中國外交需要戰略轉型

牛新春

改革開放三十年，世情、黨情、國情發生巨大變化，中國外交戰略的重心、結構亦有相應調整和變革。然而，中國外交戰略大體上仍以繼承性、延續性為主，調整、改革屬于微調、量變。量變積累到一定程度后，使質變成為可能和必要，中國外交轉型目前就處在這樣的關節點上。中國在全球體系中應當追求“全球性經濟大國”的定位，外交戰略的中心工作應當從政治、安全領域轉向經濟建設，外交戰略的重心應當從發達國家轉向廣闊的第三世界國家，外交資源分布、外交人員構成和知識儲備、外交服務對象和方式都應據此做出相應調整。

一、以經濟利益為中心

外交戰略服務和服從于國家戰略，國家戰略則圍繞國家的核心利益展開。《中國的和平發展》白皮書指出，中國的核心利益包括:國家主權，國家安全，領土完整，國家統一，中國憲法確定的國家政治制度和社會大局穩定，經濟社會可持續發展的基本保障。①國務院新聞辦公室:《中國的和平發展》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/15598619.html.(上網時間:2012 年 12 月15日)根據上述表述，可以把中國的核心利益分為三大類:主權、政治安全和經濟發展。對中國核心利益的這個表述是靜態的、宏觀的，這個表述五十年前適用，現在還適用，未來仍然不會過時。但是在國家發展的不同歷史階段，國家利益的優先次序應當具有階段性特征。

一方面，過去三十年中國政府對外部安全環境的評估逐漸趨于樂觀。改革開放的最初二十年，全世界的社會主義制度面臨巨大挑戰，中國的改革開放事業剛剛起步，具有明顯的脆弱性，“西化”、“分化”中國的風險巨大且真實存在。當時，中國的國際地位和軍事實力在亞太地區并不具有明顯優勢，安全、主權面臨嚴重威脅。在這種背景下，在核心利益的排序中，主權、政治安全理所當然地擺在首位。1982年中共十二大報告指出，世界大戰的危險由于超級大國的爭奪而越來越嚴重;社會主義中國屬于第三世界;第三世界國家面臨的共同任務首先是維護民族獨立和國家主權，積極發展經濟，以經濟獨立來鞏固已經取得的政治獨立。②“全面開創社會主義現代化建設的新局面”，胡耀邦在中國共產黨第十二次全國代表大會上的報告，http://News.xinhuanet.com/zilai/2003_01/20/content/_696989.htm.(上網時間:2012年12月16日)這一時期，中共中央認為國際形勢非常嚴峻，主權、領土完整受到嚴重威脅，發展經濟是為了維護政治獨立。1992年中共十四大報告指出，爭取和平的國際環境，避免新的世界大戰，是有可能的;維護中國的獨立和主權，促進世界的和平與發展，是中國外交政策的基本目標。2012年中共十八大報告指出，國際力量對比朝著有利于維護世界和平方向發展，保持國際形勢總體穩定具備更多有利條件;我們堅持維護國家主權、安全、發展利益，決不會屈服于任何外來壓力。①胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2012年11月，第46頁。上述幾個報告顯示，中央對國際形勢的判斷越來越樂觀，特別是在十八大報告中，經濟利益首次與主權、安全并列成為外交的三大重點之一。

另一方面，中國自身實力增長快速，應對外部政治、安全威脅的能力越來越強。政治上，具有中國特色的社會主義制度根深葉茂，“中國崩潰論”、“中國政府的合法性問題”，這些曾經在1990年代盛極一時的國際論調已經漸行漸遠，相反，“中國模式”、“北京共識”倒是時有所聞。正如十八大報告提出，“全黨要堅定這樣的道路自信、理論自信、制度自信”。②胡錦濤:《在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，第16頁。經濟上，中國目前是世界第二大經濟體。據世界銀行預測，如果中國經濟一直以不低于6%-6.5%的速度增長，那么在2030年中國將成為一個高收入國家，并取代美國成為世界頭號經濟體。③The World Bank，Development Research Center for the State Council，the People’s Republic of China，“China 2030:Building a Modern，Harmonious，and Creative High-Income Society”，http://www.worldbank.org/content/dam/world/document/china-2030-complete.pdf.(上網時間:2012 年12 月16 日)軍事上，據美國“國際與戰略研究中心”評估，假設中國政治穩定，經濟增速穩定在7%-8%，那么中國將在2020年成為亞洲主導性強國，官方軍費預算總計將達到5000億美元;不管實際總數是多少，解放軍都可能具備現代化軍事強國的所有特征。④David J.Berteau，Michael J.Green，Gregory Kiley，Nicholas Siecheny，i“U.S.Force Posture Strategy in the Asia Pacific Region:An Independent Assessment”，http://csis.org/publication/pacon-forceposture-review.(上網時間:2012年12月21日)在這種前景之下，在未來一段時間內，盡管西方國家仍然會對中國的基本制度指手畫腳，盡管周邊國家同中國時有領土糾紛，但是鑒于中國的實力地位，只要中國人把自己的事處理好了，沒有任何一個國家有能力對中國的基本制度、領土完整構成實質性威脅。中國未來仍然會面臨主權、領土安全方面的麻煩，但這不應該是國家戰略的主要矛盾。

