人大制度：與時(shí)俱進(jìn)務(wù)實(shí)創(chuàng)新

/哲生

黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革總目標(biāo)，為我國(guó)今后一段歷史時(shí)期的發(fā)展描繪了振奮人心的宏偉藍(lán)圖。共識(shí)已經(jīng)凝聚，改革正在進(jìn)發(fā)。只要我們按照全會(huì)勾勒的基本路徑和系統(tǒng)部署全面深化改革，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，不斷激活和釋放社會(huì)活力，中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的未來就會(huì)更加美好。

提高立法質(zhì)量，保障改革于法有據(jù)

“依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，需要修改的法律按照程序及時(shí)修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進(jìn)行。”

2013年11月15日，中共十二屆全國(guó)人大常委會(huì)黨組召開會(huì)議，專題學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神。

綜觀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，很多改革的具體方案和后續(xù)政策，都涉及法律修訂修改。如何“堅(jiān)持立法決策與改革發(fā)展決策相協(xié)調(diào)”，“以立法來引領(lǐng)改革、推動(dòng)改革”，已是擺在人大工作者面前的一個(gè)緊迫課題。

回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，省人大常委會(huì)開展養(yǎng)老服務(wù)專題詢問會(huì)。

前不久，浙江省人大常委會(huì)傳達(dá)全國(guó)人大立法工作會(huì)議精神。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，全會(huì)之后，有7種與稅收有關(guān)的立法需要修改，包括增值稅法、個(gè)人所得稅法、房地產(chǎn)稅法等，這些法的修訂都有望在2016年前予以推進(jìn)。

據(jù)悉，在我國(guó)現(xiàn)有的18個(gè)稅種中，只有3個(gè)通過人大立法。這3個(gè)稅種分別是個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅。其他15個(gè)稅種，包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅等主要稅種，都由國(guó)務(wù)院制定條例開征的。這次《決定》明確提出“落實(shí)稅收法定原則”，為人大加強(qiáng)稅收立法指明了方向。

“新的稅種要開征，必須要通過出臺(tái)法律，而不宜再像以往那樣授權(quán)國(guó)務(wù)院通過制定條例來進(jìn)行，例如房產(chǎn)稅。”施正文表示，修訂舊稅種，應(yīng)當(dāng)將條例上升到法律層面，這一方面是對(duì)稅收征收立法的完善，同時(shí)也是回應(yīng)公眾關(guān)切。

作為長(zhǎng)期關(guān)注三農(nóng)領(lǐng)域的專家，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授程漱蘭認(rèn)為《決定》中有關(guān)“三農(nóng)”方面的條款，需要與現(xiàn)有的相關(guān)法律銜接，例如關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，征地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)精神要體現(xiàn)到土地管理法的修改當(dāng)中，通過法律來保障改革的落實(shí)。而勞教制度的廢止，也需要全國(guó)人大出臺(tái)新的法律來進(jìn)行填補(bǔ)和銜接。

據(jù)悉，圍繞改革的內(nèi)容，全國(guó)人大常委會(huì)將在法律上進(jìn)行一系列的跟進(jìn)，而地方人大同樣需要及時(shí)作為，使地方性改革于法有據(jù)。

“當(dāng)前，我省行政審批制度改革正在大步推進(jìn)，已取得了一些成效，但還有很大的改革空間。比如，各類法定的行政許可事項(xiàng)還有500多項(xiàng)，其中有一部分是我們地方立法的事項(xiàng)，對(duì)這些事項(xiàng)要認(rèn)真進(jìn)行研究論證，該放開的要通過修改法規(guī)抓緊放開，推動(dòng)行政審批制度改革向縱深推進(jìn)。”在浙江省十二屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，省委書記、省人大常委會(huì)主任夏寶龍強(qiáng)調(diào)，“人大與政府要在這方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)對(duì)接，作為貫徹三中全會(huì)精神的一項(xiàng)實(shí)事來落實(shí)。”

法是國(guó)之重器。立法的質(zhì)量關(guān)系到法律能否得到很好的實(shí)施。古語(yǔ)云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”《決定》指出：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化。”

