歐盟對G20的認知與行為方式分析*

金 玲

歐盟一直努力在二十國集團（G20）框架內扮演規范者和領導者的作用。歐盟利用其制度機制優勢，一方面通過G20平臺在全球層面推動歐盟治理的標準和經驗，另一方面利用G20框架下成員國首腦峰會承諾推動歐洲經濟治理改革的進一步深入。但是，由于歐債危機的延宕不決、G20本身的機制性缺陷以及成員國之間的利益分化，歐盟在上述兩方面的努力都成效不佳，G20在歐盟的政治議程中地位日益下降。

歐盟對G20的認知以及行為方式變化大致分為三個階段。第一階段從華盛頓峰會到韓國首爾峰會。此階段，歐盟內部不同行為體，包括歐盟主要成員國英法德、歐洲理事會（European Council）以及歐盟委員會對G20高度重視，是G20議程的主要設置者；積極推動G20議程的不斷擴大，力圖實現G20從全球經濟治理平臺向全球治理平臺的擴展；內部也基本實現了有效協調，能夠在G20框架下表明共同立場，對G20進程發揮了關鍵性影響。第二階段從首爾峰會到戛納峰會，G20在對外政策議程中地位明顯下降，成員國分歧也更多地暴露，其對G20進程的影響力明顯下降；歐盟對自身在G20框架下的影響力以及G20制度能力的認知逐漸回歸現實。造成歐盟認知和影響力變化的主要因素是歐盟內部深受債務危機不斷蔓延的影響，其關注點日益內向，對G20議程和進程的期待日益與解決其內部危機的進程相關。第三階段以戛納峰會為標志，歐盟在G20框架下的地位實現了從主動推動向被動防衛的完全轉變，歐盟成為G20進程的主要規范和監督對象，歐盟對G20的熱情進一步下降。

一、歐盟對G20的認知

G20啟動峰會機制以來，歐盟曾賦予很高期望，將其描述為實現全球治理的核心舞臺（central global setting），積極推動G20議程擴展，試圖利用自身的領域優勢，在全球范圍內發揮規制性作用。但是，隨著歐債日益成為 G20的核心問題，歐盟在G20框架下的角色逐漸由主動轉變為被動。以2011年戛納峰會作為起點，歐盟對G20的熱情明顯減退。

（一）G20是全球治理新平臺

G20峰會機制的出現與歐盟反思其全球治理路徑時機契合。伴隨著新興力量的崛起，歐盟認為當今世界正出現明顯的多極化特征，國際社會體系更為復雜，也更不穩定。新興力量按照自己的利益和意愿參與和塑造國際體系，與傳統力量之間圍繞規則、秩序和利益的競爭會再次導致權力政治主導的局面，與歐盟主導的以規則為基礎的有效多邊主義理念背道而馳。歐洲學者表示，從歐盟角度看，多極世界意味著全球治理應當通過匯聚和分享主權的基于條約的正式機制實現，而不是受權力均衡原則主導的非正式機制。①Mark Leonard, “The Central Challenge to the Western Liberal Order,” The European Council on Foreign Relatons, May 31, 2012, http://ecfr.eu/content/entry/The_Central_Challenge_to_the_Western_Liberal_Order.針對此，歐盟已開始調整其全球治理思路，在堅持多邊主義原則的同時，更注重多邊主義的“有效性”、“功能性”和“互惠性”。同時加大對雙邊伙伴關系尤其是與新興國家的伙伴關系、志愿者聯盟以及非正式國際機制的構建力度。

作為非正式的合作機制，歐盟認為G20為其實現全球治理新思路提供了有效平臺。首先，由于G20成員國有限，在一定程度上能夠滿足歐盟對多邊主義效率和功能日益增加的需求；更重要的是主要新興國家都參與其中，歐盟可以借此加強對新興國家的影響和規范力度。基于此，在G20主要力量都將其界定為“世界經濟協調的首要平臺”時，歐盟將其定位為“全球核心的合作舞臺”（central global setting）。其中，新老力量共擔領導權，尋求應對全球問題的解決方案。”②José Manuel Dur?o Barroso, “The European Union and Multilateral Global Governance,”RSCAS Policy Paper, No. 1, 2010, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Florence, Italy,p. 4.2010年首爾峰會之后，歐盟委員會主席在名為《G20：歐洲位于全球辯論中心》的演講中，表示G20“已成功從危機模式轉變為全球治理更加穩定的路徑（more stable approach to global governance）”。③José Manuel Dur?o Barroso , “The G20: Put Europe at the Center of Global Debate,” EP Plenary Debate on G20, Strasbourg, November 24, 2010, SPEECH/10/682, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-10-682_en.htm.

