協商等辦法解決，但是，從長遠來看，目前的管理現狀不利于農民培訓工作的制度化、常規化，不利于持續穩定地發展。

(二)分級管理不利于農民培訓資源的統籌

當前各地十分重視農民培訓，這也使農民培訓項目與資金來源形成多渠道、多元化格局。比如來自各地農委辦(農業局)、勞動與人力資源、教育、工會、扶貧辦、經濟開發區、共青團等各職能部門的農民培訓項目與經費。這種多部門管理農民培訓的現象，其實使一個區域有限的農民培訓資源得不到集中使用與優化，也容易造成培訓資源配置與組織安排中的“保護主義”現象，不利于把競爭機制引入農民培訓之中。

比如浙江省衢州市實施的非高等高中后制度化職業培訓，它是市政府實施的項目，原計劃以市(地)一級為單位，整合、統籌全市培訓資源，加強對培訓專業的設置、日常培訓管理與考核、培訓經費籌措與使用等方面的統一管理，目標是便于參加培訓的農民依據自己的志愿在全市開設的培訓專業中選報所學專業，但是，在實際運作過程中困難不少。當地政府出于培訓項目組織管理的便利，希望培訓經費由本地培訓機構(職校)獲得，要求培訓學員在自己所管轄的職校接受培訓。這樣組織農民培訓，難以做到充分尊重農民培訓自主權，同時，由于是為了獲得農民培訓經費而組織農民培訓，不少培訓機構是在脫離辦學實際能力與條件的情況下組織農民培訓，既影響了農民培訓質量，又難以使有限的培訓資源做到最優化。

(三)不完善的就業準入制度影響農民參加培訓的動力

根據勞動法等相關法律，國家實行就業準入制度、職業資格證書制度，用人單位招錄員工必須嚴格執行“先培訓、后就業”、“先培訓、后上崗”的規定;規定企業按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經費，對從業人員的技術要求高、培訓任務重、經濟效益較好的企業，可按2.5%提取。但在實際運行中，特別是一些小型、微型企業，組織舉辦員工培訓積極性不高，尤其是現階段用工緊張的情況下，企業大量招收未經培訓的員工，這在很大程度上影響了學員參加培訓的積極性，造成就業準入制度執行的不到位，再加上缺失這項制度執行的有效監督，造成就業準入制度形同虛設。

(四)缺乏富有實效的農民培訓質量監管制度

農民培訓項目變化快，影響了培訓工作的規范化管理。在調查中了解到，有些培訓單位缺少一套包括培訓需求分析、培訓計劃制定、培訓投入保障、培訓組織、培訓考評等內容的一套完整的培訓制度，只有一些零散、短期的培訓計劃、方案。

如臺州某中等職業學校在校全日制學生594人，開展新型農民培訓項目的年培訓量在2000 人左右。這樣，學校就面臨著處理全日制學生的職業教育與農民培訓項目協調發展的新課題，要研究制定不同于全日制職業教育的評價機制、評價辦法，以確保農民培訓質量。但是，在學校實際管理中，這一點未能引起足夠重視。例如，學校成教處是該校開展職業培訓的具體管理部門，而這一部門只有3名培訓管理人員，沒有因為新工作的增加而相應增加管理人員，在內部管理上，缺乏市場開拓、課程開發、質量管理等專業管理人才。

上述問題的產生，重要原因是農民培訓項目的運作缺乏有效的質量監督機制。要確保農民培訓質量，需要對培訓項目的開發、培訓單位的選擇、培訓過程的管理、培訓績效考核與評價等各個環節建立嚴格、規范、務實的管理措施，這樣，才能確保農民培訓項目的質量，才能不斷創新農民培訓項目。

