“五環一體”視角下縣域城鎮化建設研究*

伍萬云

（中共宣城市委黨校，安徽宣城 242000）

我國縣域城鎮化的構建，不僅涉及基礎設施和公共服務等傳統行業，還將帶動綠色環保、智慧城市等新興產業崛起。縱觀國內外城鎮化發展歷程，無論理論還是實踐，都必然是多元化的戰略選擇，集約、智能、綠色、低碳已成為縣域城鎮化發展的主流，我國縣域城鎮化建設應以生態文明理念從頂層設計的高度加以調整，以期實現工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和生態化協調發展（以下簡稱“五環一體”）的縣域城鎮化。

一、當前研究縣域城鎮化建設的現實意義

（一）有利于城鄉融合發展，促進城鄉之間要素合理流動

目前，我國縣域城鎮化進程仍處于鄉村依附階段，加快縣域城鎮化發展，有利于有形或無形的城鄉之間人員流、資金流、信息流、物流、技術流等各種要素合理流動與自然演化。依托土地整理、現代技術、村莊整治、低碳循環生產等方式，逐漸消除農村在生產、生活質量上與城鎮的差異，有效解決市場不完善以及體制機制耗散下的單向城鄉一體化、“競爭性”城鎮化和進城農民非市民化等問題。有利于現代農業規?；?、機械化、集約化經營，促進經濟結構調整、稅收增加、土地增值和農民產權資本化。有利于政府、民眾、開發商等多方利益主體參與城鎮化收益的分享。

（二）有利于轉型發展，提升縣域城鎮化集聚效應

縣域城鎮化涉及公共服務水平、工業化路徑、政策偏好、生態環境、城鄉關系、區域關系以及法制環境中的社會資本等相關因子。從縣域城鎮化發展規律看：縣域城鎮化進程與工業化發展相互促進，并與經濟發展水平、創新能力、人口狀況等因子高度正相關。目前，我國縣域城鎮化正處在人口城鎮化與二、三產業對勞動力需求相適應的中高級階段，未來一二十年我國縣域城鎮化率將不斷提高，每年將有大量的農村剩余勞動力及人口轉移到城鎮，將會帶來投資與消費的大幅增長，實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障、電子商務等一系列由村到城的轉變，更重要的是拉動食品、家具、家電、汽車、醫療衛生等剛性消費需求，刺激基礎設施、公共產品、現代服務業、房地產和信息化的投資需求。世界銀行預測，到2030年我國城鎮化率將達到 70%，這意味著縣域城鎮化將成為拉動我國經濟增長的持久動力，為農業現代化、農民市民化和城鎮集聚效應的提高帶來巨大的內需潛能。

（三）有利于縮小城鄉差距，推進城鄉發展一體化

縣域城鎮化是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的區域城鎮化，是推動城鄉發展一體化戰略選擇與制度創新的最佳結合點。加快縣域城鎮化以市場為主導、政府為引導的組織要素集聚和人口集中的城鄉一體化，其制度創新阻力小，經濟運行成本與勞動力遷移成本低，有利于生產要素就近優化集聚，促進人口集聚后的社會融合，加快了人口從農業向工業轉移和從農村向城鎮遷移的步伐，加速了中小城鎮從粗放型增長向集約型增長的轉變，利于保護生態環境，緩解大中城市交通擁擠、生態環境惡化等危害。城鄉基本公共服務均等化的推進，縮小了城鄉居民收入和生活條件的差距，有利于農村人口向城鎮遷移。

二、縣域城鎮化發展的困境與“五環一體”概念的演進

（一）縣域城鎮化發展的困境

從信息化看：原有城鎮行政等級化社會管理體制難以適應信息化發展

我國現行以行政區劃為主導的縣域城鎮化線性社會管理模式吞噬應有的區域結構平衡，同質化競爭盛行，行政區域之間輻射、互補和帶動作用不強?！案偁幮浴笨h域城鎮化負外部性，導致新的縣域之間經濟巨大落差、城鄉居民收入差距持續擴大，呈現行政等級越大城鎮人口增長越快的“極化效應”。這種行政等級決定財政資源分配的區域化城鎮發展模式，制約著社會管理結構的實質性轉換、網絡結構的進化、要素的合理流動和區域協調發展，給社會管理帶來許多不穩定因素。伴隨著云計算、物聯網等虛擬信息化管控平臺的發展，無線城市（群）乘勢崛起，加速了技術信息化、通訊網絡化、社區網格化等模式的快速發展。這必將顛覆原有農村人口、資金等要素單向向高等級的大中城市聚集，沖擊原有城鎮行政等級線性化社會管理體制，加速人際交往、消費模式和低碳環保的社會管理理念變革。

