安徽區域經濟發展中的地方政府合作研究*

吳昕春 鐘玉文

（合肥師范學院，合肥 230601）

安徽作為中國農村經濟改革的發源地，曾有許多促進經濟發展的制度創新。在經濟區域化的發展過程中，安徽省政府及地方政府緊跟區域化發展趨勢，統籌設計區域合作發展布局，出臺一系列促進區域合作政策，不斷深化區域合作，已呈現出較為明顯的合作發展效應。安徽的區域合作以政府為主導的特征較為明顯，區域內地方政府的合作意愿是影響區域合作程度和廣度的重要變量，區域合作的制度創新和治理機制創新是區域合作具有成效的關鍵。目前，安徽的“組團式”和“帶狀化”區域合作雖然取得初步成效，但仍然存在合作動力不足、合作機制不全等問題，對此進行研究是必要的。

一、安徽區域經濟發展中政府合作的發展歷程

1.合作制度的創立過程。

早在1990年左右安徽就推出區域化發展政策。當時安徽省政府提出的口號是“開發皖江，呼應浦東”。其主旨是乘國家開發開放浦東之東風，以推動沿江四市（蕪湖市、馬鞍山市、銅陵市、安慶市）的發展，進而帶動全省的發展。為了對沿江地區的開發開放進行具體指導和協調，安徽省政府成立了由省長擔任組長的長江區域經濟規劃協調委員會；為促進四市的聯系，還建立了皖江地區市長專員聯席會議制度。這一組織架構也成了后續區域經濟發展中治理地方政府合作的主要形式。

1992年，安徽省政府在開發開放皖江的基礎上又加上了黃山和合肥作為南北兩點，從而提出“一線兩點”的區域發展策略。這一發展戰略延續了皖江開發開放戰略的主要思路，但賦予了合肥更為重要的經濟地位。其中加入黃山市，主要是為了推進“大黃山”地區旅游業的發展。為此，安徽省政府于2000年組成了由主要領導任組長、省直相關部門與三市領導為成員的“‘兩山一湖’旅游區開發建設協調領導小組”，并制定了“兩山一湖”旅游區發展規劃。

為促進區域內政府合作，在更廣的范圍內實現區域發展，以帶動全省發展，安徽省政府于2010年經國家發改委批準，實施了皖江城市帶承接產業轉移示范區建設。示范區中的皖江城市帶包括沿江八市，把滁州和宣城作為兩翼城市納入，省會城市合肥和蕪湖作為雙核。成立了由省政府主要負責同志任組長，示范區各市、省直有關部門主要負責同志為成員的皖江示范區建設領導小組，研究決定示范區規劃建設中的重大事項。

2.合作的實施過程

上述組織架構的建立和區域發展規劃的制定為地方政府之間的合作提供了一個平臺。但制度的建立并不意味著制度會得到有效執行和實施。然而，制度的執行和實施是克服合作成員機會主義的保障。

安徽省在區域發展中也制定了一系列保證合作得以執行和實施的舉措。其中，對皖江城市帶承接產業轉移示范區和國家技術創新安徽省試點工作建設合作實施的保證相對更加全面。如在皖江示范區建設中，規定省人民政府示范區建設領導機構負責對示范區建設的統一組織領導和統籌協調、決定示范區建設的重大事項。由于領導小組主要是省和市主要領導，因此領導小組召集會議次數較少，往往每年一次。但各市之間因合作而需要協商的事項卻隨時都有可能，為此，省領導小組下設皖江示范區領導小組辦公室，以承擔日常的組織、協調和推進工作。省人民政府還通過設立示范區建設專項資金，以統籌相關資金向示范區傾斜，重點支持各級各類承接平臺建設。省政府還根據總體規劃和總體目標任務列入各市政府和省有關部門的年度考核體系，對全省試點工作進展情況進行監督檢查。此外，皖江示范區領導小組辦公室還通過各種形式為各地政府合作招商提供平臺。