2013年10月30日，全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議上，中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江強(qiáng)調(diào)，提高立法質(zhì)量是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重，根本途徑在于推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)規(guī)律。要堅(jiān)持科學(xué)的立法體制，實(shí)行科學(xué)的立法工作機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)的立法方式，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度做好立法工作，增強(qiáng)立法工作的協(xié)調(diào)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性，增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性。民主立法的核心在于立法要為了人民、依靠人民。要進(jìn)一步健全民主開放包容的立法工作機(jī)制，拓展人民有序參與立法途徑，充分發(fā)揮人大代表作用，完善法律起草、審議的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，最大限度地凝聚共識(shí)、凝聚智慧。

推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是一項(xiàng)涉及立法理念、立法制度和立法技術(shù)規(guī)范等的系統(tǒng)性工程。如何將理念落實(shí)到實(shí)踐中，需要探索完善立法的工作機(jī)制。

“科學(xué)選擇立法項(xiàng)目是做好地方立法工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”浙江省人大法制委員會(huì)課題組提出，要完善法規(guī)立項(xiàng)篩選機(jī)制，在立法項(xiàng)目的選擇原則上，準(zhǔn)確把握地方立法的功能定位，從是否能解決浙江發(fā)展過程中突出問題而國(guó)家沒有立法或不宜立法的問題等角度嚴(yán)格把關(guān)，避免沒有實(shí)際意義的形象立法、照顧立法現(xiàn)象。

為提高立法調(diào)研的實(shí)效性，避免程序化、形式化傾向，課題組建議，通過發(fā)揮立法基層聯(lián)系點(diǎn)作用，匯集基層最原汁原味的“第一手資料”，使地方立法工作直接接到“地氣”。

針對(duì)立法“大而全、全而空”的弊病，課題組提出，探索“一事一法”的立法體例，抓住“關(guān)鍵的那么幾條”，走“小而精”的道路；同時(shí)要加強(qiáng)立法評(píng)估工作，建立健全立法訴求的評(píng)估和處理機(jī)制，減少立法工作機(jī)構(gòu)在采納公眾意見上的隨意性。

隨著改革的全面推開，立法工作面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜、任務(wù)更加艱巨，社會(huì)各界利益訴求更加多元。“只有把科學(xué)立法和民主立法統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐，才能在民主的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)正確的集中，使法律真正符合最廣大人民的根本利益，真正符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。”張德江委員長(zhǎng)的話擲地有聲。

力求監(jiān)督實(shí)效，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切

《決定》指出：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。”

重大事項(xiàng)決定權(quán)是我國(guó)憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)。但長(zhǎng)期以來，各地對(duì)什么是重大事項(xiàng)，哪些問題才算“重大”缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。該項(xiàng)職權(quán)一直未能得到很好的行使。

“從一件一件具體的事情做起，以點(diǎn)帶面，示范帶動(dòng)，形成氣候。”浙江省人大常委會(huì)副主任茅臨生提出，落實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)，就是要在“什么是重大事項(xiàng)”問題上準(zhǔn)確把握，突出發(fā)展導(dǎo)向、群眾導(dǎo)向和責(zé)任導(dǎo)向；要在“怎么作出決定”問題上科學(xué)決策，增強(qiáng)人大決策的權(quán)威性和公信力；要在“如何行使決定權(quán)”問題上深入探索。

針對(duì)理論上的種種困惑和實(shí)踐中的難以操作，一些地方人大也在積極探索，并通過出臺(tái)細(xì)則的方式對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)予以規(guī)范。例如，浙江桐廬規(guī)定投資5000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目必須人大批準(zhǔn)才能立項(xiàng)；而項(xiàng)目如果超過預(yù)算20%也要經(jīng)過人大批準(zhǔn)，以避免盲目投資。而在溫嶺、寧海、松陽(yáng)等縣市，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也紛紛試行政府實(shí)事工程代表票決制，不斷坐實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)。

《決定》指出：“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。”

如果說立法工作為改革提供法律依據(jù)，那么監(jiān)督工作就是為改革的推進(jìn)提供現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。《決定》所描繪的改革藍(lán)圖，諸多內(nèi)容也必將成為人大監(jiān)督的重點(diǎn)。