從城鎮化看：以人口為核心的縣域城鎮化制度性激勵因素尚未形成

目前，受政策法規、城鄉二元戶籍制度、土地財政、投融資體制改革滯后和啟動民間投資乏力等因素影響，我國縣域人口城鎮化進程滯后于土地城鎮化，縣域城鎮化建設資金短缺、速度與質量不協調、建設性破壞與城鎮個性逐漸消失、征地拆遷中執法不嚴的現象較為普遍。失地農民保障體系不健全、公共服務難以均等化、房地產過度開發、農民難以市民化、人口分布失衡等突出問題并未扭轉。人力資源和社會保障部公報顯示，截至2011年，2.5億農民工參保不足1/5；國家統計局數據顯示，農民工城鎮自有住房擁有率僅為0.7%。盡管全國不少地方設立各類特區、試驗區、省直管縣、強權擴鎮等方式進行嘗試與創新，但有利于人口城鎮化進程的土地利用、就業容量、社會保障、公共服務、戶籍制度改革等激勵機制尚未形成。

從工業化看：工業化與城鎮化互動發展機制有待加強

受政績觀、財稅“分灶吃飯”等諸多因素影響，縣域之間產業發展缺乏專業化分工、區域邊緣開發過于碎片化、縣域工業園區規劃與城鎮中長期發展規劃缺乏協調、重復投資與產業同質化現象明顯，尤其是有些小城鎮成為“三高”企業的藏身地，影響國家整體利益基礎上的產業結構調整、轉型升級與創新發展，節能減排與生態環境保護任務艱巨，建立資源節約型、環境友好型、人口均衡型新型縣域城鎮化步履艱難。

從農業現代化看：剛性二元經濟制度亟待破解

農業是弱質產業，相對工業產業更易受市場風險、自然災害等因素影響，今年4月初發生的H7N9禽流感幾乎斷送我國家禽產業的發展。剛性的二元經濟制度加快了城市和農村互動發展的背向分離、工業與農業協調發展的變軌脫節，產生了諸多城鄉領域的“諾斯悖論”，城鎮對農村的需求、工業對農業的索取等生產要素和信息的單向流動，農產品生產者與消費者利益兼顧、農產品主產區與主銷區之間利益分配等問題尤為突出。農業現代化發展所必須的人才、資金、土地等要素短缺，長此以往農業現代化滯后工業化、城鎮化的被動局面難以改變。

從生態環境看：生態文明的縣域城鎮化理念亟待培養

伴隨新一輪縣域城鎮化投資沖動，城市建筑節能環保、城鎮綠化美化等指標缺乏剛性約束，城鎮綠色消費、綠色生產、綠色生活等模式尚未形成；城鄉結合部成為工業企業占地多、環境污染大的工廠以及家庭小作坊、污水與垃圾處理廠主要集中地。目前，我國20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，城鎮生活品質下降，公共安全等問題層出不窮。不少地方不注重城鎮生態系統內部各種結構要素、利益群體的均衡協調發展，“城中村”往往成為縣域城鎮環境衛生的死角和隱患。推進生態文明理念已成為構建 “五環一體”的新型縣域城鎮化必須破解的一道難題。

（二）“五環一體”概念的演進與運行機理

“五環一體”的環是指為實現生態文明的新型縣域城鎮化預定目標所實施的各項具體完整性政策或策略運行系統；一體是指構建生態文明的新型縣域城鎮化各項政策或策略運行系統在運行過程中，由于系統之間的相互影響、相互作用而形成的統一、協調、互補的效應狀態。所謂“五環一體”是指為構建生態文明的新型縣域城鎮化，縣域公權組織通過實施城鎮化、工業化、生態化、農業現代化和信息化五大發展戰略，促使縣域經濟社會各項事業協調發展的城鎮化運行過程，其內在機理如圖1所示。