此外，過去三十年的經驗表明，政治安全、社會穩定的根基主要在國內，持續穩定的經濟增長是政治安全最重要的保障，國外對政治安全的威脅只能順國內之勢而為之。在經濟增長問題上，中國經濟的對外依存度比較高，進出口占GDP的62%，對外資的依賴度也比較高。主權、政治制度因外部威脅而受損的可能性小，因經濟衰退引發政治、社會動蕩的可能性更大、更緊迫。盡管就性質而言，主權、政治制度比經濟利益更基礎、更重要、更直接，但是當它們沒有面臨嚴重外部威脅時，其在國家戰略中的排序應當向后調整。正如肯尼斯·沃爾茲所言，國家的生存和安全是第一位的，一旦國家的安全和生存得到保障，國家就開始尋求尊嚴、價值觀、穩定、發展等其他目標。⑤Kenneth N.Waltz，Theory of Internatinal Politics，Reading，Mass.:Addison-Wesley，1979，p.91.在國家的安全、主權不受實質性威脅的情況下，外交要以人為本，把發展經濟、提高人民生活水平放在首要位置。在中國的核心利益排序中，就緊迫性和需求而言，經濟發展應當超越主權、政治制度而躍居首位。

二、追求全球性經濟大國的國際定位

中國在國際體系中的定位是近年來頗有爭議的熱點問題，爭議發生在中國與西方國家之間，也發生在中國內部，事關中國對自身力量的評估，以及未來一段時間內追求的目標。2008年9月28日，“美國有線電視臺”(CNN)主持人專訪中國國務院總理溫家寶時問:“多數人視中國為一個超級大國，為什么中國沒有在處理達爾富爾、伊核問題上發揮積極作用呢?”溫家寶總理立即反駁:“首先我要更正你的問題，中國不是一個超級大國，我們要關注自己的發展和提高人民生活水平。”⑥Fareed Zakaria，“Meeting with World Leaders at the United Nations”，http://transcripts.cnn.com/TRANSCRIPTS/0809/28/fzgps.01.html.(上網時間:2012年12 月21日)到目前為止，中國對國家定位一直采用“否定式”表述，中國不是什么，中國不做什么。如，2012年12月5日習近平總書記再次重申“中國決不會稱霸，決不搞擴張”。然而，中國還需要一個對國家目標的正面表述，要告訴世界中國是什么、要做什么。

從現狀來看，中國不是一個超級大國或者綜合性全球大國，因為中國的政治、軍事影響力還構不成一個全球性大國。從未來的角度看，如果說追求綜合性大國是中國的最終目標，那么這個漫長的過程應當分階段、有重點地進行，當前階段的重點就是建設一個全球性經濟大國，然后在經濟大國的基礎上再向政治、軍事大國邁進，而不必齊頭并進。將中國定位于全球性經濟大國，既是基于中國的實力地位，也符合中國的國家利益。