“要選準(zhǔn)題目，堅(jiān)持少而精的原則，突出重點(diǎn)、注重實(shí)效的原則。”茅臨生提出，要選取“黨委重視、政府關(guān)注、群眾關(guān)切、人大有為”的議題作為監(jiān)督項(xiàng)目，集中力量推進(jìn)，使人大監(jiān)督工作站得高、看得準(zhǔn)、抓得實(shí)。

如何求得實(shí)效？人大監(jiān)督的發(fā)力點(diǎn)在哪里？這是人大工作者一直思考的問題。

我省各地人大建立代表聯(lián)絡(luò)站，為代表密切聯(lián)系群眾搭建平臺(tái)。

“綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式關(guān)鍵是要激活人大休眠的權(quán)力，使得各種監(jiān)督方式之間形成一個(gè)良性的系統(tǒng)。”復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授蒲興祖直言，長(zhǎng)期以來，憲法和法律賦予人大的一些“重量級(jí)武器”在人大實(shí)際工作中鮮有“亮相”，一直休眠沉睡，影響了人大制度整體功能的發(fā)揮。“我們可以并且應(yīng)該用足其制度空間，切實(shí)地開發(fā)其制度績(jī)效。”

看好人民“錢袋子”，人大責(zé)無旁貸。圖為省十二屆人代會(huì)第一次會(huì)議預(yù)算審查會(huì)議。

這次《決定》重申了“完善人大工作機(jī)制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”，為增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對(duì)性、實(shí)效性，支持、幫助、促進(jìn)“一府兩院”把全面深化改革的目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處，提供了思路和手段。

看好人民“錢袋子”，人大責(zé)無旁貸。《決定》明確提出要“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能。”黨的十八大也提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。

如何破題？這需要中央的頂層設(shè)計(jì)，也需要地方的探索實(shí)踐。

“不斷完善預(yù)決算審查監(jiān)督方式，恢復(fù)向省人代會(huì)作口頭預(yù)算報(bào)告。”浙江省人大常委會(huì)研究室建議，預(yù)決算內(nèi)容要逐步細(xì)化，同時(shí)提供相關(guān)背景和說明材料，使代表看得明白，審得清楚。此外，還要強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力，著力推動(dòng)解決省級(jí)部門預(yù)算執(zhí)行不到位的問題等。

全國(guó)和省級(jí)人大在穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作的同時(shí)，一些縣級(jí)人大邁出了“大步子”，取得了一定的成績(jī)。據(jù)悉，發(fā)端于浙江溫嶺的“參與式預(yù)算”，不僅在當(dāng)?shù)亍翱v深推進(jìn)”，也被其他地方人大所“效仿”，因其成效顯著，而廣受好評(píng)。

提供履職平臺(tái)，發(fā)揮代表作用

人大代表是人民代表大會(huì)的主體。密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，是做好新形勢(shì)下人大工作的重要內(nèi)容。《決定》指出：“加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用。通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系。”

2013年上半年，浙江省人大為呼應(yīng)百姓喝上干凈水、放心水的期盼，向全省8.5萬(wàn)名人大代表發(fā)出“動(dòng)員令”：組織各級(jí)人大代表參與“尋找可游泳的河”行動(dòng)，并開展了“關(guān)心母親河，查找水污染源，恪盡代表職責(zé)”主題活動(dòng)，烈日酷暑難阻人大代表履職腳步。

這僅僅只是人大代表履職的一個(gè)身影。8.5萬(wàn)名人大代表，就是8.5萬(wàn)個(gè)行動(dòng)堡壘。充分發(fā)揮代表作用，可以說是抓住了人大工作的關(guān)鍵點(diǎn)。

“要建立經(jīng)常性的聯(lián)系機(jī)制，每年至少兩次聽取代表意見，對(duì)代表提出的意見和建議及時(shí)研究和處理。”據(jù)悉，浙江省人大將進(jìn)一步深化常委會(huì)組成人員聯(lián)系代表的針對(duì)性，增強(qiáng)聯(lián)系代表的有效性。

浙江省人大常委會(huì)代表與選舉任免工作委員會(huì)調(diào)研組建議，探索建立人大機(jī)關(guān)按照每年的工作項(xiàng)目，建立相對(duì)固定的聯(lián)系代表的機(jī)制，使代表履行職責(zé)和常委會(huì)開展工作直接對(duì)接。