圖1 “五環一體”機理示意圖

（三）“五環一體”功能效應分析

從“五環一體”內部運行機理看，在全球化、信息化、市場化發展的大背景下，推動縣域經濟社會可持續發展，實施生態文明的新型縣域城鎮化戰略是必然選擇。城鎮化使人口和產業集聚，產生規模效應，從而對縣域的發展形成聚集和擴散雙層作用，并為整個縣域的發展提供載體，形成整個縣域發展的基本動力。城鎮化的實施，首先拉動縣域產業結構的變化，使工業成為縣域城鎮化發展的經濟基礎。二、三產業的發展，促進縣域勞動力就業和生活方式的變化，促使各種資源稟賦重新配置，把縣域經濟與社會結構推向新的模式，形成縣域經濟與社會和諧發展的核心動力。生態化戰略是避免“城鎮環境惡化”的必然選擇，此戰略的實施，有利于縣域自然稟賦的最優化配置。通過發展循環經濟等形式提升縣域城鎮化發展品質，形成縣域城鎮化發展的持久動力。推進農業現代化的發展是實施工業反哺農業、城鎮支持鄉村發展的最有效路徑，農業現代化的發展為工業化、城鎮化發展提供支撐和保障，工業化、城鎮化快速發展可帶動和裝備農業現代化，促進農民增收。加速信息化發展，必然推動信息技術與工業化、農業現代化、城鎮化深度融合，促進產業結構轉型升級、工業化與城鎮化良性互動。在市場與政府合力作用下，信息化為工業化、城鎮化、農業現代化、生態化發展架設了資源共享與溝通的橋梁，從而加速“五環一體”共振協調發展。如圖2所示。

圖2 “五環一體”功能示意圖

三、“五環一體”視角下的縣域城鎮建設發展思路

（一）創新城鎮化與工業化互動發展體制機制，提升城鎮化的質量

在戰略布局上，應通過一系列政策和制度的設計，將縣城納入相應的城市群發展空間，以城市群為紐帶、地級市為軸心、縣城和中心鎮為重點、中心村為腹地，把產業功能、城市功能和生態功能融為一體，使縣城充分吸納城市群的各種要素，承接城市群的產業轉移，接受城市群或周邊大城市經濟圈的輻射。在體制機制上，加強政策引導和體制機制創新，大力發展戰略性新興產業，促進村鎮工業企業向園區聚集，并把工業聚集區與城鎮發展有機結合起來，加快縣、鎮、中心村特色產業、現代農業、商貿流通、生態旅游等各具特色產業鎮和農業科技服務中心的發展，不斷提升城鎮吸納農村剩余勞動力的能力，形成工業發展帶動農民進城務工，城鎮集聚促進服務業發展，服務業發展吸引更多農民進城就業的良性互動發展機制。在發展質量上，依據縣域城鎮發展規律，從規劃和制度層面探索改變農民自主城鎮化的“違規”問題，著重協調好人的城鎮化、物的城鎮化和土地城鎮化之間的關系，形成城鄉用地市場統一、就業機會平等、人居環境優良、公共服務均等、城鎮文明和鄉村文明與生態文明相互融合的城鎮功能體系，促進經濟要素和人口要素向縣域城鎮集聚。

（二）促進農業現代化與城鎮化協調發展，形成新型村鎮結構

我國農業現代化正處在由傳統農業向現代農業轉型階段。要充分發揮市場配置資源的基礎性作用和政府的支持保護作用，以法律的形式，不斷加大中央、省、市財政支農轉移支付力度，健全財政與金融相結合的投入機制，構建政府、企業、社會、個人多元化農業產業投入機制。運用糧食最低收購價、儲備吞吐、農產品綠色通道、農業風險投資基金以及金融、稅收等優惠政策，促進農產品市場價格穩步提升。從轉變農業發展方式、城鎮發展方式、社會發展方式的角度，將農業現代化建設、小城鎮建設與美好鄉村建設融為一體，并將傳統的農村居民點納入城鎮社區管理，構建多點相連的城鎮網絡，促進鄉村公共服務均等化，不斷提高農民生活水平和生活質量。以市場為導向，加強現代農業與城鎮發展需求相對接，加快新型農民科技的培育，促進農業產業結構戰略性轉型升級，創建優質、高效、生態、安全的現代農業產業體系，逐步形成依托現代農業發展新型村鎮。