3.合作初顯成效

經過近幾年區域經濟的大發展，安徽重點區域經濟增長速度大為提升，也帶動了全省經濟的發展。據統計，皖江示范區2012年GDP達11409億元，增長12.9%，增幅比全省高0.8個百分點，占全省的66.2%。其突出表現是產業結構加快升級。示范區規模以上工業中，裝備制造業、高新技術產業增加值占比分別達到41.7%和42.5%，比全省高8.7個和7.7個百分點；六大高耗能行業增加值占比由上年的33.3%下降到30.4%；戰略性新興產業產值達到3962.4億元，增長32%，占全省的77.8%。服務業增長加快，增加值增幅提高1.3個百分點；總量占比為32.7%，提高0.4個百分點。皖江經濟的增長速度一直明顯快于全省的增長速度，且經過近幾年的發展，已經形成了拉動效應，帶動全省經濟快速增長。

二、區域經濟發展中政府合作的困境

1.地方政府合作動力不足

從安徽區域經濟的發展歷程可以看出，安徽曾經一直以農業為主，各地的經濟發展水平差距并不大，基本上處于同一起跑線，其差別主要體現在區位等方面。所以，安徽的區域化發展一開始就是省級政府主導，這有其客觀必然性。

從經濟學自利人角度出發，地方政府作為經濟主體，在區域經濟發展中也以追求自身利益最大化為目標。他們在選擇與其他地方政府“合作”還是“不合作”時，主要取決于對兩種行為利益的權衡，而省級政府選擇推動合作或容忍不合作也是基于同樣的利益考慮，只不過其所占的立場不同。為了簡化問題的分析，僅考慮兩方博弈。各自采取某一策略的收益如下表1。

表1 考慮交易成本、利益補償和懲罰機制的博弈支付矩陣

表中a為雙方都選擇合作時的總收益，t為政府選擇合作所耗費的交易成本，d為對方選擇合合作，就不需支付因合作所產生的交易成本。

周博士：因為研究能力強的教師可以更好地反思教學，這種思考對教學大有裨益。難道您在日常工作中從來都不思考嗎？

從上表可以看出地方政府之間達成合作是有條件的。至少要滿足兩個條件，即合作的凈收益大于不合作的凈收益以及對方背叛合作時單方面合作的收益。然而，對于省級政府來說，它代表的是整體利益，因此，當地方政府之間選擇合作或不合作由它來做決策時，它只需要權衡兩個地方政府合作的凈收益2（a-t）與不合作的總收益2g就可以了。這就是安徽區域經濟發展中，省級政府一直積極籌劃推動地方政府合作來推動區域發展，但地方政府卻因本位利益而抵觸進一步合作或選擇不合作的主要原因。

2.對地方政府的考核機制不完善，地方政府之間競爭多于合作

從《皖江城市帶承接產業轉移示范區考核評價辦法（試行）》來看，其考核方法相對已比較全面，增加了社會進步、環境保護等指標，但從這些細分的指標來看，其重點仍是GDP。因此各地政府之間依然存在GDP錦標賽競爭。那么，雙方博弈模型可改造為下表2：

表2 考慮雙方實力有差別情形的博弈支付矩陣

通常情況下，當一方選擇合作時，往往對對方產生正的外部性收益，從而降低了自己的晉升機會，表中為因選擇合作而增加對手收益使其晉升機會減少而招致的收益減少系數，其值為負。也就是說，地方政府1選擇合作時，其收益有兩部分構成，一部分是原有的收益（也可稱作凈經濟收益）a1-t，另一部分是因合作而讓對方的收益（當對方也選擇合作時）變為a2-t，從而使地方政府1相對于2的比較優勢降低，降低系數為λ，從而招致實際收益的下降，減少額為λ（a2-t），即其實際從合作中獲得的收益僅為a1-t+λ（a2-t）。若對方選擇不合作，則選擇合作的原收益為c-t+md，因對方獲得背叛的好處，從而使得地方政府1實際獲得的收益僅為c-t+mdλ+（1-m）d。對于地方政府2選擇合作時，其收益也同樣如此。

