國際太空行為準則*——博弈與前景

程 群 何奇松

太空安全問題日益嚴重，突出表現(xiàn)為太空碎片增多，影響航天器進出太空和在軌運行；在軌航天器越來越多，相互干擾現(xiàn)象增多；衛(wèi)星頻率、軌道資源緊張，各國為此競爭激烈；太空武器化，破壞了國際戰(zhàn)略格局的穩(wěn)定與平衡。這種安全局勢被美國國防部概括為太空日益“擁擠”、“競爭”、“對抗”。太空安全問題的上述四個方面密切相關且相互交織。任何一國都無力獨自解決。而現(xiàn)有國際太空安全治理機制的三個相關機構——聯(lián)合國外空委、裁軍會議和國際電信聯(lián)盟——各自為政，缺乏有效協(xié)調與溝通，無法有效解決這一復雜問題。同時，美國在這三個國際組織中利用一票否決權阻止任何對其不利的倡議、決議，阻止了國際社會應對太空安全的進一步努力，使相關努力陷于僵局。①具體參見何奇松：《太空安全問題及其多邊主義博弈》，載《現(xiàn)代國際關系》2012年第5期，第29-32頁。為了打破這種僵局，國際知名智庫早在世紀之交就提出了“太空交通管理”，試圖用自愿的方式增加太空透明度，謀求太空安全治理。為此，歐盟與美國提出了各自的太空行為準則，并力求爭奪主導權，中、印、澳、巴（西）等利益攸關方也表達了各自的關切。本文試圖介紹各利益攸關方就太空行為準則進行的博弈與較量及學者們的相關爭論，并預測其未來前景與走向，以及對中國的啟示。

一、歐美競爭太空行為準則主導權

在美國拒絕以條約（主要是中俄兩國提出的禁止太空武器化條約，即PPWT）形式解決太空安全問題之時，歐盟、美國等西方國家提出了“太空行為準則”，企圖用不具備法律約束力的、自愿遵守的太空行為準則，作為新太空條約的替代方案，確立太空安全治理機制，促進太空安全。

（一）歐盟率先推出太空活動行為準則，爭取多數(shù)國家贊同

2008年，歐盟推出“太空活動行為準則”（Draft Code of Conduct for Outer Space Activities）草案。②Council of European Union, Draft Council Conclusion on Draft Code of Conduct for Outer Space Activities, 16560/08, Brussels, December 3, 2008. http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/mport/1209_CAGRE_resultats/Code%20of%20Conduct%20for%20outer%20spac e%20activities_EN.pdf.準則的主要目的是通過最新、最佳實踐來執(zhí)行現(xiàn)有的國際條約、原則和協(xié)議，并作為現(xiàn)有太空安全治理機制的補充。其主要內容體現(xiàn)在第二和第三部分，即總體措施（包括第四條和第五條）與合作機制（包括第六、七、八、九條），也就是“太空道路規(guī)則”，涵蓋太空碎片減緩與太空活動通報規(guī)則。準則規(guī)定行為體不得有目的地產生太空碎片；不得故意對在軌衛(wèi)星實施有害干擾；盡最大努力減少太空事故的發(fā)生；將衛(wèi)星發(fā)射、在軌運轉和重返大氣層信息向國際社會進行通報；除了提供《登記公約》所需要的信息，各國應向聯(lián)大提供第62/101決議所要求的相關數(shù)據；①Recommendations on Enhancing the Practice of States and International Intergovernmental Organizations in Registering Space Objects, A/RES/62/101, January 10, 2008, http://daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/469/83/PDF/N0746983.pdf?OpenElement.該決議要求成員國向聯(lián)合國秘書長提供下列信息：地球靜止軌道位置、太空物體位置任何變化、太空物體的退役或再入、把太空物體移到廢棄軌道的日期與物理條件。這是有關地球靜止軌道太空物體的信息。至于非地球靜止軌道上的太空物體的信息也要向秘書長提供，包括日期、新所有者、運營商的確認、軌道位置的任何變化，等等。本國的太空政策、戰(zhàn)略等信息也向國際社會公開；切實履行《外層空間條約》第9條有關國際磋商機制的規(guī)定。

該準則是一個不具備法律約束力的協(xié)議。歐盟呼吁各國在自愿的基礎上予以遵守。歐盟原本打算與各太空國家進行討論，等到多數(shù)國家贊同后再拿到聯(lián)合國大會進行討論，希望以聯(lián)合國名義頒布準則，類似于聯(lián)合國外空委《太空碎片減緩指南》。為此，歐盟進行了廣泛的外交努力，與美、俄、中、巴、印、澳、日等國家進行雙邊會談。根據反饋信息，歐盟對最初的草案進行了修正，于2010年9月公布準則修正版。②Council of European Union, Council Conclusion of 27 September 2010 on the Revised Draft Code of Conduct for Outer Space Activities, 14455/10, Brussels, October 11, 2010, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st14455.en10.pdf.此后，歐盟繼續(xù)與這些國家進行磋商，力爭它們的贊同。起初，歐盟得到了美國、日本、澳大利亞等國的支持，但美國表示要仔細評估之后再決定是否簽署該協(xié)議。

