學法條 提問題 重思考——質監部門實施《行政強制法》出現問題的解決辦法

文/邵國興

2012年1月1日，《行政強制法》正式實施，作為規范行政強制行為，維護公民合法權利的重要的行政法律法規，各地質監部門實施一年多來，嚴格依法實施，規范執法，取得了很好的效果。但是從實踐來看，筆者也發現《行政強制法》的某些條款還比較模糊，某些法定程序在執行過程中，還不便于行政執法人員實施，筆者對基層執法人員實踐中遇到的問題做了整理和思考，供各位同仁參考。

關于行政強制執法主體

第十七條：行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。

問題：質監部門委托的稽查支隊和稽查人員是否能實施行政強制權？

思考：該條款重點強調了三方面內容：一是行政機關實施行政強制應在法定職權內開展，不能超越職權；二是行政強制權禁止委托；三是行政強制權必須是行政機關的行政執法人員實施。實踐中，質監部門根據“三定”方案的要求和《行政處罰法》的規定，一般都是將案件的調查權委托給稽查支隊實施，而很多基層局的稽查支隊都是獨立的事業單位，這就與法條規定的“不得委托”和“行政機關行政執法人員”就存在沖突。國家質檢總局曾在《質檢法治參考》中說明，必須是行政機關的執法人員才能實施強制行為，同時各地也可按照當地人民政府的明確規定執行。據筆者了解，《行政強制法》在最初的草案中并沒有禁止委托，后來為了防止權力濫用，才增加了該項規定。《行政強制法》設置的初衷是防止目前某些部門使用“臨時工”代替行政執法人員執法，而對于質監部門而言，執法的主體一般都是某某局，具體行使案件調查、強制措施的是稽查局或者稽查支隊（大隊），且文書的蓋章都是局章。因此，筆者認為對于質監部門而言，只要是在編在崗的行政執法人員，并且領取了中國質量技術監督執法證件，就可以實施行政強制措施。最高院編寫的《<中華人民共和國行政強制法>條文理解與適用》中也認為，在立法部門未出臺相關解釋前，對受托機關為達處罰目的實施的行政強制措施行為，不宜認定為違反禁止授權原則。

關于當事人陳述申辯權

第十八條：行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：（六）聽取當事人的陳述和申辯。

問題：如何體現執法人員已“聽取當事人的陳述和申辯”？

思考：程序合法是行政執法行為的前提，該條款規定了行政機關實施行政強制措施十項程序上的要求。其中，陳述申辯權是法律賦予當事人的合法權益，在《行政處罰法》中也有相應的規定，行政機關如果沒有依法聽取當事人的陳述和申辯，行政處罰行為就是無效行為，法院應當依法判決撤銷或確認違法。那么，質監部門如何在執法過程中體現已“聽取當事人的陳述和申辯”呢？筆者經調查匯總發現，目前各地質監部門實踐中主要有兩種方式：一是在現場檢查筆錄中單獨列出“當事人陳述和申辯”一欄，并做好有關記錄；二是單獨制定《陳述申辯告知書》，在采取行政強制措施時一并送達告知。筆者在實踐中創新使用了《行政強制措施告知書》，將程序中所有需告知的內容都包含其中，這樣不僅可以書面記錄“聽取當事人的陳述和申辯”，還可以將其他程序規定的內容在文書中一并告知，靈活性更強。

關于查封扣押措施的行使

第二十五條：查封、扣押的期限不得超過三十日；情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規另有規定的除外。

問題：查封（扣押）到期后是否可以轉扣押（查封）？

思考：查封、扣押是《行政強制法》規定的兩種性質相同，但種類不同的強制措施，質監部門通常使用的是“現場查封”和“異地扣押”。實踐中筆者發現，對有些涉案物品在現場實施查封后需要轉為異地扣押。這時，扣押措施的時間應如何計算，是按照查封的延期計算，還是從第一次強制措施開始計算呢？筆者查閱了有關資料，都沒有找到明確的規定。有人認為，既然法律上沒有具體的規定，質監部門就可以先實施現場查封，到期后再轉為異地扣押，強制措施可以從扣押開始重新計算。筆者認為，查封扣押是行政機關對當事人財產實施的暫時性控制措施，直接影響到當事人對財物的合法使用的權利。《行政強制法》規定法定期限的目的，就是為了提高行政效率，避免給當事人造成不必要的損失。所以，對同一批財物如果采取了現場查封措施，在期滿后轉為異地扣押，應視為前一次強制措施的延期，而不能重新計算強制措施，否則就是變相的延長強制措施的期限。

查封扣押財物到期后的處理

第二十七條：行政機關采取查封、扣押措施后，應當及時查清事實，在本法第二十五條規定的期限內作出處理決定。對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規規定應當銷毀的，依法銷毀；應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。

問題：強制措施已經期滿，但案件尚未辦理結束，涉案物品如何處理？

思考：造成該問題產生的關鍵在于，質監部門的辦案期限一般為三個月（總局137號令第三十二條）。解決方案一，質監部門提高辦案效率，及時查清事實，在法定期限內作出處理決定。方案二，如果對涉案物品的對違法事實已經調查清楚，且將適用的法律條款規定應當沒收違法產品的，質監部門可以先行案審后，下達沒收違法產品的行政處罰決定，待案件辦結后，再下達其他種類的行政處罰決定。方案三，如果強制期限屆滿，案件未辦結，違法產品的事實還沒有調查清楚，或者依法不能先行沒收的，則應立即解除強制措施。

關于申請強制執行中催告程序的實施

第五十三條：當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。第五十四條：行政機關申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執行。

問題：催告程序應在何時啟動？

思考：該條款規定了行政機關在申請法院強制執行前，應履行催告程序。那么催告程序應在何時啟動呢？有人認為，催告執行應在當事人的權利救濟時效內實施，原因在于，第五十三條規定，申請強制執行是在救濟期限屆滿后提起。有人認為催告程序應在救濟期限屆滿之后實施，因為此時當事人的救濟時效還沒有結束。

筆者認為，兩種說法都有一定的道理。在實踐中，因為各地法院對法條的理解不一，兩種模式也都實際存在。從保護當事人合法權益的角度出發，行政機關在行政處罰決定下達后，當事人在法定期限內有提起行政復議或行政訴訟的權利。同時，法律規定該救濟權利的行駛，不影響行政處罰決定的執行。所以，從合理性上看，質監部門可在救濟途徑屆滿后，立即執行催告執行，當事人不履行的，再啟動強制執行的申請程序。

在實施《強制法》的過程中，對如何制作強制措施的現場筆錄、檢測檢疫時間告知、查封物資清單的使用等內容還存在諸多需完善的方面，需要各地質監部門在實踐中不斷的發現和總結。同時，只要嚴守法律的精神，謹慎采用強制措施，始終維護當事人的合法權益，規范執法，質監部門就能很好的履行法定職責，保障廣大人民群眾的生命和財產安全。