（二）G20有利于歐盟推廣全球規則

歐盟認為G20作為非正式多邊機制有利于發揮其力量優勢。作為發達國家的聯合體，其發展階段決定歐盟在全球治理諸多領域內擁有先機，可以通過領導和示范作用在全球推廣規則；作為特殊的國際行為體，歐盟可以利用其在多邊機制構建中的制度性優勢，發揮影響力。因此，自G20峰會機制啟動以來，歐盟的行動重點一直表現出規則導向的特點，不僅推動在G20核心關注的金融、國際貨幣體系以及宏觀經濟協調等領域內建章立制，還推動G20議程的不斷擴大，要求在全球范圍內為發展援助、氣候變化、能源安全等確定規則和標準。

歐盟認為其擁有獨特的優勢塑造G20，引導全球化建立在價值觀和規則基礎之上。“G20為歐盟重新塑造全球化提供了獨特的機會。”①José Manuel Dur?o Barroso, “Europe Has a Lot Offer to Shape Globalization,” European Commission Press, September 24, 2009, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090924_1_en.pdf.所謂獨特的優勢，首先指的是歐盟的制度性力量，表現為實現政府間合作與協調的能力。“世界上沒有任何其他地區擁有類似的跨國合作規則并有效實施的經驗。”歐盟將自身的一體化歷史描述為“跨國超國家合作的實驗室”，其成員國之間談判與合作的經驗可以為G20合作提供有益借鑒。歐盟的談判文化和能力，也有利于其在G20磋商過程中發揮優勢。②Ibid.

其次，歐盟治理經驗也被視為其優勢所在。G20峰會機制在金融危機背景下啟動，面臨兩方面的根本任務：一是在全球范圍內實現規范和市場力量之間的平衡；二是加強主要國家之間宏觀經濟協調。歐盟一直強調其社會市場模式是經過長期努力在市場、國家和社會之間實現了有效平衡的模式，可以向外輸出。此外，歐盟成員國在長期宏觀經濟協調過程中確立了一系列的衡量指標和操作方法，被歐盟認為是帶給G20的附加值。

最后，G20議題的特征有利于歐盟領導和模范作用的發揮。G20核心議題，無論是金融行業規范、國際金融體系改革，還是宏觀經濟跨國協調，對于諸多新興國家都是較新的領域，很難在議程設置和規則建議中發揮主導作用。歐盟則因為在上述領域內擁有的先機，既有經驗可以提供，也可以通過遵守和實施G20承諾，在議程設置和規則制定方面發揮領導作用。2009年倫敦峰會之前，歐盟就表示將利用其在金融規范領域內已經采取的措施，“帶動G20國際伙伴共同為全球經濟制定規則”。③José Manuel Dur?o Barroso, “Declaration on the preparation of the G20 Summit,” European Parliament, Strasbourg, March 24, 2009, SPEECH/09/140, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-09-140_en.htm.

（三）歐盟G20認知的現實困境

盡管G20峰會機制的啟動的確與歐洲的動議密不可分，歐盟在議程設置和推動規則制定方面也發揮了重要作用。但總體說來，歐盟對G20機制及其能力的認知面臨期待與現實之間的巨大差距。G20自身的機制性缺陷使之既不能成為歐盟推動全球治理進程的有效平臺，歐盟自身的能力缺陷也限制了其領導和規制作用的發揮。2011年戛納峰會以來，歐盟對G20的熱情逐漸降低。