（二）美國一反初始的曖昧態(tài)度，反對歐盟草案，力圖奪回主導權

2012年1月12日，美國負責軍控與國際安全的副國務卿陶舍爾（Ellen Tauscher）指出，歐盟的草案太具有“限制性”了，美國反對該準則草案，③Marcus Weisgerber, “U.S. Wants Changes to EU Space Code of Conduct,” Space News,January 12, 2012, http://www.spacenews.com/policy/120112r-wont-adopt-code-conduct-space.Html.原因就是參謀長聯(lián)席會在經過長時間評估之后，認為準則草案嚴格限制了美軍利用太空。但是參聯(lián)會并沒有說明歐盟準則草案如何“限制”了美軍利用太空。不過，小布什政府的副國務卿博爾頓（John R. Bolton）在《紐約時報》撰文透露了一點消息：歐盟準則妨礙了美軍發(fā)展天基反導系統(tǒng)、反衛(wèi)星武器以及利用衛(wèi)星收集情報。①John R. Bolton & John C. Yoon, “Hands Off the Havens,” New York Times, March 9, 2012.如果說陶舍爾的講話是美國拋棄歐盟草案的開始，那么國務卿希拉里2012年1月17日的聲明則等于徹底拋棄。希拉里說美國準備與國際社會一道，起草國際太空行為準則，減緩太空碎片，行為體要負責任地進行太空活動，以此推進太空安全，確保太空長期可持續(xù)利用。而且希拉里也明確表示，這個準則不能限制美國保護國家安全或保護盟國的能力，否則美國將不會簽署。②Peter B. de Selding, “U.S. Endorses Idea of Space Code of Conduct — with National Security Caveat,” Space News, January 18, 2012, http://www.spacenews.com/policy/ 120118-usendorses-space-code.html.這就是所謂的“美國國家安全例外論”。與此同時，國務院公布了重復希拉里講話的太空“內容概要說明”（Fact Sheet）。③US State of Department, “An International Code of Conduct for Outer Space Activities:Strengthening Long-Term Sustainability, Stability, Safety, and Security in Space,” January 17,2012, http://www.state.gov/r/pa/pl/2012/180998.htm.

但除了“內容概要說明”外，美國政府并沒有像歐盟那樣提出明確的太空行為準則文本。盡管這樣，美國還是為此進行了努力。2012年2月，美國與歐盟、日本、澳大利亞等國在維也納就此舉行了會議。美國的所謂準則得到澳大利亞的贊同，日本也表示贊同。2013年3月11日，美日兩國舉行首次太空對話，表示進一步加強太空態(tài)勢感知能力建設外，還加強與包括《國際外層空間活動行為準則》在內的“太空透明與信任建設機制（TCBMs）”進行協(xié)作。①“Joint Statement by U.S.-Japan Comprehensive Dialogue on Space,” US Embassy in Japan,March 11, 2013, http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2013/03/20130311143932.html#ixzz2UxdHIwuK.

（三）歐盟采用多種方式，全力宣傳其太空行為準則，維護其主導權

歐盟對美國政府出爾反爾的做法十分惱火，同時也不想讓美國“搶功”，決定繼續(xù)發(fā)起外交攻勢，致力于其準則的推銷。2012年5月29日，歐盟峰會全力支持歐盟準則，決定采取三個特別行動：推廣活動，促進準則推動；設立三個多邊專家會議討論準則；組建非政府專家小組，推進太空外交工作。為此，歐盟峰會準備了150萬歐元，繼續(xù)與有關國家進行磋商，收集、分析、反饋這些國家的觀點。6月5日，歐盟就此在聯(lián)合國外層空間和平利用委員會（UNCOPUOS）框架下召開了多邊外交會議，來自40個國家的110名代表參與了此次會議，盡管沒有達成實質性協(xié)議，但是決定10月在紐約繼續(xù)進行討論。②因為多種原因，該會議計劃推遲到2013年1月召開，但是也未能如愿。Paul Meyer, “Failure to Launch?:Why the EU’s Proposed International Code of Conduct for Outer Space is Running Low on Diplomatic Fuel,” Canadian International Council, February 28, 2013. http://opencanada.org/features/the-think-tank/essays/failure-to-launch/.此外，歐盟一改過去做法，派代表到聯(lián)合國裁軍研究所（UNIDIR）散發(fā)歐盟準則。上述行為表明歐盟行銷其準則的方式發(fā)生了改變，采取雙邊和多邊外交并行、官方機構與非政府組織同時參與，并充分利用聯(lián)合國機構的“三位一體”的方式，全力宣傳其準則。這些行動是歐盟維護其首倡準則的領先優(yōu)勢的果斷行為，對于挽救與維護歐盟的聲譽至關重要。③Michael Listner, “EU Takes the Next Shot in the Battle of the Codes,” Space Review, June 4,2012, http://www.thespacereview.com/article/2092/1.

