協商民主視角下成人高校聽證制度構建探析
——以四川廣播電視大學為例

江 穎，李建川，謝俊麗

(四川廣播電視大學，成都 610072)

一、協商民主理論視角下我國高校聽證制度產生的緣由

協商民主是代議民主的補充和完善，最早出現在古希臘的政治生活中，那時的統治者極其重視對話和政治民主的重要性，重視民眾意見對城邦決策的重要性。進入20世紀80年代，協商民主理論再次在西方國家興起，約瑟夫·畢塞特于1980年出版《協商民主:共和政府的多數原則》一書，首次從學術意義上使用了“協商民主”一詞。到了90年代后期，協商民主理論引起更多學者的關注，1998年哥倫比亞大學的喬·埃爾斯特在主編的《協商民主》中提出，作為政治決策機制，討論、協商是對投票的替代。概括來講，協商民主(deliberative democracy)是一種治理形式，是指利益相關方或其代表通過自內、平等和公平的對話、討論、審議等方式，參與政治生活和進行公共決策，從而賦予立法和決策以政治合法性。［1］

協商民主是是一種民主的決策程序和機制，是一種國家和社會的治理結構和形式。它強調公民之間的權利和機會的平等以及公民自我意識的獨立和充分表達。在這一背景下，我國的聽證制度應運而生。1996年第一次在行政行為中正式設立聽證程序，2000年以后，聽證制度的范圍擴展到了普通高校，如華東政法學院、浙江大學、浙江工商大學等，加快了我國現代大學民主和法制的建設。而成人高校作為我國高校的重要組成部分，以協商民主理論為基礎引入聽證制度，是成人高校處理學校各主體關系，實施依法治校，推進高校行政管理程序化的重要途徑。

二、協商民主視角下成人高校聽證制度的價值與功能

1.成人高校的聽證制度體現了協商民主的價值

從協商民主的主體來看，其價值在于將民主的參與主體從精英擴展為廣大公民，校正選舉民主對主體資格的忽略，擴大民主的基礎;從協商民主的程序來看，它不僅注重民主程序的結果，更將民主程序的過程也放到民主政治的實質性過程中，使民眾對民主程序的理解大大擴展。［2］而聽證制度正是協商民主這種綜合價值的體現，它使成人高校的管理者與被管理者處于相對平等地位，保證在公開的狀態下讓全體人員參與。在涉及到重要權益定位和配置過程中，加強程序的公平性、公正性和公開性，提高彼此間的互信度和認同感，雙方在透明的原則下達到民主協商的目的;同時，聽證作為一種程序性制度，［3］使各方利益相關者參與到政策制定過程中，提升了決策的合法性基礎。如果民主協商不能得到正常發揮，高校聽證制度也會失去原有的意義。如最近發生在某高校中的教師因不滿工資改革方案而聚集抗議事件，正是因為決策者事前未進行充分調研，未與教職工進行充分的信息溝通和協商，在程序運行上不透明，對意見處理時機延誤所致。［4］在成人高校中建立重大事項決策聽證制度，可以避免單一利益主體的訴求或“自上而下”的強制，為利益相關方提供公開的訴求機會和理性的溝通平臺。進行公開聽證，達成基本共識，進行實質性推進，這樣才可能避免發生各種沖突和矛盾，體現建設和諧校園的必然要求。［5］

2.成人高校聽證制度彰顯了協商民主的功能

協商民主倡導通過平等對話的方式形成公共政策，對話的目的在于使人們在做出決定的時候能夠慎重考慮。［6］利益的多元化和各方利益的協調，使協商民主追求和諧，謀求共處。如此看來，建立成人高校重大事項聽證制度，將民主引向決策過程，形成一種民主氛圍和民主作風，是培養人們的民主意識，拓寬民主視野的重要途徑。成人高校中擁有大批具有較高科學和文化素養的知識分子，對社會和學校事務有著自己獨特的理解，參與學校事務的熱情更高，也更關注自己的權益。因此，對校園中凡是涉及重大利益和個人權益的事情，應該采用聽證制度，這是成人高校管理模式發展的必然要求，也是培養成人高校教職工科學民主精神的重要渠道。［7］《中華人民共和國高等教育法》第11條明確規定:“高校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”［8］說明高校應在自主辦學的背景下采取民主管理的原則，并遵守法治的精神。作為依法治校的重要形式和核心理念，聽證制度對協商民主功能做出了最好的詮釋，也對外彰顯了協商民主的功能。