能力缺陷是歐盟面臨的首要現實困境。成員國分歧以及歐債危機都是制約歐盟行動能力的重要因素。歐盟及其成員國在G20框架下擁有5個正式席位，但共同立場難以協調。例如，在2009年的倫敦峰會和匹茲堡峰會期間，英國與美國共同反對法德以及歐盟要求協調退出、鞏固財政的立場，堅持繼續刺激政策；在2010年6月的多倫多峰會上，歐盟致力于推動全球銀行稅的努力也因為內部無法達成一致而擱淺；在2012年的墨西哥洛斯卡沃斯峰會上，意大利總理更是將歐盟內部救助機制問題單邊提上G20日程，損害了歐盟的信譽。債務危機加劇了歐盟成員國內部的分歧，內部政治出現極化現象，共識更難形成。“面臨債務危機，歐盟在G20框架內缺乏團結，對其道德高地造成了損害，并處于邊緣化的地位”。①Mark Leonard, “Europe will Leave G20 with a Unilateral Future,” Reuters, June 20, 2012,http://blogs.reuters.com/mark-leonard/2012/06/20/europe-will-leave-g20-with-a-unilateral-future.

歐盟需要超越的第二個現實困境是其對G20的期待遠超過了后者的機制能力。歐盟雖意識到G20是國際權勢轉移的結果，但仍希望在其中發揮主導作用，規范新興國家，塑造全球化。因此，在行為方式上，歐盟推動G20規則導向，并不斷擴大議程。但是，作為政府間機制的G20根本無法實現歐盟的期許。首先，G20峰會機制首先是在金融危機背景下產生的應急協調機制，成員國對其普遍定位是全球經濟協調的平臺，其核心領域是金融和經濟，核心作用是“協調”，而非制定規則。其次，新興國家和發達國家從觀念到利益都有顯著差異，很難實現妥協，走向共同的規則。倫敦峰會上，歐盟試圖在G20框架下推動“可持續經濟行為的全球憲章”遭到否定，既反映了不同行為體的認知差異，也體現了彼此的利益分歧。第三，G20作為全球治理的舞臺面臨合法性問題。從經濟總量的角度，G20成員國具有代表性，但如果G20的議程擴展到發展、安全、能源等領域，G20則不具備同等的合法性。

二、歐盟G20行為方式分析

歐盟作為特殊的國際行為體，在G20框架下的行為方式與主權國家不同，主要表現為行為體的多樣性，行為方式受到不同行為體利益訴求以及相互博弈進程的影響。G20框架下，歐盟內部不同行為體在不同階段對G20的期待以及發揮的作用不同。總體說來，委員會作為主要行為體一直積極發揮核心的協調作用。

（一）復雜多樣的行為體

在G20框架下，歐盟的行為體多樣性主要體現在兩個層面。一是在G20層面歐盟及其成員國代表的多樣性。歐盟及其成員國在G20擁有5個正式席位，分別是歐盟及英國、法國、德國和意大利。二是內部決策層面涉及多樣化的行為體。從歐盟決策機制來看，參與G20決策的行為體包括歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會以及所有成員國。上述兩個層面多種力量既相互合作與協調，又彼此斗爭與牽制，使得歐盟在G20框架下的行為方式表現出復雜的多樣性。

理論上，歐盟作為獨立行為體參與 G20，是歐盟國際地位提升的表現，“G20對歐洲有利，因為歐盟獲得了完全的成員國資格，表明國際社會認可歐盟作為與中國、印度、巴西一樣的新興力量。與G8相比，歐盟更能展現同一立場。”①Thomas Renard, “From a New G20 to a New Multilateral Order,” EU Observer, January 10,2010, http://euobserver.com/opinion/29231.但歐盟及其主要成員國雖有協調，卻沒能在G20中傳遞共同的聲音。英國、法國將G20作為展現自身大國力量的舞臺。英國身處歐元區國家之外，與美國在經濟政策和理念上更為接近，在刺激經濟和加強金融監管和規范，IMF增資等核心問題上經常與法德以及歐盟的立場相悖；法德在歐債危機應對中的主導作用及其行為方式同樣體現在G20中，它們通常傾向于以雙邊合作的方式提出聯合動議，疏于同歐盟的協調。法國在擔任G20輪值主席國期間，更是突出其大國影響力，傾向同主要大國加強協調，推動其政策優先。因此，在G20框架下，歐盟及其成員國的行為方式被描述為：“多個歐洲國家，但是沒有歐洲”。①Timothy Garton Ash, “The G20 Summit in London will be Missing One Great Power, Guess Who,” The Guardian, March 26, 2009, http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2009/mar/26/europe-g20-financial-crisis.