究其本質，美歐太空行為規(guī)范沒有太大差異，都是一個自愿的國際協(xié)議，用來構建太空安全治理機制。但為什么美國與歐盟在這個問題上要進行競爭呢？除了爭奪太空安全治理機制主導權外，更重要的是太空治理理念存在巨大差異。這反映的是美歐就如何以及用何種手段保護“全球公地”（global commons，有的翻譯為“全球公域”）。全球公地范圍原本比較廣，在與安全掛鉤之后，則縮小到公海、太空、網絡和國際空域。④張茗：《“全球公地”安全治理與中國的選擇”》，載《現(xiàn)代國際關系》2012年第5期，第22-23頁。美國軍方把全球公地界定為，“不為任何國家控制但又為所有國家所依賴的領域或區(qū)域”，⑤U. S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, February 2010,http://www.defense.gov/qdr/qdr%20as%20of%2029jan10%201600.PDF, p. 8.就全球公地保護手段而言，不外乎采用軍事手段與非軍事手段；就全球公地保護的方式而言，有單邊主義和多邊主義之分。作為全球公地的一部分，在太空安全治理上，也就存在著上述兩種手段與方式差異。

美國提出的太空行為準則有“美國安全例外論”原則，實際上就是為美國在太空安全治理上保留了軍事手段和單邊主義的空間。美國學者鼓吹控制全球公地是美國后冷戰(zhàn)時期維持霸權的基石，而且美國擁有用軍事手段控制全球公地的能力。①Barry R. Posen, “Command of the Commons: The Military Foundation of U. S. Hegemony,”International Security, Vol. 28, No. 1, 2003, pp. 5-46.美國軍方也是這樣宣傳和行動的。美軍認為全球公地面臨巨大挑戰(zhàn)，威脅其穩(wěn)定與安全，未來的對手將擁有先進能力，旨在與美國在空中、海洋、太空與網絡空間領域進行競爭，或者拒止美國對這些領域的控制。因此，美國“必須對防務姿態(tài)進行裁剪調整，應對這些挑戰(zhàn)，……保證安全進入全球公地”。②U. S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report.在這種威脅感知與使命感知下，美國希望憑借自己擁有的先進太空戰(zhàn)力，出臺本國的太空行為準則：不能限制美國軍事利用太空，而其他國家則不能從軍事方面利用太空。美國希望用“只許州官放火，不許百姓點燈”的方式，實現(xiàn)美國治下的太空安全。因此，美國就拒絕用新太空條約取代冷戰(zhàn)時期的太空條約。

對于全球公地，歐盟則是從保護的角度看問題，希望各行為體共同努力，進行集體合作，保護全球公地安全，確保全球公地的可持續(xù)性。在太空安全治理上，歐盟認為人類理應共同保護，實行集體合作，共同確保太空安全。1967年的《外空條約》規(guī)定，人類對太空的探索與利用要符合所有國家和全人類的利益。這一條款實際上要求所有國家接受“共同安全”、“合作安全”作為保證太空和平利用的唯一選擇。③Detlev Wolter, “Common Security in Outer Space and International Law: A European Perspective,” and Xavier Pasco, “A European Approach to Space Security,” both in John M.Logsdon et al. eds., Collective Security in Space: European Perspectives, Washington, D.C.:Space Policy Institute, Elliott School of International Affairs, The George Washington University, pp. 20, 55.歐洲認為其集體安全模式可以為太空安全保障提供借鑒。因此，歐盟的太空行為準則就是一種“合作安全機制”倡議，任何國家都不可“例外”，同時準則賦予各國享有自衛(wèi)權，限制某一國謀求“例外”原則。歐盟學者認為準則倡議可以作為新太空條約的“試驗田”，一旦條件成熟，可以用新太空條約取代舊條約。①Pasco, “A European Approach to Space Security,” p.55.因此，歐盟在很多場合下并不反對用具有法律約束力的新條約來確立太空安全治理機制，這完全有別于美國的立場。

二、學界關于太空行為準則的爭論

自從國際宇航學會提出“太空交通管理”（Space Traffic Management, STM）概念、亨利·史汀生中心提出《負責任太空國家的示范行為準則》（Model Code of Conduct for Responsible Space Faring Nation）以來，學界尤其是美國學界對“太空行為準則”的作用存在分歧。在歐美爭奪“太空行為準則”主導權之際，學者們對太空行為準則是否能推進太空安全治理的爭論更加激烈。

負責現(xiàn)場監(jiān)督的道達爾公司聘請的外方人員是一名法國人，稱呼其馬克吧。該人負責整個蘇南道達爾項目壓裂試氣及井下服務的監(jiān)督工作，年紀有60 歲左右，做事認真，技術能力過硬，在該區(qū)塊工作5 年多贏得了甲方領導的信任和好評，可以說現(xiàn)場施工他一人說了算。

（一）反對派

反對派有兩個分支。第一分支認為，美國沒有真正發(fā)揮太空領導權，且太空國家數(shù)量少，太空行為準則還無法形成。

杰夫·庫伊特（Jeff Kueter）是一名太空安全和導彈防御專家，現(xiàn)任美國喬治·馬歇爾研究所所長。庫伊特認為準則擴大了現(xiàn)有的國際機制，是有作用的。當然，國家實力在確立準則中扮演著重要角色。重要國家通過國際體系進行宣傳，憑借實力促使其他國家與之進行互動，確立了與其他國家接觸的規(guī)則，從而形成了準則。庫伊特認為太空行為準則還不具備這兩方面的特征。理由有兩點：一是太空活動是相對較新的人類活動，盡管美俄有著50多年的太空活動歷史，但是多數(shù)國家則是空白；而太空活動技術復雜、費用昂貴的特點，也極大地阻止了大多數(shù)國家涉足；二是盡管美國比任何一國更多地利用太空，但是并沒有發(fā)揮其太空領導權，領導相關國家確立有關規(guī)范。②Jeff Kueter, “Do We Need a Code of Conduct for Space? Considering Recent Developments in the Effort to Change Behavior in Space,” Policy Outlook, George C. Marshall Institute,February 2012, http://www.marshall. org/pdf/materials/1060.pdf, pp.3-4.