在政治制度、意識形態、經濟制度方面，從1990年代以來全球化很大程度上就是西方化和美國化，社會主義制度和社會主義市場經濟的國際影響力有限。中國是聯合國安理會常任理事國，在全球重大政治問題上握有一張否決票，這讓中國在國際舞臺上擁有一定的政治影響。除此之外，中國在全球范圍內的政治影響有限。從中國角度看，社會主義的國際影響式微，具有中國特色的“北京共識”尚在初級階段，沒有太大的國際影響。從西方角度看，據美國研究機構制定的“民主國家指標”顯示，1990年到2010年民主國家從50個左右上升到100個左右，專制國家則從近50個下降到20個(中國當然被列入專制國家)，世界大潮似乎正浩浩蕩蕩奔向西式民主。①“Global Trends in Governance，1800-2011”，http://www.systemicpeace.org/polity/polity1.htm.(上網時間:2012年 12月 17日)唯有中國，風景這邊獨好。經過2011年的“阿拉伯之春”后，估計民主國家的數量還會增加。無論從哪個角度看，當中國的經濟實力在國際上備受矚目時，在政治制度、意識形態領域，中國的影響力并沒有相應增長，反而有下降趨勢。最近，在中東阿拉伯群眾反抗運動中，在數次事關政治意識形態的聯合國大會投票中，中國都是少數派。從政治操作層面看，中國一直堅持和平共處、不結盟政策，在廣大的亞非拉地區維持不在政治上深度介入地區事務的原則，沒有政治盟國。以中東地區為例，中國沒有特定的對手、盟友，是唯一一個同中東各主要力量都保持友好交往的大國，波斯人、猶太人、突厥人、阿拉伯人同中國的關系都不錯。這是中國的優勢，但也是劣勢。由于沒有盟國，中國的政治影響力非常有限。在全球范圍內，中國擁有基于共同發展階段的第三世界國家朋友，擁有基于共同安全利益的睦鄰友好國家，擁用基于共同經濟利益的發達國家合作伙伴，但是缺乏基于共同意識形態的盟友，這讓中國很難發揮全球性政治影響力。顯然，中國目前還不是一個全球性政治大國。

在軍事上，無論是從目前的軍事實力還是從軍事現代化目標看，中國都是一個地區大國。在這一點上，中美兩國竟然看法相同。《2010年中國的國防》白皮書開宗明義:“中國奉行防御性的國防政策”。②中華人民共和國國務院新聞辦:“2010年中國的國防”，http://www.mod.gov.cn/affair/2011_03/31/content_4249942.htm.(上網時間:2012年12月19日)這一宗旨決定，中國的軍事影響力主要在亞太地區。美國國防部在2011年的《中國軍力評估》報告中指出，中國軍事現代化的近期目標是臺灣問題，長遠的、綜合性的目標是提高中國人民解放軍高強度、地區性行動能力;各種跡象表明，中國人民解放軍致力于2020年前建成一支地區性的現代化軍隊;中國在全球行動能力、全球力量投送方面取得的進展很少，中國海軍也沒有地區水域之外的作戰經驗。③Office of the Secretary of Defense，“ Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2011”，http://www.defense.gov/pubs/pdfs/2011_CMPR.final.pdf.(上網時間:2012年12月22日)這說明，中國現在是一個地區性軍事大國，未來相當長時間內仍然是一個地區性軍事大國。

無論從哪個角度看，中國都已經是一個全球性經濟大國。從經濟總量看，2010年GDP為5.88萬億美元，占世界的比重為9.3%，是世界第二大經濟體。從吸引外國投資看，到2010年累計使用外商直接投資10483.8億美元，2012年超過美國成為全球吸引外資最多的國家。從貿易量看，2011年，中國貿易額達36420.6億美元，出口18986億美元，進口17434.6億美元，2012年可望成為全球第一大貿易國。從對外投資角度看，2011年中國境內投資者共對全球132個國家和地區的3391家境外企業進行了非金融類直接投資，實現直接投資600.7億美元，累計達4247.8億美元，年末中國境外企業資產總額近2萬億美元。2009年境外中資企業實現境外納稅106億美元，聘用當地員工43.9萬人。2011年中國的外匯儲備達2.8473億美元，為世界第一外匯儲備大國。從經濟活動范圍看，中國迄今同163個國家和地區建立了雙邊經貿合作機制，簽署了10個自由貿易區協定，同129個國家簽署雙邊投資保護協定，同96個國家簽署避免雙重征稅協定。中國近年來對世界經濟增長的貢獻率均達到10%以上。①國務院新聞辦公室:《中國的和平發展》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/15598619.html.(上網時間:2012 年 12 月15日)盡管中國的人均收入、經濟發展水平仍然偏低，但是龐大的經濟規模產生了巨大的國際影響，中國已經成為一個無可爭辯的全球性經濟大國。中共十八大報告指出，“我國是世界上最大發展中國家的國際地位沒有變”，②胡錦濤:《在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，第16頁。中國作為發展中國家的地位沒變，但是中國經濟的國際影響力變了。

中國目前是一個全球經濟大國，那么未來一段時期內中國是否可以滿足于全球性經濟大國的定位，或者需要追求政治大國、軍事大國地位，成為一個綜合性全球大國呢?眾所周知，成為一個綜合性全球大國的成本和代價很高，保羅·肯尼迪在《大國的興衰》中一再講這個道理，現實中美國的力不從心也是有目共睹。問題的關鍵在于，不成為一個政治、軍事大國，中國的基本經濟利益能否得到保障?或者說，現存國際體系能否給中國和平崛起提供一個公平、合理的平臺?

