試論國庫集中支付制度運行中存在的問題及其優化對策

（黃岡師范學院財務處 湖北黃岡438000）

國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，是我國財政改革的重要內容，又稱國庫單一賬戶制度，就是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫單一賬戶集中支付，對財政資金從預算分配、預算撥付直至收款人賬戶實行財政直接監督控制全過程的財政國庫支付管理制度。實行國庫集中支付制度不僅是西方發達國家長期公共財政管理實踐證明了的行之有效的財政管理方式，也是解決我國現行支出管理制度中問題的一項重要措施。國庫集中支付以提高財政資金使用效益為目的，以計算機網絡技術為依托，改變原來的財政資金層層支付程序，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫集中支付專戶，將所有財政資金存入國庫集中支付專戶，單位在需要購買商品或支付勞務款項時提出申請，經國庫集中支付機構審核后，將資金集中支付專戶撥付給收款人。財政資金撥付的方式有財政直接支付和財政授權支付兩種方式。那么這一制度的具體執行，對于提高財政資金的管理效益有何價值意義？其在執行過程中存在著哪些主要問題？而這些問題又何以優化？

一、執行國庫集中支付制度的重要意義

國庫集中支付制度作為我國財政改革的一項重要內容，是我國整個財政改革過程中一個制度創新的亮點，其對于我國財政資金科學、有效的管理，意義無疑是極為重大的。

（一）執行國庫集中支付制度，有利于加強相關單位財政資金的規范管理。實行國庫集中支付制度，將具體實施單位沉淀的財政資金全部集中于國庫，有利于財政部門提高財政調控能力和資金使用效率。在這一制度下，用款計劃必須接受審核，而如果一項用款計劃沒有預算指標，這一用款計劃就不可能得到審批。無論是財政授權支付還是財政直接支付，對沒有計劃的撥款申請、不符合規定的支付，都能夠在其發生前得到有效的制止，從而形成對財政資金使用的全程監控，也可加強各單位的財務和資金管理，增加財政資金使用的透明度，避免多重設置賬戶，減少資金撥付環節和資金沉淀，提高資金使用效率。

（二）執行國庫集中支付制度，有利于強化財政資金的預算管理。因為執行國庫集中支付制度，預算單位必須使本單位的預算更為精細化，科學合理地確定預算定額，建立起切實可行的指標體系，使所有的財政性資金支付都有預算明細。預算單位還必須依據預算合理編制用款計劃，而這些用款計劃要具體落實到類、款、項，并且實際支出也必須按照類、款、項進行控制。在這些用款計劃中，類、款、項之間是不能調劑使用的。因此，可以說，國庫集中支付制度的執行，使相關單位的預算更具計劃性、規范性、主動性、嚴肅性。這就從客觀上能夠促進相關單位預算管理水平的不斷提高。

（三）執行國庫集中支付制度，有利于促進財政資金的風險管理。在分散支付情形下，一些單位與銀行形成借貸關系，資金的運用缺乏計劃性和科學性，往往極易造成償債資金不足、挪用其他項目資金的情況，影響到這些單位重點建設項目的立項建設，甚至會給其帶來諸多的財務風險，而在國庫集中支付制度下，這些單位的所有經濟活動都將被納入計劃管理，專款專用，因此，實行國庫集中支付制度不僅有利于財政部門對資金流向和流動進程進行及時監督，而且能夠有效地規避財務風險。

（四）執行國庫集中支付制度，還有利于加快財政資金的信息化管理。在國庫集中支付制度下，各項資金的支付流程，是以現代化的銀行支付系統和財政信息管理操作系統為基礎的，沒有現代化的信息管理系統，靠手工操作是無法實現國庫集中支付的，這就必然會推動相關的財務管理人員迅速熟悉信息化的工作平臺和復雜的網絡環境，不斷提升自身的現代化、信息化管理的職業素質。