此外，庫伊特認為歐盟太空行為準則不夠成熟，不夠明晰，混淆的事情比澄清的還要多。該準則只是解釋了準則本身的重要性，而沒有說明如何進行太空交通管理、太空碎片減緩以及碎片造成責任的追究等問題。①Ibid., p.2.為了更快、更好地促進更多國家接受“準則”，不排除歐盟有意制造這種措辭的模糊性。盡管這種愿望是好的，但是其帶來許多問題，可能會加劇太空緊張局勢。②Ibid., p.3.另外，歐盟太空行為準則避開一些專門術語及其界定，也會產生嚴重后果。

印度學者萊樂（Ajey Lele）認為歐盟太空行為準則是自愿的，沒有法律約束力，也沒有執(zhí)行或核查機制。這是準則的重大缺陷。例如，因為缺乏核查機制，《防止生化武器公約》（BWC）并沒有取得應有的效果。很難理解一個沒有法律約束力的、自愿的機制如何實現(xiàn)太空利用的可持續(xù)性和安全。③Ajey Lele, “Space Code of Conduct: Inadequate Mechanism,” IDSA Comment, June 18, 2012.http://idsa.in/idsacomments/SpaceCodeofConductInadequateMechanism_AjeyLele_180612.

另一分支認為，效仿其他領域的“行為準則”為太空行為制定準則是行不通的。

不具備法律約束力的《防止彈道導彈擴散海牙行為準則》（HCOC）就能說明這個問題。作為不擴散導彈及其技術機制，該準則要求簽署國澄清其國家導彈政策、項目以及意圖，并且約束其導彈技術的擴散。但是該準則只是用宣言式的語言說明導彈領域的軍控的重要性，但并沒有為降低彈道導彈技術的擴散進行努力。彈道導彈作為現(xiàn)代戰(zhàn)爭的重要武器，以至于擁有該技術的國家要么選擇置身該機制之外，要么不重視該機制。盡管 132個國家是該準則的締約國，但是絕大多數(shù)締約國是根本不具有制造彈道導彈能力的國家，而擁有導彈能力的中國、巴西、印度、伊朗和朝鮮卻不是該機制的締約國。其結果是擁有制造彈道導彈能力的重要國家不在機制之內，而且導彈能力最強大的美國作為締約國卻不遵守該機制。因此，自從該機制于2002年生效以來，世界受到導彈的威脅增多了，而不是減少了。以此類推，如果美國搞例外，中、俄、印等太空大國、強國不簽署太空行為準則，那么太空行為準則就是空頭協(xié)議。因此，太空行為準則的實質意義“極其有限”，除了提供一個令人感覺良好的賣點外，沒有任何意義。④Lele, “Space Code of Conduct”.

美國的導彈防御系統(tǒng)是對太空行為準則的一個挑戰(zhàn)，也是其他國家是否接受的試金石。①Ibid.正如美國所展示的那樣，導彈防御可攻擊在軌衛(wèi)星。任何太空行為準則對此不能視而不見。其他國家則完全可以確定地宣布美國沒有遵守準則。當然，其他國家也可以借此發(fā)展導彈防御。無乎可以肯定的是，美國等國家將因此暴露在真正的、穩(wěn)步強化的導彈威脅之下。

（二）支持派

太空行為準則的學者以亨利·史汀生中心的麥克爾·克雷龐（Michael Krepon）為代表。贊同太空行為準則的學者認為，準則在成效方面肯定不如具有法律約束力的國際條約，但是準則潛在的最大貢獻在于為全面、具有法律約束力的限制太空武器條約進行談判創(chuàng)造所需要的政治條件。②Alexei Arbatov & Vladimir Dvorkin, Outer Space: Weapons, Diplomacy, and Security,Carnegie Endowment, Washington D.C., 2011, p.108.沒有約束力的法律機制比剛性機制更有可能被人們所接受。③Stefan A. Kaiser, “Why States Should Sign the Code of Conduct for Outer Space Activities,”in Ajey Lele ed., Decoding the International Code of Conduct for Outer Space Activities, New Delhi: Institute for Defence and Analyses, August 2012, p. 89.首先，準則作為一個有益的起點，把相關國家聚集在一起，確認共同關切的領域，提出可能相互補充的建議；其次，為共享的太空態(tài)勢感知提供基礎，強化預防機制；再次，鼓勵國家克制進行危險的太空活動。④James Clay Moltz, “The Code of Conduct: A Useful First Step,” in Lele ed., Decoding the In ternational Code of Conduct for Outer Space Activities, pp.143-144.如歐洲太空政策研究所（European Space Policy Institute）認為，“遵守諸如歐盟《太空活動行為準則》的透明與信任建設措施，在國際關系中發(fā)揮實質性作用，有助于國際法向前發(fā)展。”⑤Cesar Jaramillo, “New Competition for a Space Security Regime,” The Ploughshares Monitor,Vol. 31, No. 2, Summer 2010, pp.3-4.