根據普林斯頓大學教授約翰·伊肯伯里的研究，現存國際體系有三大特征:其一，建立在公平和市場開放的規則之上，崛起國家可以在體系內增加自己的經濟、政治實力;其二，不是由一個國家，而是由民主國家組成的集團來領導，這個集團將在權力轉移中居于有利地位;其三，由一系列國際組織和國際機制組成，國家主權和法制是這個體制運行的基本邏輯。③G.John Ikenberry，“The Rise of China and the Future of the West:Can the Liberal System Survive?”Foreign Affairs，Volume 87，No.1，January/February 2008，pp.29-30.根據伊肯伯里的評估，現存國際體系是一個比較好的體系，易于融入而難以改變，崛起中國家最好選擇融入。當前的國際體系相對合理，大體上有足夠的空間給崛起國家，過去三十年中國就是在這個體系中崛起的。同時目前的國際競爭主要體現在經濟方面。軍事、政治實力依然很重要，但從歷史比較的角度看，經濟因素明顯上升。美國國務卿克林頓說，“經濟在國際舞臺上越來越重要，一個不是全球性軍事大國的國家，正在成為一個全球性大國，這在人類現代史上是第一次。”④Hillary Rodham Clinton，“Delivering on the Promise of Economic Statecraft”，Singapore Management University，November 17，2012，http://www.state.gov/secretary/rm/2012/11/200664.htm.(上網時間:2012年12月16日)

接受、融入西方主導下的國際體系，還是應用自己的經濟大國資源尋求改變，創造一個對中國更有利的體系，這是一個史無前例的抉擇，沒有現成的教科書。第二次世界大戰后日本、德國在相當長一段時期內只追求經濟大國地位，均成功地在經濟上崛起，大幅度提高了本國人民生活。然而，日本、德國是美國的政治、軍事盟國，是在美國的政治、軍事保護之下崛起的，不具有普遍意義。過去三十年中國是在現存國際體系中得到發展的，但這并不表明未來仍然是這樣，因為隨著中美之間的實力差距越來越小，美國能否仍像過去一樣容忍中國崛起是一個未知數。

在這個問題上，沒有一個兩全其美的選擇，也沒有一個中美雙贏的規則。面對中國崛起的不確定性，美國采取“合作與防范”的兩手對華政策，從最好處著手，往最壞處打算。這個政策的好處就是雙保險，或者稱為“對沖”，壞處就是成本高、易產生戰略互疑。美國能夠支付得起這樣的政策成本，不僅因為美國是世界上唯一的綜合性大國，而且它在亞太地區的政治同盟、軍事同盟本來就存在，不需要重起爐灶。針對美國主導下的國際體系的不確定性，如果中國要選擇同樣的政策，成本非常高。一方面，正如伊肯伯里所言，現存國際體系不是美國一個國家，而是以美國為首的一個集團領導，如果中國要防范這個集團，就必須重組另外一個集團，這將是一種典型的冷戰結構，需要的資源非常龐大。另一方面，中國目前還不是一個全球性政治、經濟大國，要執行“合作與防范”政策，必須白手起家，沒有多少現成的資源可以利用。

如果中國只追求全球性經濟大國的定位，當美國利用自己的政治、軍事資源阻礙中國經濟發展時，中國就沒有現成的政治、軍事資源反擊，經濟發展的目標因此而不能實現。這種可能性真實存在。但是，大國之間的政治、軍事競爭是一個長期過程，不可能在一夜之間突變。未來，當中國發現自己的經濟發展空間受到美國的政治、軍事阻遏時，再將經濟資源轉換成政治、軍事實力，雖然要付出更大的代價，但并非是毀滅性的、不可承受的后果。然而，在這種情景尚未出現之時，中國過早地動用經濟資源進行防范，既可能掉進“你把對方當作敵人，對方可能會真的變成敵人”的陷阱，也可能損害經濟發展根基，讓中國連全球性經濟大國都做不成。鄧小平在1990年代初說:“這個頭我們當不起，自己力量也不夠。當了絕無好處，許多主動都失掉。”①中共中央文獻研究室編:《鄧小平年譜(1975-1997)》，中央文獻出版社，2004年7月第一版，第1346頁。這個判斷今天仍然適用。