從上可以看出，因合作的正外部性，在區域錦標賽競爭中降低了自己的收益，所以地方政府更傾向于選擇不合作。選擇合作所需要的條件變得更加嚴格，要求 a1-t+λ（a2-t）>g，且 a1-t+λ（a2-t）>（1-m）d。 這與不考慮競爭時選擇合作的條件 a-t>g，且 a-t>（1-m）d相比，雙方選擇合作所需的凈經濟收益比（a1-t）值要更高。這也是目前的考核體系下，雖然區域內政府合作對經濟發展有很多積極作用，上級政府、學者、甚至企業都呼吁合作，但地方政府的合作意愿并不強的主要原因。特別是當背叛區域內政府合作的收益（1-m）d或不合作的收益g并不低時，政府合作更為困難。這也是安徽區域化發展過程中，靠近長三角的各地方政府都積極踴躍加入長三角，而對省域內的政府合作較為謹慎的重要原因。

3.政府合作的利益協調和補償機制欠缺

雖然說，皖江城市帶承接產業轉移的規劃中強調了各地政府之間的合作，但從《皖江城市帶承接產業轉移示范區考核評價辦法 （試行）》來看，對于政府之間在合作中出現背叛行為并沒有懲罰措施；對于試圖錯位發展，主動合作的行為也沒有從考核機制上加以激勵，從而導致在區域發展中政府的競爭多于彼此的合作。這是因為當地方政府因實施懲罰和補償機制而產生交易成本時，通過設置適當的懲罰和補償系數，使得合作的凈收益大于背叛的收益，地方政府的合作動力就會大為提高。

先不考慮交易成本，假定雙方是無限次博弈，如果存在利益補償和懲罰機制，則背叛合作的收益為：

4.中心城市的輻射帶動能力較弱，短期合作收益低

安徽區域化發展過程中，曾力圖打造皖江城市，但由于這些城市的體量過小，并不足以承擔輻射帶動作用。合肥作為安徽的政治中心，近幾年的經濟發展取得了一系列成果，也將被打造為區域性特大城市。但合肥和蕪湖作為整個皖江城市帶的雙核心，他們對皖江城市帶的帶動能力相對還比較弱，對周邊城市的輻射能力也較有限。直至2012年，合肥和蕪湖的GDP總值占整個皖江城市的比重仍只有53%不足。但相對于其總人口占皖江城市總人口比重的45.6%，其GDP占比與其核心地位還是有一定的差距。

中心城市相對弱小，也不利于雙方的合作。因為通常情況下某地經濟實力越強，從合作中獲得的收益越高。基于此，可以把雙方博弈的模型改造為下表3。

表3考慮雙方實力有差別情形的博弈支付矩陣

表3中a1-t為經濟實力大的地方政府從合作中獲得的凈收益，a2-t為經濟實力較弱的地方政府從合作中獲得的凈收益。顯然，一般來說a1-t>a2-t。此時，即使經濟實力較弱一方從背叛合作中獲得的收益能夠大于雙方合作的凈收益，但只要實力強的一方滿足合作凈收益大于背叛合作的凈收益時，實力強的一方均衡選擇的結果也是合作。如果實力強的一方經濟發展水平達到一定程度時，其在合作中更多地體現的是對實力弱一方的輻射和拉動作用，從而使得a2-t足夠大且始終大于背叛合作的收益時，則實力弱的地方政府也會把合作作為唯一的選擇。但若此條件不滿足，即使實力強的政府選擇合作，但實力弱的政府仍存在選擇不合作的傾向。這也是安徽在區域發展過程中，因為中心城市的輻射帶動能力較弱，從而導致區域內政府合作意愿低，各自為政，不愿意抱團分工合作的主要原因。它也是作為區域核心的合肥市，在合肥經濟圈中能夠實現有效的分工合作和錯位發展，而在皖江城市帶中，卻依然存在與其他城市展開重復投資等消極合作的重要原因。