針對用其他領域的準則來推及太空行為準則沒有多大作用的觀點，克雷龐進行了反駁。他指出利用準則實踐確立行為規(guī)范不是什么新鮮事。1989年，老布什政府與蘇聯(lián)談判達成“防止危險軍事活動協(xié)議”（Dangerous Military Practices Agreement），確立了兩國在鄰近地區(qū)的地面和空軍力量行動的規(guī)范。⑥Michael Krepon, “Rules of the road for Space,” May 2, 2012, http://thehill.com/blogs/congress- blog/technology/225079-rules-of-the-road-for-space.行為準則升級為國際條約的例子也是存在的。《聯(lián)合國海洋法公約》就是這樣形成的。

針對準則約束不了違反者從而起不到作用的質疑，克雷龐也予以反駁。他指出，只有確立了規(guī)范，才能確認違反者，沒有規(guī)范，就根本不存在規(guī)范違反者，也就不能對違反者實施處罰。因此，規(guī)范在國際關系中具有重要價值。太空行為準則旨在約束不負責任的太空行為，促進負責任的太空行為。①Michael Krepon, “Space Code of Conduct: Inadequate Mechanism—A Response,” IDSA Comment, June 27, 2012, http://idsa.in/idsacomments/SpaceCodeofConductInadequate MechanismAResponse_mkrepon_270612.

針對因沒有法律約束力以及核查機制造成國際條約的效力減損，并以此來論證太空行為準則的效力不大的問題，克雷龐則認為，具有法律約束力的國際太空條約是否比不完善的國際太空行為準則要好？答案取決于條約的條款是什么，核查是否重要。此外，有些國際條約與協(xié)定雖然沒有核查機制，但是也起著重要作用。雖然《禁止生化武器公約》沒有核查機制，但是現(xiàn)實是目前的生化武器大大減少了。此外，有時條約、協(xié)議的核查監(jiān)督機制雖然沒有直接包括在內，但被寫進其他條約與協(xié)定之中。這些條約、協(xié)議因此得到較好執(zhí)行。1968年《核不擴散條約》就沒有包括核查機制，但其核查機制被寫進其他協(xié)議之中，由國際原子能機構負責執(zhí)行。②Ibid.

（三）折中派

華盛頓馬歇爾研究所分析家埃里克·斯特納（Eric Sterner）認為規(guī)范解決不了各種利益分歧。同樣，太空規(guī)范也不能阻止一些國家進行有悖于太空安全的活動，例如伊朗對第三方的衛(wèi)星進行了干擾，而伊朗的行為受到的只是外交抗議。這樣，把外交重點集中到太空行為準則，可能被證明沒有意義。盡管這樣，但不能否認準則具有重要作用。因此，合作比一紙文件要重要得多。這需要美國繼續(xù)發(fā)揮持續(xù)的太空領導力，通過確認特定的共同利益，并創(chuàng)造追求這些共同利益的機會，促進太空合作。例如，減少太空碎片，符合各方面利益，不管攸關方是否簽署了條約或準則。因此，準則建設不需要正式的文本，也不需要各攸關方的正式同意。通過技術討論，尤其是業(yè)界的技術討論，而不是外交官的談判，會進一步推動規(guī)范形成。太空國家都可以追求這些規(guī)范，同時可以把其他國家限制美國太空優(yōu)勢的機會最小化。這符合美國利益。斯特納認為服務美國和其他國家利益的是，尊重其他國家權利和減少太空風險的行為，而不是額外的太空行為規(guī)范。一句話，就是內容遠重于形式。①Eric Sterner, “New Space Pact is Risky for U.S.,” Aviation Week & Space Technology, May 21,2012, http: /www.marshall.org/pdf/materials/1106.pdf.說得更明白些，就是通過具體的合作促進規(guī)范建設。

就杰夫·庫伊特的否定太空行為準則不起作用的兩點理由來看，幾乎等于鼓吹美國采取單邊主義立場處理太空安全問題，因為太空國家很少，將來也不會很多。而且美國擁有強大的太空軍事能力，對于挑戰(zhàn)其權威的對手，可以使用軍事手段相威脅，迫使對方就范。因為沒有核查機制，太空行為準則存在弱點，從而否定其價值的觀點，則是對美國不愿與國際社會進行合作建立驗證機制的憂慮的反映。核查太空協(xié)議遵守情況，需要很高的技術要求，目前只有美國、俄羅斯等國家擁有這樣的技術。基于保護自己敏感的高技術，美國不想向全世界開放其強大的太空態(tài)勢感知能力，從而拒絕核查機制的建立。如果美國能夠與世界各國共建、共享太空態(tài)勢感知能力，所有不負責任的太空行為基本上可以查明。至于拿《海牙行為準則》為例說明太空行為準則不起作用，只說明美國不愿與國際社會一道履行準則：美國違反自己牽頭發(fā)起的倡議，恰恰說明美國一貫采取視協(xié)議為工具的單邊主義的實用主義立場。至于贊同行為準則的學者，則主要從集體合作與非軍事手段來闡述太空安全機制的確立。只要采取多邊主義和非軍事手段，不管存在何種缺陷，太空行為準則會逐漸得到認同，而且可能為具有法律約束力的國際條約奠定堅實基礎。至于折中方案的觀點，還是突出在太空安全治理上采取合作方式的重要性：合作比一紙協(xié)定重要，需要美國拿出誠意切實與國際社會合作，真正推進太空公地的保護。