（二）歐盟委員會發揮核心協調作用

歐盟委員會是歐盟G20諸多行為體中最積極、能見度最高的行為體。G20峰會機制啟動以來，歐盟委員會一直在協調歐盟多樣化行為體，確定歐盟行動優先和推動內部共識方面發揮核心作用。

委員會的核心協調作用表現在設置歐盟行動優先、協調內部立場以及對外溝通等三個環節。每次G20峰會召開之前，歐盟委員會都會以備忘錄、公開信等不同形式提出歐盟的關切和優先議題。通常，歐盟委員會主席或單獨或與歐洲理事會主席聯名致信歐洲理事會，就G20優先議程提出動議，呼吁成員國采取共同立場，隨后歐洲理事會做出相關決議。對比歐洲理事會的相關決議以及歐盟委員會歷次動議，發現二者之間高度重合。此外，峰會召開之前，歐盟委員會還以主席聯名信的形式向G20領導人致信，就歐盟的立場和動議做出說明，與其他國際行為體協調立場，展現歐盟作為國際行為體的存在。

委員會發揮核心作用既緣于歐盟獨特的決策機制，也與其自身的戰略訴求相關。首先，歐盟27國（從2013年7月起增至28國）只有四國是G20成員國，歐盟作為獨立行為體參加，全面參與G20進程，代表歐盟共同利益，賦予其協調和代表非G20成員國利益的責任。其次，歐盟決策機制規定歐盟委員會在其具有權能的領域內擁有立法動議權，長期的政策實踐也賦予了委員會在政策形成過程中的核心作用。第三，歐盟委員會作為戰略行為體，具有自身的利益偏好，試圖通過G20推進一體化的深入，增加自身的權能。實踐表明，委員會在債務期間推動內部立法過程中，多次援引“實施G20框架”承諾，強調發揮領導和模范作用的必要性。

（三）歐洲理事會中G20議程的逐漸淡化

G20在歐洲理事會議程中的地位整體呈現逐漸式微的趨勢。歐洲理事會對G20熱情的降低，既是歐盟內部債務危機蔓延、歐盟在G20中身份轉換的結果，也是G20自身行動能力不足必然出現的現象。歐洲理事會作為“為歐盟確定總體政治方向和優先事項”的最高磋商機制，其對G20熱情的降低，反映了歐盟對G20認知的變化。

總體看來，以2010年為分水嶺，G20在歐洲理事會議程中的地位經過兩個階段的明顯變化：第一階段從華盛頓峰會到首爾峰會期間，G20不僅是歷次歐洲理事會的重點議程，歐盟成員國首腦在G20峰會之前還會召開特別峰會協調立場。倫敦峰會和匹茲堡峰會，歐洲理事會甚至都以附件形式為即將召開的峰會確定共同立場，就其行動優先提出了詳盡主張。第二階段從2011年開始，G20明顯淡出歐洲理事會議程。與之前歐盟歷次峰會幾乎都會討論和提及 G20不同，2011—2012年期間 G20僅三次列入峰會議程，歐盟也不再為G20召開特別峰會協調立場，G20的重要性顯著降低。

三、歐盟G20行動重點及其影響

歐盟G20行動重點整體表現出連續性特征，但不同階段的重點很大程度上受到歐盟內部治理議程的影響。歐盟在推動其核心關切如金融市場規范和改革、宏觀經濟失衡、增長和就業等議題之外，還積極將氣候變化、能源安全、發展援助等問題帶入G20治理框架下。受制于債務危機，歐盟在G20框架下設置和推動議題的能力表現出逐漸下降的態勢。

（一）行動重點及基本主張

在G20框架下，歐盟一直突出的政策優先包括加強金融市場規范、改革國際金融體系、應對全球經濟失衡等。除此之外，歐盟還不斷努力擴大 G20議程，超越金融和經濟領域，包括自由貿易、發展援助、氣候變化、能源安全以及全球化的社會維度和腐敗等問題。