(五)對培訓師資缺乏有效的管理舉措

師資隊伍整體水平是制約農民培訓績效的重要因素。例如，我們調查中等職業學校參與新型農民培訓時，既發現中職學校參與農民培訓有獨特優勢，比如學校有相對獨立的教學場所、設備、師資與教學管理制度，又發現中職學校師資隊伍要適應新型農民培訓需要，問題不少。如某職業學校，目前有專任教師41 人，兼職教師6 人。其中專業課教師29 人，技師及以上8 人，高級工2 人，中級工及以下2 人，同時還聘請校外兼職教師和客座教授30 位。但學校缺少懂技術、會實踐操作的“雙師型”教師(全校只有3 人)。因而，對學校來說，要提高“雙師型”教師比例，但培養雙師型師資資金不足，也缺少培養雙師型師資的可行舉措。

在調查溫州市民營企業員工培訓時也發現，高質量的師資是大多數溫州民營企業開展企業員工培訓的最大障礙。這些民營企業從家庭作坊起步，企業內部能夠承擔培訓任務的師資數量不足，而外聘培訓師資的專業水平良莠不齊，很多教師重理論輕實踐，造成培訓的針對性和實用性不強。如力天控股集團十分重視員工培訓，員工參與培訓的積極性也很高，但是近來培訓主管碰到一個頗為棘手的問題，企業為了應對金融危機，試圖通過技術改造提升企業的競爭力，為了使員工盡快適應技改后崗位工作需要，企業要對員工進行內訓，但是請不到適合的培訓教師，企業原來的教師由于對新設備的使用技術還沒掌握，不能再勝任培訓工作，而外面聘請的教師，因為不了解企業實際情況，難以達到培訓的預期效果。

(六)缺乏有效的培訓課程開發管理機制

職業培訓的教學內容講求實用性，通常是針對某一特定職業崗位，學員缺什么培訓什么，針對性很強。這就需要培訓組織單位結合實際，開發適合各種農民培訓項目的培訓課程。

如我們研究衢州市非高等高中后制度化職業培訓的案例發現，衢州市在針對培訓對象是高中畢業生的特點設置培訓內容，安排了四個學習模塊，即職業道德、體育與健康、專業知識與技能、企業實習。其中職業道德教育課程中設置就業指導課，幫助學生逐步樹立正確的就業、擇業和創業觀，了解企業用人制度，懂得如何珍惜工作崗位，怎樣在崗位上發展，為學生未來能更好地適應崗位需要、成就事業奠定基礎。在企業實習教學環節中，要求做到“四落實”，一是實習基地落實，依托規模大、技術強、管理先進的大型企業，建立穩定的校外實習、實訓基地;二是師傅配備落實，專門工程師和技術人員為學員進行專業理論教學和實習指導;三是管理措施落實，學生在企業實習期間完全納入企業規范化管理;四是考核落實，按照與企業共同制定的教學計劃的要求，采用實踐操作或答辯的方式在實習現場對學生進行學習成績的考核，實現了實習教學的規范化。

這樣設置課程的出發點，既考慮了未升入高校的高中畢業生文化知識特點，又兼顧到職業訓練的特殊性，它有助于提高培訓績效。但是，我們在研究中發現，類似于衢州非高等高中后制度化職業培訓那樣，培訓內容統整了文化素質學習與職業技能訓練的培訓項目并不多見。培訓內容設置中存在的問題，也反映在培訓使用的教材上，農民培訓中使用具有培訓特色的教材極少，有的教材是學校從新華書店選購的，有的則是區農辦等送培部門選定的，難以體現農民職業培訓的特點。因此，采取切實措施，鼓勵與支持從事農民培訓機構開發課程與教材，是提高農民培訓質量的基礎性工作。

二、促進農民培訓管理制度創新的重點及保障條件

(一)當前農民培訓管理制度創新的重點

1．創新農民培訓資源配置機制

建構有利于農民培訓績效提升的資源配置機制，就要把農民培訓劃入一個管理部門，改革農民培訓多頭管理、各自為政現象。如果暫時做不到這一點，可以先設立農民培訓協調機構，由農民培訓相關部門組成協調委員會，指導和監督農民培訓工作。