三、國際太空行為準則的未來走向

目前，歐盟、美國對太空行為準則主導權的爭奪比較激烈，也得到了一些國家的支持。如前所述，歐盟對美國的倡議發(fā)起了猛烈的反擊。歐盟在三個層次上推銷準則是封堵美國的外交道路，美國有被包抄的感覺。②Listner, “EU Takes the Next Shot in the Battle of the Codes”.不過，美國、歐盟還在利用各種機會鼓吹各自的準則。在聯(lián)合國外空和平利用委員會上，美國代表肯尼思·霍奇金（Kenneth Hodgkin）指出，美國鼓勵解決日益增加的太空碎片問題，促進適用于太空的可持續(xù)性的最佳實踐、可行的透明度，以及信任建設機制，減少“災難、誤解與誤算的風險”。①Light Shed on “Risk of Mishaps, Misperceptions, Miscalculations” in Outer Space: China,United States Outline Positions, as Calls Heard for Global Code of Conduct to Ensure Science in Step with Law, Not Outpacing It, GA/SPD/511, October 18, 2012. http://www.un.org/News/Press/ docs/2012/gaspd511.doc.htm.歐盟也在會議上進一步闡明歐盟的立場：舉行多邊專家會議，就是為參與各方提供機會，就準則草案提出各方的觀點，并交換意見，提出可能的新建議。吸取印度等國指責在準則起草過程中沒有與它們磋商的教訓，歐盟向聯(lián)合國所有成員國發(fā)出邀請，讓它們參與討論。歐盟的目標就是就文本草案達成一個協(xié)議，所有國家都能接受。在這個進程的最后，歐盟以及支持該倡議的國家向聯(lián)合國提交最后文本，在自愿的基礎上向所有國家開放。②EU, “EU Statement - United Nations 4th Committee: Peaceful Uses of Outer Space,” October 17, 2012, http://www.eu-un.europa.eu/articles/en/article_12737_en.htm.

中國很重視歐盟的太空行為準則，并與歐盟進行了磋商。吳海濤大使在2012年日內瓦外空安全會議上發(fā)言時表示，中方對準則仍有一些關切，曾兩次提出書面修改意見，從維護權利與義務平衡、明確準則適用范圍、均衡處理有關挑戰(zhàn)、避免限制發(fā)展中國家外空行動自由等方面，就準則內容表達關切并提出建議。③《吳海濤大使在2012年日內瓦外空安全會議上的發(fā)言》，外交部網站，2012年3月29日，http://www.fmprc.gov.cn/ce/cegv/chn/cjjk/cjfyda/t919189.htm。而歐盟對中國等國的關切進行了回應。

就目前態(tài)勢而言，盡管獲得幾個國家的支持，美國希望就其所謂的國際太空行為準則達成的協(xié)議的可能性微乎其微。除了美國的“國家安全例外”原則讓其他國家，如印、中、俄等國難以接受外，歐盟也絕對不會輕易放棄其幾年來在這一領域的領先優(yōu)勢與努力。另外，美國國內的現(xiàn)實也讓其準則蒙上陰影。國會質疑歐盟準則草案限制了美國對太空的利用。在國務卿希拉里提出美國準則倡議之后，議員給奧巴馬總統(tǒng)寫信就準則對國家安全的影響，以及是否可以約束不負責任行為表示了關切。④Michael Listner, “Congressional Opposition to a Code of Conduct for Space,” Space Review,February 6, 2012, http://www.thespacereview.com/article/2018/1.盡管奧巴馬政府一再強調，準則是行政協(xié)定，在與其他國家進行談判之時，一定與國會磋商，但眾議員麥克爾·特納（Michael Turner）還是指出，如果美國倡議太空行為準則，不僅對美國太空行動會產生負面影響，而且政府部門的行動是對美國憲法的嚴重違反。①Bob Brewin, “Lawmaker Bashes Proposed Space Code of Conduct,” Nextgov, March 9, 2012,http://www.nextgov.com/defense/2012/03/lawmaker-bashes-proposed-space-code-of-conduct/50 795/.國會還祭出了立法大旗，在2013財年國防授權法案第913段寫進了一條：如果總統(tǒng)簽署了國會不贊同的準則，國會拒絕給國防部執(zhí)行準則進行撥款。②US House Representative, H.R.4310 - Military Construction Authorization Act for Fiscal Year 2013,http://www.gop.gov/bill/112/2/hr4310.因此，在很大程度上，美國的行為完全就是對歐盟準則攪局。