倫敦峰會之前，面對美國要求關注實體經濟，加大經濟刺激力度的壓力，歐盟堅持將進一步嚴格金融市場規范和改革國際金融體系作為行動重點。此后的歷次峰會上，歐盟都將該議題列為行動重點，一方面推動實施G20框架下已經達成的改革承諾，另一方面提出新的議題，包括在全球層面引進金融征稅體系等。歐盟的主要立場是加強金融行業的監管和規范，改革國際金融體系，推動金融行業的可持續發展。具體包括：加強金融市場的透明度和責任性，使宏觀審慎監督成為金融行業監管的標準；所有可能帶來系統性風險的金融市場、產品和參與者都要受到適當的規范和監督；評級機構應在國際統一的方式下受到規范和監管；打擊避稅、金融犯罪，并實行公司治理和薪酬實踐的共同原則。在金融體系改革方面，歐盟提出改善IMF監管工具，強化其在危機預防中的關鍵作用，推動IMF治理體系廣泛改革等。

應對全球經濟失衡同樣是歐盟的行動優先。倫敦峰會上，歐盟就提出就可持續經濟行為全球憲章達成共識，并要求在匹茲堡峰會上取得實質進展，推動在全球范圍內建立指標體系，衡量主要經濟體的經濟失衡狀況以及風險溢出效應。應對全球經濟失衡，歐盟的主要立場包括：經濟失衡是所有國家的共同關切，各國都應在實現再平衡過程中承擔責任；應為經常賬戶平衡設立指標體系，尤其是債務和赤字水平；匯率市場化應成為應對經濟失衡的關鍵要素。加強IMF在其權能范圍內對G20經濟體的分析，尤其是分析G20成員國各自政策的外溢性風險。

除了上述行動重點之外，歐盟一直推動G20議程的不斷擴大，塑造G20從危機應對機制向全球治理新平臺的轉變，逐漸將發展合作、氣候變化、食品與能源安全以及貿易自由化等議題都納入G20議程。歐盟的基本目標是將新興國家納入由發達國家主導的國際機制中，要求其承擔更多的責任。

（二）行動重點和目標的主要特征

歐盟G20框架下的行動重點和目標與其特殊的國際行為體身份、內部治理進程以及對外戰略具有內在一致性。因此，其行動重點和目標突出表現為目標的規則性取向、推動其具有優勢的議題，并表現出與其內部治理密切相關等三面顯著特征。

歐盟的國際身份定位是全球化的“領導者”和“規范者”。因此，G20框架下，歐盟突出規則和標準維度。倫敦峰會前，歐盟委員會主席巴羅佐曾表示，愿與合作伙伴“共同為全球經濟確立規則”。①Barroso, “Declaration on the Preparation of the G20 summit”.金融領域內，歐盟推動在銀行資本、薪酬標準、會計準則以及金融行業征稅體系等領域內的全球規范，實現標準趨同；加強宏觀經濟協調，應對全球經濟失衡。歐盟一開始就推動在全球范圍內就可持續經濟行為憲章達成共識，主張引入指標體系衡量經濟失衡狀態；發展合作、貿易自由以及氣候變化領域內，歐盟更是力推將新興國家納入其主導的規范體系之中。

推動其優勢領域是歐盟行動重點的另一特征。擁有軟實力的歐盟，發展援助、氣候變化和自由貿易是其在全球治理進程中的優勢性領域，是推動其價值觀和模式的重要政策工具。但是，面對國際權勢轉移，歐盟認為新興力量在上述領域內不同的行為方式正對其力量模式構成挑戰，并威脅其現實利益。近年來，歐盟一直積極尋求與新興國家對話，試圖在上述領域內規范和約束新興力量，維持其主導地位。因此，G20作為危機應對機制出現不久，歐盟便將上述議題逐漸納入其中。發展合作議題在首爾峰會上被正式納入 G20議程之后，歐盟表示“我們希望將新興國家納入國際發展框架，該框架與發展政策的主要原則一致，允許更大程度的協調”；①“Remarks by President Barroso at the European Parliament Plenary Debate on the G20 Summit in Seoul on 11-12, November, 2010”, Memo/10/510, Brussels, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-510_en.htm.哥本哈根會議之后，歐盟更表示將通過G20推動在全球變暖問題上達成新的協議。②Robert Wielarrd, “EU to Pursue Climate Deal through G20,” The Guardian, January 9, 2010,http://www.guardian.co.uk/world/feedarticle/8890759.