（三）加快城鎮化與信息化同步發展，提高城鎮社會管理科學化水平

大力發展以先進的物聯網、信息感知、信息互聯、智能分析、管理決策等先進技術構建的信息化智慧城鎮，用數字化手段統一處理城市管理問題，最大限度地整合、利用城市信息資源，提升城市生活品質，將成為我國新型縣域城鎮化社會管理的必然趨勢。應盡快建立起全國聯網的縣域城鎮信息化平臺，實現信息共享，以信息化建設為契機，加快縣域城鎮社會管理智能化配套產業發展，進一步提高城鄉交通、治安、安防、醫療信息、社會保障等縣域城鎮社會管理智能化水平。

（四）促進城鄉發展一體化，加快農民市民化轉移步伐

因地制宜將鄉村發展列入城鄉規劃體系，賦予鄉村與城鎮同等的戰略地位，在基礎設施、失地農民保障、公共事業、居住環境、空間布局、居民收入、土地利用等方面實現城鄉基本公共服務均等化。深化城鄉體制機制改革，建立工業反哺農業機制，放大城鎮擴散效應，促進城鄉全方位互動發展；加快戶籍改革，全面放開縣域有條件進城工作的農民落戶限制，逐步探索和構建人口自由遷徙為最終目標的戶籍管理制度。盡快建立全國統一的城鄉居民就業、居住、數量、結構、去留等市場信息平臺，為構建與當地經濟水平相適應的最低農民工工資標準和農民工工資按時發放辦法提供科學決策依據；盡快建立進城農民工職業技能培訓與勞動用工法律制度，為農民工有序流動和穩定就業搭建平臺；盡快建立覆蓋全民的均等化社會保障信息化管理體系，逐步實現進城農民與城鎮戶口享受同等的失業、養老、醫療等社會保障制度、跨省自由流動與異地轉移接續的社會保障制度；盡快建立農民工住房公積金制度，探索將農民工納入城鎮住房保障體系；盡快建立農村社區城鎮化管理體制，保障各類居民點的基礎設施和公共服務的完善，促進城鄉社會治安、精神文明、民主法制、生活條件一體化建設。

（五）構建相融的生態理念，創集約、智能、綠色、低碳縣域城鎮化

制定相關的政策和法律法規，把生態理念融入“五環一體”縣域城鎮化發展全過程。加大污染源治理處罰力度，嚴把項目審批源頭關，提高環保準入門檻；大力發展循環經濟、創意產業、節能環保產業，以及生態旅游、現代物流業、金融服務為主的現代服務業，淘汰落后產能；積極推行“公交優先”、減少公車使用制度；加大宣傳與懲治力度，進一步提高城鄉居民環保素質和責任意識，改變鄉村居民亂扔、亂倒垃圾等生活陋慣?？茖W規劃縣域城鎮空間，控制開發強度，優化產業結構，促進區域協調發展，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。盡量選擇電能、太陽能、地熱能、天然氣等清潔能源，逐步在消費模式、建筑節能、能源結構、產品循環利用等方面實現零排放。完善政績考核制度。應將縣域城鎮大氣、水、固體廢棄物、噪音等污染控制規劃納入縣域經濟社會發展考核體系，重點突出區域協同、環境保護、節能減排等方面指標考核，從根源上矯正和優化縣域城鎮化生態發展環境。