如果能夠與聯(lián)合國政府專家組（GGE）就太空TCBMs的工作結合起來，歐盟的準則獲得絕大多數(shù)國家的支持是有可能的。實質上，太空行為準則就是太空透明與信任建設機制。目前，根據聯(lián)合國2010年的65/68號決議，聯(lián)合國2012年組建政府專家組就太空透明與信任建設機制進行磋商，并于2013年向聯(lián)合國大會提交報告。根據安排，GGE由15名成員，其中5個常任理事國各出1名，其他10名分別來自巴西、智利、意大利、哈薩克斯坦、尼日利亞、羅馬尼亞、南非、韓國、斯里蘭卡、烏克蘭。盡管專家是政府任命的，希望他們站在政治中立的立場上向聯(lián)合國提交報告。③Group of Governmental Expert on TCBMs in Outer Space Activities Fact Sheet, Updated June 21, 2012. http://211.154.83.43/1Q2W3E4R5T6Y7U8I9O0P1Z2X3C4V5B/swfound.org/media/84703/SWF%20-%20GGE%20Fact%20Sheet%20-%20June%202012.pdf.首次會議已于2012年7月23—25日在紐約召開，第二次會議2013年4月2—5日也已經在日內瓦召開；第三次會議也是最后一次紐約會議于2013年7月8—12日召開。GGE所考慮的太空TCBMs，包括有關使用太空的基本原則、有關行為規(guī)則的政治措施、旨在增加太空活動透明的信息共享機制與行動措施等。④Ram S. Jakhu, “Transparence and Confidence-Building Measures for Space Security,” in Lele ed., Decoding the International Code of Conduct for Outer Space Activities, p. 41.盡管GGE簽署的官方文件并沒有談及軍事方面，但是俄羅斯外交部在2012年8月1日的新聞公報說，在首次會議上GGE也評估了“軍事”方面的TCBMs。⑤Press Release, On the First Session of the UN Group of Government Experts on Transparency and Confidence-Building Measures in Outer Space Activities, 1475-01-08-2012, http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/5359480032B11CC944257A4F004235BB.GGE得到了各方的贊同。盡管中國認為推進TCBMs的倡議不應該替代防止太空軍備競賽（PAROS）的進程，或者動搖在基于PPWT草案基礎上裁軍談判會議（CD）所做的事情，考慮GGE所討論的自愿原則的TCBMs之時，不應該對太空武器化、太空軍備競賽風險視而不見，但是中國認為“適當、可行的外空TCBMs對維護外空安全具有積極意義”，TCBMs可補充PAROS法律機制談判，①“Statement by H.E. Ambassador Wu Haitao,Permanent Representative of China to the Conference on Disarmament, on PAROS,” China-UN, June 5, 2012, http://www.china-un.ch/eng/hom/t938642.htm.中方支持并積極參與聯(lián)合國GGE工作，期待專家組取得實質性成果，②《中國裁軍大使吳海濤在第67屆聯(lián)大一委一般性辯論中的發(fā)言》，外交部網站，2012年10月12日，http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/wjbxw/t978449.htm。并建議歐盟將準則納入外空政府專家組進行討論。③《中國裁軍大使吳海濤在2012年日內瓦外空安全會議上的發(fā)言》。從原則上講，中、俄都不反對太空TCBMs。如前所述，兩國聯(lián)合向聯(lián)合國提交了有關TCBMs的文件，闡明了兩國對TCBMs的觀點與立場。因此，只要其準則與聯(lián)合國 GGE有關TCBMs結合起來，解決中、俄的關切，獲得兩國的贊同應該問題不大。

盡管美國政府在聯(lián)大的65/68號決議上投了棄權票，但是美國國務院負責太空事務的官員羅斯（Frank A. Rose）表示美國承諾與GGE的其他國際同事一道工作，GGE作為建設性機制，檢視增強太空穩(wěn)定、安全并促進太空負責任行動的自愿的、實際的TCBMs。④Ram S. Jakhu, “Transparence and Confidence-Building Measures for Space Security,” in Lele ed., Decoding the International Code of Conduct for Outer Space Activities, pp. 40-41.美國大使肯尼迪（Laura Kennedy）歡迎GGE首次會議所取得的進展，認為GGE為專家提供了一個堅實框架，為專家進行全面評估多邊、雙邊機制起著作用，有助于強化太空穩(wěn)定。GGE的共識性報告有助于在裁軍談判大會（CD）上對太空安全問題展開實質性的討論。⑤“Ambassador Kennedy’s Statement on Stability in Space,” Geneva, July 31, 2012.

如果認為美國支持聯(lián)合國GGE的太空TCBMs工作，就認為美國會簽署以歐盟為基礎的準則，那是天真的。美國國會和鷹派一直都認為準則妨礙美軍利用太空。這是眾所周知的：即使最簡單形式的國際安排，都具有給有關國家行動自由施加限制的潛能。這些都會觸動國會敏感神經。在可預見的將來，指望美國同意簽署即使不具備約束力的準則看來是不現(xiàn)實的。⑥Jakhu, “Transparence and Confidence-Building Measures for Space Security,” p.42.