歐盟行動重點還表現出與其內部治理進程高度的相關性。金融危機和債務危機之后，歐盟采取了一系列短期和長效措施應對危機。加強金融監管、協調宏觀經濟、嚴肅財政紀律等是其中的主要舉措。歐盟在G20框架下的立場主張與其內部治理經驗高度一致，在很大程度上是其內部治理方式的外延。從倫敦峰會到多倫多峰會，面對美國繼續刺激經濟的要求，歐盟始終將金融規范和改革作為優先議題，強調可持續財政的重要性，凸顯了歐盟危機應對的主導理念。此外，歐盟還多次在G20框架下推動應對全球化的社會維度，尤其是失業問題，完全是其內部關切的外化。

（三）歐盟推動議程的能力評估

歐盟G20框架下推動議程的能力隨其身份轉換而變化。總體來說，歐盟對G20議程和立場的影響力呈逐漸下降的態勢。戛納峰會之前，歐盟利用其機制性優勢，還基本能夠在G20框架下實現推動其優先議程的目標，其核心關切在G20公報中都不同程度地得到體現。面對美國優先刺激經濟的壓力，歐盟一直強調加強金融規范和可持續財政的重要性，并推動在多倫多峰會公報中強調健康的公共財政的重要性，要求發達經濟體承諾到2013年至少降低一半赤字，到2016年穩定或降低債務水平。但是，隨著歐債危機逐漸成為G20的主導性議題，歐盟能力嚴重受限，歐盟的主要行動目標是消除國際社會對歐債危機惡化的擔憂，為自己的改革努力進行辯護。

G20峰會機制的啟動與歐盟及其成員國的推動密不可分，時任法國總統薩科奇以及英國首相布朗都曾是G20峰會的積極推動者。倫敦峰會之前歐盟委員會主席巴羅佐曾表示：“全球危機全球性應對的動議來自歐洲。歐洲對于當前的G20進程有特殊的責任。”基于上述認知，歐盟強調自身的領導和示范作用，努力將自身的改革議程和措施在G20層面推廣。戛納峰會之前，歐盟基本實現了在加強金融規范、協調宏觀經濟以及擴大G20議程的目標。

倫敦峰會后，歐盟在總結其影響力時表示：“歐盟在推動倫敦峰會就金融規范和監管領域內一系列雄心的承諾發揮了關鍵作用。事實上，最終的公報在20多個領域反映了歐洲理事會3月份的決議。”①José Manuel Dur?o Barroso, “Leading by Example: The EU and Global Governance,” May 29,2009, http://www.eu-un.europa.eu/articles/fr/article_8708_fr.htm 12.歐盟推動為可持續經濟行為制定憲章的努力雖然沒有獲得成功，但在其推動下，匹茲堡峰會 G20公報以附件的形式包含了可持續經濟行為的核心價值觀和增長框架兩方面的內容，啟動了“相互評估進程”（mutual assessment process，MPA）。與歐盟治理進程中的開放式協調方法（open method of coordination）經驗和立場表現出高度的一致。

在法國擔任2011年G20輪值主席國期間，歐盟大力推動G20國家就衡量經濟失衡的指標體系以及加強MPA達成一致。歐盟委員會提出了過度失衡程序（excessive imbalances procedure，EIP），與G20當時制定的行動計劃的藍本非常相似。委員會為在 G20層面推動這一政策方法發揮了關鍵作用。G20領導人同意的一系列指標與委員會的指標相似，包括公共債務、財政赤字、私人儲蓄率以及私人債務。外部失衡包括貿易平衡、投資凈收入流入以及轉移。②Guntram B. Wolff , “The Global Scoreboard to Address Imbalances: Remarks on the G20 Indicative Guidelines for Assessing Persistently Large Imbalances,” Bruegel, April 20, 2011,http://www.bruegel.org/nc/blog/detail/article/29-the-global-scoreboard-to-address-imbalances-re marks-on-the-g20-indicative-guidelines-for-assessing-persistently-large-imbalances/.