四、“五環一體”視角下的縣域城鎮化建設發展的政策建議

（一）以主體功能區規劃為重點，推進人口城鎮化的發展

一要依據主體功能區規劃和國家批準的區域功能規劃，結合我國東中西部城鎮化發展差異性的實際，科學制定以城鎮群為紐帶的縣域主體功能區規劃，實現綠色工業發展規劃、農業現代化規劃、人口發展規劃、土地利用總體規劃與城鄉建設近、遠期規劃的銜接。實現城鎮群間及縣域內部基礎設施、產業布局、農田保護、生態涵養等城鄉規劃一張圖，并賦予法律地位，增強規劃執行的嚴肅性、公正性。二要因地制宜，實施多元差異化城鎮發展戰略。地處高科技產業區和鄰近科研院所試驗基地的縣域，應發展現代科技主導型城鎮；地處交通干線、市場發達的縣域，發展商貿流通型城鎮；沿江沿海沿邊且處區域交通中心的縣域，應發展邊貿交易型或交通依托型城鎮；具有名勝古跡和自然景觀資源的縣域，應發展旅游開發型城鎮；地處城市群或中心城市郊區的縣域，應發展郊區型城鎮或鄉村新興工業聚居型。三要創建省、市、縣、鎮、中心村五個層次階梯型城鎮化發展機制，超前研究跨省市縣域間城鎮、城市群間城鎮、本地區縣域城鎮、農村社區城鎮等城市間的連接和功能互補問題。彰顯城鎮個性特色，形成與城鎮歷史、文化、生態、產業布局、人口規模相襯的城鎮建設風格。四要建立適應人口市民化發展趨勢的縣域城鎮化建設基金，允許有還貸能力的縣發行城鎮投債，并對具備條件的中心鎮設立具有縣級的財稅機構和鎮級金庫，強化中心城鎮的集聚功能；鼓勵農民進入中心城鎮務工、經商、興辦企業，促進農村剩余勞動力向中心城鎮轉移，為農民就近市民化創造條件。

（二）走新型工業化之路，提高縣域城鎮化綜合承載力

堅持工業化和信息化雙輪驅動。首先，以特色產業園區建設為載體，把產業結構調整、產業轉型升級與推進信息化建設緊密結合起來，通過吸納發達地區的資金、先進設備、管理方法、經營理念、高新技術和先進適用技術，促進信息化與工業化融合發展，提升已有產業的發展層次，逐步形成地區性、區域性乃至全國性的不同規模、不同層次的產業集群相互補充、共同發展的新格局。其次，尊重縣域城鎮化發展的規律，走產城融合發展之路。根據各地資源稟賦、交通條件、產業基礎、民風民俗、經濟結構和城鎮布局，強化頂層設計引領，制定出以產業興城鎮、以城鎮促產業，實現產業集聚區與城鎮布局相融合、人口板塊與經濟板塊相協調的新型城鎮化與新型工業化融合發展體系。再次，積極創造條件，在投資、信貸、財稅、土地、外貿等方面給予縣域第三產業重點扶持，充分利用兩個市場兩種資源，加大招商引資力度，促進內外資二、三產業協調發展，形成有利于各種市場主體公平競爭、各種所有制經濟共同發展的良好市場環境，不斷擴大城鎮就業率，增強縣域城鎮化承載力。

（三）樹立“五環一體”生態理念，促進縣域城鎮化可持續發展

一要建立財政、稅收、金融支持治理工業污染、生活污染、農業面源污染的長效機制，實行“三污”治理一把手負責制。實施以獎代補，加大處罰力度，并向鄉鎮、村延伸；鼓勵政府、企業、個人積極參與“三污”治理。完善項目準入制度，嚴禁引進“五小”和“三高”項目，堅決淘汰或轉型升級“三高”企業。推進農業產業標準化生產，建立農業產業污染與災害應急預警機制，嚴格農業病蟲害投入品的監管，從源頭上有效地保護生態環境。二要以全國環境優美鄉鎮建設為抓手，大力實施村莊整治工程，推動生態環境由綠化向生態化、藝術化、美觀化提升。建議中央、省、市研究制定跨區域以生態功能區、水系源頭區、自然保護區為重點的生態補償機制。三要按照生態循環的理念，正確處理好人口適度增長、經濟社會穩步發展、資源合理開發利用和保護生態環境之間的關系。大力推進環保產業帶、產業區和現有工業園區的生態化改造，從企業、工業園區、城市建筑、生活垃圾處理和區域經濟五個層面有效推進生態產業的集聚和生態宜居城鎮的建設。四要盡快推進資源能源的價格改革，引導形成循環利用資源、節約使用能源的生活方式和產業體系，推動新能源的普及應用，使縣域城鎮化走綠色、低碳健康發展之路。五要建立健全有利于綠色增長的體制機制。全面改革資源稅，開征環境保護稅；建立健全污染者付費制度、重大環境事件和污染事故責任追究制度；創建多元化環保投融資體制，加大綠色技術研發和創新，在農業、工業、建筑、商貿服務等重點領域推進清潔生產示范，從源頭和全過程控制污染物產生和排放；加快建立城鎮社區和鄉村資源再生回收站點、分揀中心、集散市場“三位一體”的回收信息化網絡，促進城鄉再生資源規模化、集約化利用。