因此，從可行性、成本與收益、風險大小角度看，兩害相權取其輕，中國在未來一段時期追求全球性經濟大國的定位比較符合邏輯。

三、以發展中國家為重心

改革開放初期，中國一方面要努力維護基本政治制度安全，防止西方國家“西化”、“分化”，另一方面要盡快提高經濟發展水平，這兩件事都直接同西方發達國家相關。能對中國的基本政治制度形成威脅的外國勢力一定是西方大國，當時中國要發展經濟迫切需要引進資金、技術，這也只能依賴發達國家。同時，能夠對中國的領土完整構成威脅的，只能是中國的周邊國家。1993年江澤民主席在第八屆使節會上的講話，典型地說明了中國當時外交布局的主要考慮。江主席指出，美國仍是我們外交上打交道的主要對手，原因包括三個方面:美國在當今世界的地位和作用決定了它是我們國際上打交道的主要對手;美國還是我國主要的出口市場和引進資金、技術以及先進管理經驗的重要來源;美國對華政策歷來具有兩面性，對我國進行和平演變是美國一些人長期的戰略目標。江主席還說，離我國遠的重大國際問題和地區沖突，我們影響有限，可以相對超脫;而發生在家門口的重大問題，直接涉及我國安全和經濟利益，我們應該認真對付。②江澤民:“外交工作要堅定不移地維護國家和民族的最高利益”，1993 年 7 月 12 日，http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64185/180137/10818705.html.(上網時間:2012年12 月16日)在相當長一段時間內中國的對外戰略視西方為關鍵，把周邊國家放在首位，就是從發展經濟、制度安全、領土主權完整角度考慮的。新世紀初，中國更是明確提出“大國是關鍵、周邊是首要、發展中國家是基礎、多邊是重要舞臺”的外交總體布局。

目前，中國的外部安全環境改善，面臨的主權、政治安全威脅減弱，外交戰略的中心應當轉向經濟建設。以經濟建設為中心的外交戰略，必須適應經濟建設的階段性特征。過去三十年，在“中心-外圍”的國際分工體系中，中國是外圍。中國依靠大量低成本勞動力和資源消耗，生產出產品賣給美國，賺取大量外匯儲備。由于缺乏有效的投資渠道，中國不得不去購買美國國債。然后美國把中國“借”給它的錢，再拿到中國來投資，賺取更多的利潤。現在，世界經濟區域結構在發生改變，亞太地區日益成為中心，亞非拉國家正在推進工業化進程，世界經濟正在從“中心-外圍”的單一循環逐漸轉化為一種“8字雙循環”格局。這一雙循環體系以中國為中介。處于產業鏈上游的美、歐、日是第一個循環，處于下游鏈的亞非拉發展中國家是第二個循環，而處于中游的中國等新興經濟體，就扮演了一種承上啟下的國際經貿體系角色。美國需要中國巨大的市場和強大的生產制造能力，中國也需要美國的訂單。亞非拉地區工業化推進再快，短期內也達不到美國高新技術投資的需求。這個時候，中國成熟的工業體系，就很適合亞非拉的再工業化。因此，在國際經貿的“8字雙循環”中，中國將扮演中介角色。③參見夏元:“北大國際經貿系主任王躍生:中國成世界經濟‘8字雙循環’中間點”，《重慶日報》，2012年12月6日，http://cq.people.com.cn/news/2012126/201212693528580676.htm.(上網時間:2012年12月22日)

當中國在國際經濟體系中的地位出現階段性變化時，中國國內經濟發展也到達了一個新階段。十八大報告提出，提高自主創新能力，建設創新型國家，是國家發展戰略的核心;加快轉變經濟發展方式，推動產業結構優化升級，是關系國民經濟全局緊迫而重大的戰略任務。④胡錦濤:《在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，第21-22頁。

在國際經濟單循環階段，西方發達國家是中國打交道的主要對象。在“8字雙循環”階段，對中國而言，美國等發達國家仍然很重要，國際經濟規則的制定、國際經濟問題的解決都離不開美國，更何況美國仍是中國最大的出口市場。與此同時，以前無足輕重的發展中國家變得重要起來。中國龐大的資金、成熟的工業體系，可以轉移到發展中國家。從國內經濟建設的重點目標看，自主創新、產業結構優化，需要繼續從發達國家引進技術，但更重要的是為中國“中等水平的自主技術、產品”找到國際市場，卻只能在工業化的發展中國家找機會。從國內、國際兩個大局看，過去中國經濟主要依賴發達國家，未來需要同時依靠發達國家和發展中國家，而且發展中國家的分量會越來越重。