三、以四川電大為例的成人高校聽證制度構建探析

四川廣播電視大學是一所成人高校，在長期運行中，形成了自身的獨具特色的協商民主形式，根據該校的實踐，對其聽證制度構建進行探析。

1.協商民主視角下聽證制度實施范圍

對于成人高校而言，哪些事項屬于需要聽證的范圍，關鍵是如何界定學校重大權益的具體范圍，如果問題不明確或者完全交由聽證委員會來裁定，那就意味著聽證制度本身缺乏可操作性。另外，如果對所有涉及管理的行為都進行聽證，必然會耗費人力、物力以及時間成本，雖然在某種程度上保證了行政行為的公正、公開與公平，但成本與收益并不能達到最佳的投入和最大的產出效益。如何處理聽證的公正和民主要求與管理效率之間的關系，有學者(曾予，2011)認為，一個重要原則是成本不大于效益原則，適用聽證程序要與決定的重要程度相適應。［9］即意味著當聽證成本大于聽證效益時，校方就應對聽證范圍進行一定的限制。以四川電大為例，聽證范圍包括了以下幾個方面:

(1)重大改革措施。圍繞電大教育事業改革發展的大政方針、目標決策。四川電大把年度發展目標、改革措施、重大項目的安排、新的辦學增長點、新專業的設置和人才引進計劃的開發等事關事業發展的重大問題，面向全體教職工公開，疏通意見渠道，使教職工能通過各種形式充分提出意見和建議。民主聽證制度開始實施的關鍵在于廣納意見，了解改革中存在的問題，通過及時反饋發現潛在的可能導致后來運行不和諧的因素，并進一步完善實施措施和調整實施手段，以保證盡可能公平、合理。

(2)與教職工重大權益相關的舉措。四川電大在決定工資晉升、獎酬發放等重大事項前，均實行事前公示，消除教職工的疑慮，使公開活動成為化解內部矛盾的“潤滑劑”。在廣泛征求教職工意見的基礎上，由工會和教代會質辨、討論決定。方案經由三榜公布，直到教職工無意見才予確定。通過設置聽證程序，聽取各方意見，使管理部門充分考慮推行改革舉措的現實條件和存在的問題，為改革舉措的不斷調整與完善提供重要依據。［10］

(3)內部管理規章制度。為確保學校立法內容的合法性和妥當性，四川電大通常會對有關的內部管理規章制度通過校務公開的形式公布，包括勞動人事制度改革、領導干部任前公示制、財務管理制度等，增加行政工作的透明度。學校每年的預算、決算和實施情況都要向教職工公開，在職工代表大會上報告，經過職工代表討論評議。全校和各處室的計劃外創收目標、落實情況、開支情況實行公開，由校財務統一管理，各處室可以隨時到財務處查詢，實行“雙向監督”;同時校審計部門堅持進行季度、半年、年終審計，對重大的收支項目進行專項審計，對有創收任務的處室實施抽查審計，發現問題幫助分析、查找原因，及時糾正，并在相應的范圍公布。

(4)對教職工實施的一些重大具體行政行為。有學者(綦磊，2007)認為，具體行政行為可以分為授益行政行為和侵益行政行為。［11］四川電大為了避免對于教職工發生侵益性行為，減少不必要的人際沖突和管理成本損耗，不輕易對教職工的工作評估考核給予“差”或“較差”，而是采取360度環評方式，通過各方意見了解成員的行為，爭取通過協商解決。

2.協商民主視角下聽證制度程序構建

為體現聽證制度民主價值和實際功能，對聽證本身的程序建設必不可少。四川廣播電視大學的協商民主是采取事前研究提出初步方案，通過各種渠道向教職工公布，廣泛征求意見，然后集中正確意見進行決策的方式。對教職工提出的意見和建議，學校以專題方式分析研究，正確的予以采納，辦不到的做好解釋。同時，學校還采取靈活多樣的形式，引導教職工克服“與己無關”、“怕得罪領導”等思想障礙，增強教職工的主人翁意識和參政議政意識。例如，為充分調動教職工參與民主管理和民主監督的積極性，學校建立了完善的組織系統網絡，聘請教職工擔任特邀監察員、兼職監察員或信息員，組成廉政監督網絡;建立教職工代表組成的代表小組和有教職工代表組成的教學科研、思想教育、生活福利等專門委員會，從上到下形成網絡。使教職工參政議政有可靠的組織保證，也使教職工學會尊重領導者的決策權和指揮權，有效地促進了學校各項工作任務的完成。詳細分析四川電大協商民主的運行程序，發現它其實就是現實中聽證程序的映照:一般的行政聽證通常遵循“啟動——告知和通知——質證和辯論——聽證筆錄”程序，而協商民主的運作程序和實施途徑，與前者有極其相似之處。因此，可以根據協商民主形式設計出成人高校的聽證制度的運作程序:

(1)公布。向全校以法定的形式公布有待討論的事務，通知利害關系人。提出決策進行前的根據和理由，讓全體人員明晰事件的因由和利害，這是程序公平的第一步。公開在高校管理過程中發揮著重要的溝通作用，對保障利益相關人的聽證權實現起重要作用。

(2)公開征集意見。公開征集意見能在很大程度上反應出民意的方向和教職工的價值取向。對于成人高校決策者而言，公開征集意見更是民主協商作風的體現，是下一步程序合理合法開展的依據。同時，質疑和辯證也是實現聽證制度的重要環節，根據協商民主理論，建立在多個回合基礎上的充分質證和辯論，能促使不同觀點的溝通、理解與共識的達成。

(3)決策。決策體現了聽證程序的對話協商成果，也是校方和教職工之間相互博弈的結果。作為聽證制度的重要保障環節，應該予以重視。

(4)反饋。反饋是整個聽證程序的最終環節，保證所有行為能在監控下公開、公正和公平地運行。它對聽證過程進行反省，對聽證結果進行監控，保證聽證按計劃順利進行，使決策者和利益相關人知覺結果與預期一致，或是發現結果或程序偏離軌道后再進行重新的程序設計。

四、成人高校聽證制度實施中應注意的問題

1.強化聽證效力

協商民主下的聽證包含了民主目標、民主過程等程序，同時也要體現出聽證的最終結果即聽證效力，否則，再好的聽證程序也只會流于形式，無法保障當事人的合法權利。［12］有學者(龍虎，2003)認為，我國聽證程序的效力是有關聽證程序的現行法律法規中最薄弱的環節。因此，成人高校管理者應充分重視聽證效力，通過筆錄如實記錄聽證代表或當事人在聽證會上發表的觀點、反駁的主張，維護程序參與人的陳述和辯論權。避免決策機關掩人耳目地使用聽證程序，將聽證程序作為堂而皇之的走形式的借口。［13］

2.設立聽證交流監督

聽證制度的良好運行需要一套系統而有力的監督機制。目前，成人高校中分別建立了法律監督、審計監督、輿論監督機制，然而，絕大多數學校未能將其有機結合起來。因此，有必要通過多角度全方位的機制，形成聽證交流監督體系，保障聽證制度有效運行。加強教代會制度建設，在重大問題的提議上，直接聽取各方面教職工代表的意見和建議，面對面地答復和解決問題。通過聽證交流監督，充分調動師生參與民主管理和民主監督的積極性。同時，提高聽證的透明度，包括對信息公開的監督、對聽證代表的監督、對程序公開的監督和監督聽證過程、聽證結果。要通過聽證代表等方式，使全校師生甚至是媒體了解和報道聽證的全過程，并將聽證決策的最終結果公開，真正做到聽證結果是民意的體現。

協商民主是聽證制度的理論基礎和依據，而聽證制度是協商民主的一種重要表現形式，雖然目前聽證制度在成人高校并未得到大規模推廣，但通過不斷地關注和探索，必將豐富我國高校的協商民主形式，促進社會主義民主政治的建設，豐富現代大學治理的內涵和促進成人高校教育事業的蓬勃發展。

［1］王維國.協商民主與政治發展［M］.北京:紅旗出版社，2007.

［2］高建.協商民主［M］.天津:天津人民出版社，2010.

［3］陸海發.我國聽證制度的現實困境與出路——協商民主視角下的理性審視［J］.云南社會主義學院學報，2008，(2):43.

［4］田文.重慶工商大學績效考核方案風波調查［N］.中國青年報，2013－03－21.

［5］［11］綦磊.關于高校建立重大事項決策聽證制度的思考［J］.中國石油大學勝利學院學報，2007，(4):74，75.

［6］燕繼榮.協商民主的意義和價值［J］.科學社會主義，2006，(6).

［7］陸海發.協商民主視角下我國聽證制度的現實困境與出路［J］.山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2008，(10):71 －72.

［8］中華人民共和國高等教育法［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html.

［9］［13］曾予.論高校學生管理中的聽證制度［J］.武漢紡織大學學報，2011，(10):72，73.

［10］肖淑玲.高校學生管理中聽證制度的構建［J］.湖南工程學院學報，2008，(9):116－117.

［12］龍虎.民主政治視野中的行政聽證制度［J］.山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2003，(2):16.