二、國庫集中支付制度運行存在的問題

國庫集中支付制度改革是一個復雜的過程，其間暴露出許多與現行支付方式不相協調甚至是沖突的地方，構成了國庫集中支付制度運行的諸多問題，主要包括：

（一）關于國庫集中支付制度運行的認知影響。在長期國庫分散支付制度的思維與執行慣性下，國庫集中支付從專業術語到具體操作，對于領導者、管理者與具體操作者而言，都是相對比較陌生的，而且國庫集中支付較國庫分散支付在實際貫徹時麻煩得多，迄今為止一些相關的政策文件和具體操作指南也還沒有真正做到成熟和完善，相關單位沒有真正體會到國庫集中支付的優越性，未能充分顯示出其明顯的效益，這就使得部分單位的相關人員對此項工作產生了認識上的偏差，執行的積極性不高，甚至在一定程度上形成了某種心理上的抵觸情緒。

（二）關于國庫集中支付制度運行的信息影響。國庫集中支付制度是以代理銀行與相關單位間的信息化操作為基礎平臺的，信息化的引入，增加了新的會計工作內容，也需要增加新的內部控制措施。然而，如果具體的管理與執行人員在操作環節上鏈接不順，工作中協調與互動不夠的話，就會出現由于信息傳遞不及時，嚴重影響工作效率甚至造成不同程度損失的后果。如，以財政資金的預算管理為例，一些單位向代理銀行遞交批復計劃很長時間后，不能及時收到銀行的額度到賬通知單，需要預算單位通知代理銀行才能收到額度到賬通知單，信息傳遞的渠道不暢，由此影響了數據傳遞與系統處理工作效果。在歸墊資金時，財政和預算單位都知道，而代理銀行卻不知，這樣的信息缺陷也必然會導致信息傳遞的不及時，往往會給預算單位用款造成延誤，使預算單位蒙受不必要的損失。

（三）關于國庫集中支付制度運行的技術影響。在全部資金采用國庫集中支付時，相關單位的每一個審核崗位，最后一道工序都將涉及到國庫集中支付，然而，由于國庫集中支付采取的是專用設備和系統，每個單位都指定少數專人負責其具體操作，其他人員則不具體接觸此項工作，對其操作程序及原理了解甚少，不熟悉相關業務，這就客觀上形成了國庫集中支付制度運行的技術影響，也給實施單位財務管理造成了一定的技術壓力和諸多操作上的困境。

（四）關于國庫集中支付制度運行的規范影響。更多的集中于國庫集中支付制度具體執行過程中的違規操作上。一些省對省級單位國庫集中支付情況進行檢查，發現支付不規范現象比較普遍，有些行為則嚴重違反國庫集中支付制度規定，實際上已形成國庫集中支付制度運行的嚴重影響，危及到財政資金的規范安全運行。具體表現在：大量提取現金，超范圍使用現金。在實行公務卡制度后，現金使用范圍的規定十分明確，然而有些單位不積極推行和使用公務卡，仍采取現金報賬，對職工借取現金缺乏有效管理，使現金支出居高不下。單位提取現金的名目繁多，有的以出納的名義通過備用金、差旅費、會議費、辦公費等名目提取現金報賬；有的采取連續小額多次提現套取資金，并將現金轉存單位實有資金賬戶；隨意改變工資賬戶用途，進行不規范支出；挪用專項經費發放專門獎項和補貼；將預算資金轉入違規開設的單位信用卡賬戶辦理日常報銷轉賬業務；將轉移支付資金列入省級預算，不經預算調整將資金撥付給市縣單位；化整為零、拆分支付、逃避監控，將大額資金支付業務人為轉成小額支付，通過連續小額轉賬或取現方式來達到發放獎金、歸墊資金等目的；對個人賬戶轉賬支付缺乏有效管理，目前預算單位對個人的賬戶支付缺乏有效控制，大量支出通過對個人賬戶轉賬完成，單位大量公務借款通過對個人轉賬辦理比較普遍，財政部門辦理支付審核時難以區分正常的報銷業務與借款業務，有些單位通過對職工個人賬戶轉賬辦理購物卡、充值卡、發放補貼等為職工謀取福利；對個人賬戶轉賬支付缺乏有效管理；讓市縣單位墊付資金；支付要素填報不規范，不能準確表達支付事項，有的直接用支出經濟分類科目替代支付摘要；有的不理解支出經濟分類科目含義，隨意填寫與本單位業務不相關的科目，使得支付要素之間邏輯關系嚴重不符等；有的不能區分實撥和轉移支出、貨物與服務支出；有的將人員經費作公用經費開支、將專項經費作為人員經費使用，項目經費之間互相串用等；不履行政府采購手續，不嚴格實行采購預算，通過使用虛假采購函號辦理支付，有的多次使用同一采購函號辦理支付，有的購買政府采購規定品目，卻不辦理政府采購手續，等等。