從市場方面看，發達國家在中國進出口市場中的主導地位已經動搖，發展中國家開始平分秋色，未來的增長空間一定屬于發展中國家。2011年中國進出口額36420.6億美元，同比增長22.5%，占中國貿易份額48%的歐、美、日、香港的比重下降1.8%，而中國與新興經濟體的貿易增長快速，與南非、俄羅斯、巴西、東盟貿易增長分別高于整體增速54.2%、20.2%、12.1%、1.4%。①“商務部發布《中國對外貿易形勢報告(2012年春季)》”，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ai/201204/20120408094170.html.(上網時間:2012年12月23日)同年，中美貿易額為4467億美元，中歐貿易額為5672億美元，而中國與東盟貿易額為3630億美元，與中東國家貿易額達到2680億美元，與非洲的貿易額達1663億美元，與拉美貿易額為1830億美元，與上海合作組織成員的貿易額為1134億美元。可見在中國的貿易份額中，發展中國家早已占據半壁江山，而且逐漸擴大領地。在出口方面，2011年中國出口18986億美元，同比增長20.3%，對占中國出口總額比重達38%的歐洲和北美出口增長大幅放緩，分別為16.5%和14.5%，明顯低于平均水平;而對亞洲、拉美、非洲、澳洲國家和地區的出口穩定增長，增幅均在20%以上，對拉美出口增幅達到32.6%，其中對阿根廷、巴西、墨西哥、秘魯、智利的出口增幅分別為39%、30.2%、34.2%、31.1%、34.8% 和 23.1%。②韓秀申:“2011年中國外貿發展回顧和展望”，http://www.caitec.org.cn/c/cn/news/2012-03/26/news_3187.htm.(上網時間:2012年12月23日)在發展中國家，現在新增14億消費者，代表著12萬億美元的購買力。③Hillary Rodham Clinton，“Remarks at the Global Impact Economy Forum”，April 26，2012，http://www.state.gov/secretary/rm/2012/04/188548.htm.(上網時間:2012年12月27日)

從投資、產業轉移方面看，中國對外直接投資主要流向發展中國家，這種局面短期內不會改變，反而有強化趨勢。從2000年開始，中國對發展中國家的投資已經超過對發達國家的投資，到2011年中國對發展中國家(地區)的投資存量為3781.4億美元，占89%，對發達國家(地區)的投資存量為466.4億美元，占11%。中國在亞洲和拉美的對外直接投資額占中國對外投資總額的80%以上，中資在非洲、大洋洲、歐洲和北美洲的比重不足10%。在中國對外投資存量前20個國家和地區中，發達國家僅8個，占9.3%。近年來，一個顯著變化是中國投資非洲的企業數量增長迅速，非洲已經成為吸引中國投資的熱點地區。目前，全球增長最快的10個經濟體有7個在非洲，非洲躍居中國第四大海外投資目標地，中國在非投資領域涉及礦業、制造業、農業等。中國作為世界工廠，今后仍然需要大量的能源、資源，中國要搞產業升級，必須輸出過剩的產能。在能源、資源進口和中低級產品市場方面，發展中國家的地位越來越重要。在未來一段時期的經濟建設中，發達國家仍然是中國重要的經濟伙伴，但發展中國家對中國經濟的影響和重要性快速上升。到2030年全球經濟將更多取決于發展中國家而不是傳統的西方，歐、美、日在全球收入中的比重將從今天的56%下降到遠遠低于50%。除中國外，哥倫比亞、印尼、尼日利亞、南非和土耳其在全球經濟發展中的角色正越來越重要。④“Global Trends 2030:Alternative Worlds”，A publication of the National Intelligence Council，December 2012.鑒此，中國外交工作的重心轉向發展中國家應在情理之中。

四、中國外交戰略如何轉型?

不可否認，經濟、發展中國家一直是中國外交的重要組成部分，但這不是以經濟為中心的外交，也不是以發展中國家為重心的外交。為了適應國際形勢的新發展，為了助推國內經濟建設，中國外交的思維、組織結構、人員素質、資源分布都應作出大幅度調整。用美國國務卿克林頓的話表述，在一個變化了的世界中，“經濟謀略”(Economic Statecraft)應當回到美國外交議程的中心位置，經濟就是戰略，戰略就是經濟。經濟謀略包括兩個方面，一是利用外交資源促進本國經濟利益，二是利用本國經濟資源推進政治、安全利益，兩者相輔相成。①Hillary Rodham Clinton，“Economic Statecraft”，Economic Club of New York，October 14，2011，http://www.state.gov/secretary/rm/2011/10/175552.htm.(上網時間:2012年12月31日)