代表議案建議督辦效果直接影響到代表聯(lián)系群眾的積極性。實(shí)踐中，“建議長(zhǎng)跑、提了白提”，辦理單位“注重辦理的態(tài)度，不解決實(shí)際的問題”等現(xiàn)象不僅挫傷了代表履職的積極性，也損害了代表在民眾心目中的形象。

“在切實(shí)提高代表議案建議質(zhì)量的前提下，要加強(qiáng)會(huì)后的督辦力度。”省人大常委會(huì)代表與選舉任免工作委員會(huì)調(diào)研組提出，探索開展代表建議分類辦理、集中答復(fù)，搞好重點(diǎn)、普通、一般建議的分類評(píng)估；完善督辦模式，切實(shí)發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的作用，確保政府與代表、群眾之間在建議辦理工作中信息的對(duì)稱、公開、透明。

在信息化時(shí)代下，人大工作如何“接通網(wǎng)絡(luò)”、“E路通行”，備受關(guān)注。《決定》指出：“通過建立網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系。”顯然，運(yùn)用信息化技術(shù)來加強(qiáng)代表工作，是大勢(shì)所趨，也是客觀需要。

2013年6月，浙江省人大常委會(huì)辦公廳、省人大常委會(huì)代表與選舉任免工作委員會(huì)聯(lián)合開發(fā)了一個(gè)多功能的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)——省人大代表履職服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。平臺(tái)設(shè)立了代表履職情況的電子檔案，人大代表可以在網(wǎng)上向人大常委會(huì)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，提出解決問題的意見和建議。人大工作機(jī)構(gòu)也可以借此建立民意調(diào)查系統(tǒng)，打通問需于民、問計(jì)于民的通道。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全省注冊(cè)用戶9萬(wàn)多人，基本實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)人大代表和人大機(jī)關(guān)干部全覆蓋，給我省各級(jí)人大代表反映民情、知情知政、學(xué)習(xí)交流提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。

“莊建平、魏明、張?zhí)锢と淮韽年P(guān)注身邊的河溪做起，通過履職平臺(tái)及時(shí)向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門反映身邊的水污染源，有效履行了代表的職責(zé)，應(yīng)予充分肯定。他們的做法，是一個(gè)閉會(huì)期間人大代表履職的很好案例。”前不久，在平臺(tái)論壇上，茅臨生對(duì)人大代表通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)積極履職，以及環(huán)保部門的工作成效表示了贊賞。

“這個(gè)案例，值得全省各級(jí)人大代表和‘一府兩院’同志們學(xué)習(xí)借鑒。”茅臨生強(qiáng)調(diào)，“我們尤其倡導(dǎo)閉會(huì)期間，各級(jí)人大代表結(jié)合生產(chǎn)生活實(shí)際，‘就近就便’和在自己熟悉行業(yè)針對(duì)存在的問題，一事一議提出批評(píng)建議，督促政府及有關(guān)部門落實(shí)責(zé)任、加以解決，也有效填補(bǔ)了政府監(jiān)管過程中存在的縫隙空白。”

當(dāng)前，各地人大還陸續(xù)推出了“代表手機(jī)報(bào)”、“手機(jī)半月談”、“手機(jī)學(xué)校”、“人大 在線”等平臺(tái)。

“要發(fā)揮人大代表作用，為全面深化改革凝聚智慧和力量。”夏寶龍指出，要充分發(fā)揮各級(jí)人大代表在深化改革中的積極作用，保證代表始終處在聯(lián)系基層群眾的一線，勇做改革開放的參與者、實(shí)踐者、推動(dòng)者，廣泛凝聚各方共識(shí)，形成推動(dòng)改革開放的強(qiáng)大正能量，動(dòng)員和組織全省人民為完成全面深化改革的各項(xiàng)任務(wù)共同努力。

改革是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)改革攻堅(jiān)戰(zhàn)打響，迫切需要把頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新結(jié)合起來，在摸石過河中把握規(guī)律，在統(tǒng)籌規(guī)劃中推進(jìn)改革。在新一輪波瀾壯闊的改革進(jìn)程中，在維護(hù)憲法法律權(quán)威、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的征途里，人大制度和人大工作需要不斷與時(shí)俱進(jìn)，完善發(fā)展。