三、國庫集中支付制度運行存在的問題的優化

國庫集中支付制度運行存在的各種問題，需要管理部門和相關單位積極總結經驗，本著務實、高效、科學的態度正確對待，并采取相應的對策予以逐步的優化。

（一）采取各種務實方式為國庫集中支付工作減負，充分體現其優越性，以優化相關人員對此項制度的認知偏差。比如，國庫集中支付系統實現了財政、主管上級、商業銀行、人民銀行之間的緊密聯網，數據傳遞有了質的飛躍，效率較以前有了大幅度的提高，但是，目前該系統仍然存在諸如錄入收款人信息要準確全面，否則不能保證支付順利進行等問題，實際操作中必然會給財會工作人員帶來相當大的工作量，加重他們的思想負擔。而通過大力推行公務卡結算，就可以在一定程度上減少國庫集中支付在具體操作層面上的工作負擔與壓力，因為推行公務卡結算方式是財政國庫改革管理的重要配套措施之一，它可以避免具體的實施單位頻繁使用國庫集中支付系統支付款項造成的諸多麻煩，減少操作者的工作量，使財務核算向著更科學便捷的方向發展，使國庫集中支付制度的優越性充分地顯示出來，從而能夠進一步加深執行者對其的認肯程度。

（二）做好培訓工作，實行財務人員輪崗，提升相關人員的業務素質與能力，加強相關部門的溝通，以優化國庫集中支付制度執行的信息與技術影響。由于國庫集中支付制度無論是政策執行還是會計處理都有嚴格的內容要求和信息傳遞、技術操作程序，具體工作人員自由發揮的空間非常小，所以特別重要的一環，就是必須針對這一制度進行系統培訓，增加財務人員的練習模擬訓練，并強化財務人員輪崗，以提高財務人員執行國庫集中支付的整體職業素養，提升其執行國庫集中支付的信息處理與技術操作能力，實際上，搞好培訓工作，不但能提高相關人員的實際操作能力，更重要的是通過培訓強化各級領導和工作人員的國庫集中支付改革的意識，提高對改革本身的重視程度，使改革的步伐邁得更快、更規范、更科學。使所有管理與具體的操作者都能夠領悟到這一制度的改革意圖與價值意義，同時，具體的實施單位要加強與國庫管理部門的聯系，互相溝通，盡量減少不必要的隔閡，確保此項工作的順利推進。以便能夠從根本上優化國庫集中支付制度執行的信息與技術影響。

（三）從實際出發，強化國庫集中支付的微觀精細化管理，規范管理中的負面影響因素。應重視國庫集中支付制度運行的具體環節，加強監管和審計力度，以堵塞規范化管理方面的制度運行漏洞，從而提高其執行效能。尤其是要加強國庫集中支付制度執行單位的零余額賬戶的監管和審計力度，只有這樣才能保證此項制度朝著健康、規范、高效的方向發展，真正收到管理效益。為此，在具體的實施過程中，一方面，必須要重視建立一套嚴格的監控系統，通過動態的監控系統，適時監控財政性資金使用的全過程，一發現問題，即予以及時的糾正，同時杜絕同類問題的發生，以確保財政國庫單一賬戶改革目標的實現，提高國庫單一賬戶體系運行的安全性、規范性和有效性；另一方面，還必須要通過審計工作中發現的問題促進財政性資金使用的安全、合法。對違規情況、違規問題、違規單位、違規處理實行公開通報制度，并將違規情況記錄作為對預算單位、省財政廳主管業務處、代理銀行考評依據，從而有力地促進財政資金使用的方向朝著需要的地方流動。