過去，外交通過塑造和平、穩定的安全環境，間接服務于經濟建設，未來外交要更直接地服務于經濟建設。1993年江澤民在外交部第八次使節會議上指出，中國外交工作的根本任務是進一步鞏固和發展有利于我國的和平國際環境特別是和平周邊環境，為我國改革開放和經濟建設服務，為祖國統一服務。②江澤民:“外交工作要堅定不移地維護國家和民族的最高利益”，1993 年 7 月 12 日，http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64185/180137/10818705.html.(上網時間:2012年12 月16日)2004年胡錦濤在第十次駐外使節會議上強調，維護我國發展的重要戰略機遇期，爭取和平穩定的國際環境、睦鄰友好的周邊環境、平等互利的合作環境和客觀友善的輿論環境，為全面建設小康社會服務，是當前和今后一個時期我國外交工作的根本任務，也是基本目標。2009年胡錦濤在第十一次駐外使節會議上提出，努力使中國在政治上更有影響力、經濟上更有競爭力、形象上更有親和力、道義上更有感召力，為全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化營造良好國際環境和外部條件。從上述三次講話可以看出，隨著時間的推移，外交與經濟的關系變得日益直接，特別是在胡錦濤2009年的講話中，“經濟上更有競爭力”成為外交直接目標之一。經濟成為外交的中心任務，外交就要尋找、創造經濟機會，外交資源應當重點投向國際經濟體制建設、雙邊經濟關系塑造、海外經濟利益保護等方面。

第一，利用中國已經擁有的政治、經濟資源積極參與國際經濟體系建設，塑造一個平等、包容、公平的經濟新秩序，逐漸形成中國在國際經濟領域的話語權。過去幾年，中國在塑造國際經濟體系方面已經做了不少工作，主要體現在三方面。一是推動以“金磚”(BRICS)國家為代表的新興市場體之間的合作。2006年以來，“金磚”國家之間外長、財長、行長等部長級磋商機制常態化，2009年開始召開定期首腦會議。2007年以來，“金磚”國家對全球經濟增長的貢獻率達45%，超過G7國家，并擁有世界外匯儲備的40%。二是參與全球范圍的經濟治理。從2003年開始，中國領導人連續7次參加“南北領導人非正式對話”，2008年起連續3次參加G20峰會。根據2011年3月生效的國際貨幣基金組織(IMF)改革方案，中國在IMF特別提款權份額占3.72%，投票權占3.55%，位居第六。三是構建經濟領域的“區域一體化”平臺。東盟10+3、上合組織、中阿論壇、歐亞峰會、中非論壇成為重要的區域經濟機制，其他一些發展中國家、發達國家紛紛效仿。所有這些為中國建構了相當可觀、史無前例的經濟外交戰略資產。③張曙光:“中國經濟外交戰略考察”，《文匯報》，2012年8月20。經濟大國需要領頭打造國際經濟體系，鼓勵共享貿易、資本流動，應該在國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織、亞太經合組織、東盟10+3、中非論壇、中阿論壇等經濟組織中發揮更重要的作用。

即使是為了應對美國的挑戰，中國也必須把主要外交資源投到經濟領域來。克林頓國務卿上任后連續六次發表有關經濟的講話，要把美國外交的中心轉向經濟，把美國外交的重心轉向亞太，都有應對中國經濟挑戰的成分。克林頓國務卿指出，“跨太平洋伙伴關系協議”(TPP)要求國營企業與私營企業遵守同樣的規則，如何應對國營企業是TPP中的重要內容，也要相應修改經合組織(OECD)的章程;國家控制現金、公司、自然資源，在國際市場上活動，這些都是美面臨的挑戰。④Hillary Rodham Clinton，“Keynote Address at Global Business Conference”，February 21，2012，http://www.state.gov/secretary/rm/2012/02/184284.htm.(上網時間:2012年12月31日)顯而易見，美國正在凝聚力量制定對自己有利的國際經濟規則，應對中國等轉型中經濟體的挑戰，經濟規則之爭將是未來中美關系的重頭戲。美國已經吹響經濟競爭的號角，中國必須積極應戰，方能不受制于人。具有中國特色的社會主義經濟制度要在國際上獲得平等待遇，還需要中國建立自己的經濟話語體系。北京大學經濟學教授林毅夫指出，隨著中國國際經濟地位的提高，中國經濟政策對國際經濟的影響會越來越大，各種矛盾沖突也會越來越多;利用外國的理論作為依據來制定政策或談判，中國會永遠處于被動地位;中國學者有責任建立自己的理論，這樣中國才能在國際談判中理直氣壯，化被動為主動，發揮崛起大國所能發揮的積極作用。①林毅夫:“全球金融危機的原因與教訓”，《新華文摘》，2012年，第24期，第50-51頁。