（四）創新農業現代化發展路徑，促進“二元結構一元化”

要用最新現代科技和現代工業的理念推進農業現代化，促進“二元結構一元化”。首先，大力發展效益農業、旅游業，建立鮮活農產品綠色免費通道，加快推進 “公司+農戶+保險公司”、“農戶+超市”、“合作社+龍頭企業”等多種農業產業化發展模式，優化農產品結構布局，提高農副產品附加值；制定優惠政策促進企業、人才、資金等生產要素向農業產業龍頭企業流動，使工業化、信息化、城鎮化與農業現代化良性互動發展，形成二元結構一元化發展趨勢。其次，建立耕地保護補償、農產品平價流入城鎮加工增值補償機制，不斷提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率。再次，構建生態農業與生態城鎮發展互動機制。建設生態農業示范區、無公害農產品基地、綠色農產品基地和有機食品基地，加大農民綠色科技培訓，增強農民產前、產中、產后綠色就業和創業的本領。調整稅費、水、電等要素價格，促進果蔬、特色有機農產品和休閑農業發展；建立“三網合一”的生態農業物聯網快速信息傳遞系統，為城鎮化居民提供更多有機無污染優質農產品。第四，加快推進農民承包地、林權、宅基地和房屋確權登記、頒證制度，逐步完善農村產權交易中心和產權流轉機制；鼓勵和扶持家庭農場、農業合作社、農業產業化龍頭企業等經營主體發展多種形式的規模經營。第五，進一步加大中央、省、市對高標準農田、水利建設、農機、農業科技財政直補力度，完善財政支農資金運作方式，促進農業科技、農業機械化推廣和創新，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的標準化技術入戶到田服務體系。

（五）突破行政區劃束縛，構建區域城鄉發展一體化

建立跨行政區域城鄉統籌發展競合機制，組建區域間縣域城鎮協調發展領導組，定期舉行聯席會議，解決合作、競爭、聯動發展相關問題。借助法律、組織、網絡、社會、媒體等全方位的手段，對區域間縣域城鎮化發展規劃執行力及領導組各自的職能、權力進行及時有效的監督和嚴格規范約束，竭盡全力形成區域間縣域城鎮化競合發展機制。改革以行政級別作為財稅資源分配的做法，探索以市場手段籌集資金推動城鄉發展一體化進城。從營業稅改征增值稅入手，增加市、縣、（鎮）鄉稅收返還比例，逐步完善市、縣、鄉之間的財權、事權劃分，提高基層政府提供基本公共服務的財力。建議對列入城鄉一體化目標的重點城鎮、中心村，每年單列用地計劃指標。建議中央、省、市設立城鄉一體化建設資金貸款貼息優惠政策，積極推進市縣同城化發展，逐步撤銷城鎮周邊鄉鎮一級行政區劃，設立街道辦事處，確保區域規劃、土地利用規劃以及各專項規劃之間的銜接，并加大城鎮周邊違法建筑聯合執法力度。加快縣域城鎮化與美好鄉村建設融合發展，逐步推進縣域城鎮基礎設施、公共服務、現代文明向美好鄉村延伸覆蓋和輻射，實現美好鄉村建設與縣域城鎮化同步發展。