三、促進安徽經濟區域化發展中政府合作的對策

1.提升中心城市的發展和合作

從上文博弈分析中可以看出，當各地經濟條件差距不大，又存在激烈的GDP錦標賽競爭時，地方政府之間選擇合作的博弈類似于零和博弈，合作的可能性較低。但隨著各種因素的作用，一旦某些城市獲得先行發展，形成對資源的集聚能力和快速發展后，以致合作的收益大于不合作的收益時，城市之間的合作就成了必然的選擇。但這個自發過程是漫長的。因此要更有效地推進安徽區域經濟發展，推動整體經濟發展，必須采取各種措施加快中心城市的發展。目前來看，能承擔帶動安徽經濟發展的并不是一個中心。具體而言，就是要通過某些機制強化合肥、蕪湖在皖江城市帶招商引資等領域中處于核心地位，提升合肥、蕪湖對經濟的集聚能力，以加快兩市由集聚功能向輻射功能的轉化，從而由中心城市的輻射功能，來引領安徽經濟整體實力的發展。

2.強化省級政府公共服務均等化建設能力

市場經濟的發展，離不開政府能力的發展，特別是政府（國家）對經濟的滲透能力。這個滲透能力主要是指國家或政府在轄區范圍內實現規則的一致性、要素的自由流動性能力，以拆除地方本位利益等非市場因素對要素優化配置的阻礙。然而，在區域經濟發展過程中，省級政府為了促進區域合作，往往采取稅收、土地等優惠政策。這些政策的引導，對于擁有優惠政策的地區吸引投資有一定的積極作用，但這也會人為加劇地區之間的不公平，不利于消除單純政府統籌模式下地方政府之間為項目、政策而“跑部錢進”的非效率現象，最終會破壞市場競爭的公平性，反而不利于市場的發展，也不利于地方經濟協調發展。其結果往往只是刺激了各地政府熱衷于各種合作的形式，以及這些合作形式所帶來的優惠政策，而忽視內部合作關系的實質性改進。由此，我們認為在政府合作過程中，省級政府對公共服務均等化建設的規劃和投資能力可以適當增強，但應盡可能地避免純粹以稅收、土地作為傾斜政策。

3.以考核指標的改革促進地方政府之間的利益協調

既然賦予中心城市的核心地位，但如果不改變對地方政府的考核指標，依然不利于區域內政府的合作。中心城市本位利益的強化，反而會抑制非中心城市發展的活力，阻礙中心城市在區域內由集聚功能向輻射功能的轉換，也會抑制中心城市經濟發展的活力。這些轉變的實現需要對中心城市考核目標的相應轉變。對于中心城市政府來說，不僅需要考核本市的GDP、產業化發展等，還需要綜合皖江城市帶各地的GDP和產業化配套發展等指標，以消除中心城市本位利益的膨脹，強化中心城市政府利益與非中心城市政府利益的一致性。實際上，對地方政府GDP指標考核的完善，中央政府已經在一些地方試點改革，如在2010年1月國家批復的 《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》中，就規定如果長三角城市與皖江城市帶城市有合作共建和托管等模式，合作共建期間，引進項目投產后新增的增值稅、所得稅地方留成部分，雙方按一定比例分成，GDP等主要經濟指標按比例分別計入。因此，為了推進省內城市之間的合作，可以參照類似的改革。但目前這些舉措仍然側重GDP本身。但對于中心城市GDP考核指標要適當降低權重，加大對重點城市的產業布局、高新技術產業發展、城市服務功能等的考核。

與此同時，相對于非中心城市來說，中心城市政府對經濟的較高管理能力也有利于實現區域內資源的最優配置，并促進非中心城市政府管理能力的提升。此外，中心城市與非中心城市之間主要是一種經濟關系，而不是上下級的行政關系。這也有利于提高非中心城市對作為領導者的中心城市的談判力，從而更有利于保護非中心城市的利益，以切實提高中心城市和非中心城市政府之間的合作、協調和建立適當的利益補償機制，避免省級政府在協調中心城市與非中心城市利益沖突時的不當干預。在這種有意識的差別政策引導下，中心城市與其他城市之間的關系是純粹的市場關系，而不是行政上的拉郎配，這也有利于中心城市最大程度地利用差別政策，推動自己的快速發展，并從經濟的角度來考慮與非中心城市之間的產業布局、合作關系，從而最終實現區域經濟一體化的市場化發展。