第二，統合政府資源、吸納民間力量，開門辦外交，用大外交模式推動雙邊和地區經濟關系，服務于出口、引資和對外投資。長期以來，因為外交工作涉及領土、主權、國家尊嚴等重大核心問題，其他各部門配合外交工作成為一種習慣。現在，除了極個別情形之外，外交工作更應與其他部門工作融為一體，共同服務、配合國家經濟發展目標。一方面，要整合政府資源，在對外經濟談判中形成合力。在處理對外經濟與外交的關系上，全球各國的體制可以分為五個類型:以加拿大為代表的一體化、以英國為代表的半一體化、以新加坡為代表的獨立第三部門、以印度為代表的競爭關系、以中國為代表的分離模式。分離模式的優點是責權明確，缺點是浪費外交資源。最近，美國國務院已經改組由國務次卿負責的經濟事務部門，以更好地配合“貿易代表辦公室”工作。中國也應當整合外交部與商務部的資源，以更好地在對外經濟談判中利用外交資源。同時，經濟外交是真正的大外交，需要外交部、商務部、國家能源局、進出口銀行、國家開發銀行等部門通力合作，真正做到全國一盤棋。另一方面，經濟外交必須有私營部門、社會團體參與。同傳統的貿易外交相比，經濟外交最主要的特征就是私營部門、社會團體必須加入到外交決策中來。外交決策不再僅僅是國家層次上的事情，經濟外交涉及到私營企業、社會團體的切身利益，他們的聲音必須能聽得到。

第三，基于以經濟為中心、以發展中國家為重心的原則重新調配外交資源。外交要更多關注經濟問題，既是思維習慣、工作方法的轉變，也需要外交人員更新知識儲備。美國國務院已經聘請首席經濟學家，要求外交官員接受經濟學方面的知識培訓，要既能看《外交》，也能看“彭博新聞”。②Hillary Rodham Clinton，“Economic Statecraft”，Economic Club of New York，October 14，2011，http://www.state.gov/secretary/rm/2011/10/175552.htm.(上網時間:2012年12月31日)為了加大對發展中國家的外交投入，中國必須改變過去三十年外交資源過分集中于發達國家的情況，使之從發達國家向發展中國家轉移。2006年美國曾決定把外交人員從發達國家向發展中國家轉移，當年把歐洲的100個外交崗位轉移到中國、印度等發展中國家。為了加大外交對經濟的服務力度，外交服務對象要從主權國家、政府向個人、企業適度轉移，也就是必須加大領事保護的力度。外交部部長助理樂玉成表示，中國的領事保護投入嚴重不足，中國所有駐外使領館負責領事僑務工作的一共600多人，平均每個駐外領事官員要為10萬人提供可能的領保服務，而這個比例美國是1∶5000，日本是1∶12000。③溫飛:“我國領事保護人員嚴重匱乏，相關法律亟待出臺”，http://www.china.cnr.cn/yaowen/201201/t20120104_509010147.shtml.(上網時間:2012年12月25日)長期以來，中國外交主要涉及國家主權、領土完整、國家尊嚴，因此才有“外交無小事”之說，未來很多外交工作是“小事”，涉及到具體的公民、企業。

做一個埋頭于經濟建設的大國，在這條道路上中國并不孤獨。世界銀行前行長羅伯特·佐利克在美國《外交政策》上撰文指出，美國的前150年，其外交政策傳統深深地貫徹著經濟主導思想。④Robert Zoellick，“The Currency of Power”，http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/10/08/the-currency-of power.(上網時間:2012年12月17日)現在，克林頓國務卿明確要求美國外交回到經濟軌道上來。

外交戰略調整是個大題目、大事情，需要各學科專家學者獻計獻策，更需要不同觀點的交叉碰撞。本文的論述和結論建立在兩個假設之上:一是中國目前在主權、政治安全方面面臨的外部威脅減緩;二是現存國際體系能大體保障中國的對外經濟利益。然而，這兩個假設在文章中并未得到充分、完整、有效的論證，因此本文是對外交轉型問題非常粗淺的討論，或者僅僅是提出問題，希望有更多的學者參與討論，以期呈現百花齊放、百家爭鳴的局面。○