但是，隨著債務危機的不斷惡化，歐盟的影響力嚴重下降。以戛納峰會為標志，歐盟在G20框架下的地位經歷了從主動引導到被動防御的轉變。戛納峰會上，盡管法國作為G20輪值主席國確定了雄心勃勃的議程，但被日益惡化的歐債危機主導，歐盟面臨來自各方的壓力。戛納峰會公報也第一次就具體的地區和國家改革計劃提出要求，公報“要求歐元區快速細化和實施綜合改革計劃，包括成員國改革”。①Communique: G20 leaders summit-Cannes, 3-4, November, 2011在隨后的洛斯卡沃斯峰會上，歐盟面臨更大的壓力，最終被迫接受將其經濟和金融改革議程納入20國集團行動計劃，“這是歐盟歷史上第一次與外部力量就其一體化進程的現狀進行磋商”②Roberto Bendini and Wanda Troszczynska van Genderen, “The EU Constrained by the G20 in Los Cabos,” Policy Briefing, June 2012, DG EXPO/B/PolDep/Note/2012_242, Policy Department, Directorate-General for External Policies, European Union, p. 4.，歐盟治理模式信譽受損，也距離“塑造者”和“領導者”的自我定位漸行漸遠。

結 束 語

G20峰會機制出現以后，國際社會普遍寄予很高期待，認為是應國際力量轉型出現的實現全球治理的新興平臺。但隨著G20轉向長效機制之后，其政府間磋商性質的機制性缺陷和相應的能力不足凸顯無疑。通過對歐盟G20認知變化、行為方式和行動重點的分析，可以管中窺豹，透視國際社會集體行動理論的困境。

首先，歐盟與其他行為體對G20的認知差距表明認知沖突對國際機制建設的制約作用。G20作為在危機背景下出現的非正式機制，新興國家和傳統力量對其擁有不同的認知和期待。新興力量認為G20是其話語權增加的標志，希望利用G20推進國際經濟秩序的民主化。傳統力量，尤其是歐盟將其作為塑造全球化的重要機會，根本是要“歐洲化”G20，加強與新興國家的對話與合作，將其納入既有體系之中，實現規制的目標。上述目標沖突，使得新興力量和傳統力量在G20議程以及國際經濟治理機制改革與建設問題上立場相距甚遠，合作的政治意愿逐漸下降。

其次，行為方式轉變反映了機制能力缺陷如何與行為體的負面認知相互加強。G20峰會機制啟動以來，基本確定了三大行動任務，包括國際金融機制改革、宏觀經濟協調以及國際金融機構建設。面對危機壓力，2009年G20峰會在金融機制改革和機制建設方面取得了一定的成果，也基本確定了加強宏觀經濟協調的基本原則和方法。但此后，G20已有決議陷入實施困境，新的動議無法達成共識。無論是金融機制和制度建設方面，還是宏觀經濟協調方面都難以繼續推進，G20作為政府間磋商機制的制度能力缺陷凸顯。戛納峰會上，歐洲國家對于G20沒有就歐債作出建設性貢獻深感失望，新興國家則對歐債綁架G20不滿。自此，G20的諸多行為體對G20熱情下降，G20陷入了能力缺陷和負面認知相互加強的局面。

第三，不同的目標優先和利益沖突是制約全球治理機制建設的根本性力量。歐盟范圍內成員國利益沖突、新興力量與傳統力量的利益分歧，歐美利益差別等在G20框架下都有明顯體現，成為限制G20能力建設的根本性力量。在國際金融機制改革和建設過程中，新興國家推動更多的權力轉移，歐洲國家則通過將表決權問題與治理機制改革掛鉤拖延改革進程；應對宏觀經濟失衡問題由于不同國家對經濟失衡的標準、原因以及應對措施有各自的解讀，難以取得實質進展。利益沖突導致G20陷入行動困境，降低其有效性，損害其合法性。