如果歐盟的準則能夠與GGE的太空TCBMs結合起來，也許會獲得更多國家的批準。當然，不要指望美國會批準。太空行為準則沒有美國的參與，其影響程度肯定有限。但是如果太空強國、大國都同意了歐盟準則，而美國一直在準則之外，美國會受到前所未有的壓力，其所謂的要推進太空國際合作促進太空安全、穩(wěn)定不過是空話，美國的偽善再一次暴露在世人面前。

結 束 語

目前，在用條約形式禁止太空武器化從而確保太空安全的國際談判陷于僵局之際，歐盟提出太空行為準則。盡管學者們對準則是否會起到促進太空安全的作用存在分歧，但是歐盟的準則獲得了一些國家的贊同。美國以歐盟的準則會妨礙美軍太空利用為由，拒絕同意歐盟的準則，牽頭想搞自己的國際太空行為準則，而且附加了“國家安全例外”原則，完全是想剝奪歐盟在太空行為準則領域的主導權。但是適得其反，世人再一次看到了美國的偽善。美國念茲在茲的還是其太空霸權。在太空安全治理機制構建上，美歐出現(xiàn)分歧的根本原因，在于雙方在太空治理理念上的差異：在保護全球公地上，美國主張通過控制全球公地，實現(xiàn)其治下的“和平”；而歐盟是主張集體安全，通過共同合作，確保全球公地的安全。如果歐盟能夠將準則與聯(lián)合國GGE的太空TCBMs結合起來，也許會得到更多國家的贊同。

從歐盟、美國爭奪太空行為準則主導權來看，給中國很大啟示。太空及其技術事關中國核威懾的可靠性，事關中國國家安全，也事關國際戰(zhàn)略格局的穩(wěn)定與平衡。黨的十八大報告強調，我國要從戰(zhàn)略高度確保太空安全，就是對此問題的清晰認識。因此，我們應積極參與太空規(guī)則的制定。其實，中國并沒有缺席太空規(guī)則制定的“盛宴”，只是話語權不如美歐強大而已。早在2002年，中俄聯(lián)手向裁軍大會提交了《關于未來防止在外空部署武器、對外空物體使用或威脅使用武力國際法律文書要點》。文書要點建議的條約名稱是《防止在外空部署武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約》（PPWT）。為此，中俄兩國也積極進行外交努力，PPWT草案中的“定義、范圍、核查等許多重要問題得到進一步澄清，有關共識越來越多。目前，國際社會絕大多數(shù)國家均支持或接受該草案”。①《王群大使在2011年裁談會一期會全會關于“防止外空軍備競賽”問題的發(fā)言》，中國常駐聯(lián)合國代表處，2011年3月8日，http://www.china-un.ch/chn/hyyfy/t805367.htm。但是美國以PPWT沒有核查機制而拒絕在裁軍大會上就此進行談判。中俄也同意以附加協(xié)議的方式建立核查機制，并提出以太空TCBMs輔助。②俄羅斯和中國認為太空TCBMs分為三類：旨在提高太空計劃透明度的措施；旨在增加在軌太空物體有關信息的措施；有關太空活動行為準則的措施，具體包括，（一）信息交換；（二）展示；（三）通報；（四）磋商；（五）專題研討會。而每一條都包括許多細則。參見《中國、俄羅斯代表團聯(lián)合向裁軍談判會議提交的關于“外空活動透明和建立信任措施與防止在外空部署武器”的工作文件（CD/1778）》，中國外交部網站，2006年5月22日，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/zcwj/t309189.htm。遺憾的是，中俄并沒有提出具體的文本。在美歐就太空行為準則較勁之際，中俄似可再度聯(lián)手推出太空行為準則文本（連同已有的 PPWT文本）提交國際社會，形成討論風潮，迫使美國坐在裁軍談判大會桌前，就以具有法律約束力的PPWT進行實質性談判，并達成協(xié)議。

另一方面，隨著國力的強大，中國也應該及早地在其他領域，如網絡、極地、海洋等領域，積極謀劃規(guī)則的倡議，引導國際輿論，力爭制定出符合國家利益和促進國際和平的國際規(guī)則。目前，美歐等西方國家陷于多重危機，企圖通過繼續(xù)占據“規(guī)則紅利”優(yōu)勢，轉嫁國內矛盾，激起了廣大發(fā)展中國家的反對與抵制。因此，中國應該順勢而為，積極謀劃在一些領域的規(guī)則制定，不能置身事外，做 “旁觀者”。畢竟，中國與世界融為一體，海外利益遍及全球，是國際舞臺上的重要角色；而國際規(guī)則直接關系到中國各種利益的維護，事關中國在世界格局中的地位以及國際形象。因此，乘美國、歐洲實力下降之機，借我國綜合實力和國際地位顯著提升的東風，單獨或者與新興經濟體合作，通過議題設置，發(fā)起倡議，積極制定國際規(guī)則。這也是中國作為負責任大國、敢于擔當?shù)木唧w體現(xiàn)，也是中國為國際和平與安全作出更大貢獻的具體體現(xiàn)。