2．因地制宜地建立農民培訓質量監督機制

提高培訓質量是加強農民培訓面臨的最主要問題。負責農民培訓的各培訓機構，必須精心組織培訓教學過程，認真協調各教學環節，把好培訓質量關，提高職業培訓的質量。

一是創新農民培訓質量監測制度。各培訓機構和培訓管理部門要加強培訓質量評價，就考試通過率、考證合格率、證書擁有率、用人單位評價、學員評價等建立培訓考核評價體系，采用政府職能部門考核、用人單位考核、學員考核等舉措，對農民培訓工作實施全程監督，同時要利用網絡、報紙等渠道公開培訓績效，以接受社會監督。

二是創新農民培訓項目師資管理制度。對從事農民培訓機構師資編制數、雙師型師資建設資金保障、師資專業技術職稱評聘等方面作出明確規定，確保培訓機構隊伍規范有序的發展。

三是創新農民培訓項目課程開發與教學質量管理制度。各地要建立課程開發與教學指導工作小組，對各培訓項目開發課程提出指導性意見，以保證課程開發質量。同時，要建立教學督導制度，檢查培訓項目的教學工作，包括教師教案、教學方法、教學質量、課堂教學設施等，以保證項目的教學質量。

3．完善中等職業教育機構參與農民培訓的機制

實踐證明，中等職業教育機構是承擔農民培訓任務的重要培訓機構，所以要研究怎樣加強與完善中等職業學校建設。例如，中職學校可以創辦以企業命名的合作特色班，班級可以辦在學校，也可以辦在企業內，招收的學生可以是初中應屆畢業生也可以是企業的務工人員;校企共同制定教學計劃;利用周末時間和寒暑假期，企業選派培訓師或高級管理人員為特色班學員講課，讓學員去公司參與實踐活動，感受企業文化，貼近企業、融入企業;企業在辦班的過程中，給予學校一定的經費補助。

(二)創新農民培訓管理制度要解決兩個基本問題

1．堅持改革是實現農民培訓管理創新的動力

我國農民培訓從上世紀90年代以來得到快速發展，它對農村勞動力轉移、農民增產增收、農村城市化等方面發揮了積極作用。改革是推動農民培訓工作的進步，解決農民培訓面臨的各項困難的根本動力。因此，各地要結合實際，以改革的思路破解農民培訓制度建設難題。例如，我們在調查奉化農民培訓時發現，該市聯系實際創建了“政府導向推動、項目結合驅動、三教聯手協動、三個到位促動”的“四輪聯動式”農民培訓體系。該農民培訓體系，從政策制定、組織部署、資金投入和服務協調入手，以開設特色農業技術、基層管理人員、企業職工技能、外來農民工四個培訓項目為切入口，以三教聯手、建師資庫、設學分銀行、規范管理為教學手段，以宣傳到位、人員到位、基地到位為保證，把復雜龐大的培訓工程變成可操作的實踐體系，進而推動全市農民培訓的穩步、和諧、持續發展。由此看來，堅持改革，才能解決當前農民培訓中的制度約束問題。

2．農民培訓管理制度創新目標是充分凸現農民培訓自主權

由于管理農民培訓的單位與部門的職權分配的不同、利益的差異，農民不能完全按照自主自愿的原則選擇培訓項目，參加培訓活動，而農民參與培訓的自主權得不到有效保障，又是影響當前農民培訓質量的重要因素。因而，如何建設體現與尊重農民培訓自主權的培訓管理機制，是農民培訓管理制度創新的目標。

強化農民在選擇培訓項目的主動權，會對培訓單位構成直接沖擊，迫使培訓單位認真研究農民培訓需求，主動開發受農民歡迎的培訓項目，加強培訓師資管理，確保培訓質量。為此，負責農民培訓項目的政府部門，要集中、專題研究農民培訓問題，調整不同部門的農民培訓管理職能，使農民培訓管理職能相對統一與集中，同時，要研究農民培訓機構的規范化、制度化建設，確保農民培訓機構師資與管理水平。

［1］ 國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)［R/OL］．教育部網站(www．moe．edu．cn)．

［2］ 代表委員支招:解決“民工荒”離不開職業教育［N/OL］．中國教育新聞網(www．jyb．cn)，2010－03－07．