海上監視執法：正名與反思

江紅義

一、問題緣起：海洋行政監察

2010年10月，中共中央十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中第4項第17條指出“發展海洋經濟。堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力。”這是中共中央在五年規劃中首次明確提出以發展海洋經濟、維護海洋權益、提高海洋綜合管理能力為基本內容的海洋戰略。

事實上，近年來我國政府日益重視海洋行政管理工作，海洋行政監察逐漸成為海洋行政管理實踐領域的重要內容。如20世紀80年代末，根據全國海洋行政管理工作的需要，國家海洋局及時調整了海洋行政管理組織體系，確定了國家海洋局、海區海洋管理局、海洋管區和海洋監察站的四級管理體系；1990年9月20日國家海洋局令第1號《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》和1990年9月25日國家海洋局令第2號《中華人民共和國海洋傾廢管理條例實施辦法》都對海洋管區的法律地位作出了如下解釋：“國家海洋局及其派出機構是實施本辦法的主管部門。派出機構包括：分局及其所屬的海洋管區。海洋監察站根據海洋管區的授權實施管理”；各級海洋行政機關陸域交通載體——車輛的國家公務標志就有“海洋監察”“海洋監測”“海洋環境監測”“中國海洋環境監測”等多種標志；2002年國家海洋局發布了《關于海域使用執法監察工作等有關問題的通知》（國海辦字[2002]121號），進一步明確界定了“中國海監”的執法監察職能；2002年12月25日國土資源部發布的《海洋行政處罰實施辦法》，明確將實施海洋行政處罰的執法人員稱為“海洋監察人員”。

與我國海洋行政管理實踐相呼應，國內學術界對于海洋行政管理的研究不斷深入，海洋行政監察被眾多學者廣泛提及。據有案可查的材料，從20世紀90年代中期以后一直到2010年，以鹿守本、滕祖文、譚柏平為代表的海洋行政管理研究中都涉及到對海洋行政監察的探討。

鹿守本先生是我國海洋行政管理研究領域的先驅。他在代表作《海洋管理通論》中首先將海洋行政監察定性為監督的范疇：一是針對行政主體的監督，“將行政監督分為行政系統內部上下級的監督和行政監察等專門行政監督兩類”；二是針對行政相對人的監督，即“按照海洋法律、法規授權的監督管理。通過各種監督方法，比如海洋監察系統、漁政與港監系統對海上開發、利用活動的監督檢查”[1]59-60。針對行政相對人的監督活動對于海洋行政管理來說是非常必要的，這是因為“海洋作為特殊的區域，沒有一支適應這種環境的監視監察力量，就不可能發現違法違規的事件，因而海洋執法的行政行為也不可能產生。所以，海洋執法活動的主體必須包括海洋行政執法機關和海上執法隊伍”[1]294。海上執法隊伍就是一支由國家建立的海上專門監察力量，具體承擔著覆蓋國家管轄海域全面監察管理職能。

繼鹿守本之后，滕祖文是近年來我國海洋行政管理研究領域的重要代表。他在論文集《海區海洋行政管理研究》中多次涉及海洋行政監察，并從不同角度對其予以分析和探討。

其一，海洋行政監察的事實陳述。主要有兩處：1983年3月1日，《中華人民共和國海洋環境保護法》生效。海洋行政監察工作也同時啟動。國家海洋局的三個分局在同一天派出海洋行政執法船，分別對其管轄海域進行了“海洋行政監察工作”[2]314；從1991年7月開始，國家海洋局陸續授予了河北省、遼寧省、天津市、廣西壯族自治區海洋行政監察權，使得部分省市從國家海洋局的行政委托中，獲得了“海洋行政監察權”[2]226。

其二，海洋行政監察權的性質分析。滕祖文認為，20世紀90年代初期，國家海洋局以海洋行政規范性文件的形式委托地方政府海洋管理部門實施海洋傾廢的監察管理權，“這是法律所允許的具體行政行為”[2]460；海洋行政監察與海洋行政征收、海洋行政審批、海洋行政處罰一并屬于“海洋行政執法”[2]361的范疇。不僅如此，應加強涉外海洋監察行政執法工作。根據《聯合國海洋法公約》和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，海洋行政主管部門“應主動尋求落實這些行政權力的方法，為國家和海區海洋監察行政執法工作打開未來的空間”[2]306。可見，行政監察權是一種具體的行政執法行為。

其三，關于海洋行政監察權力行使中所存問題分析。滕祖文認為我國海洋行政公權設置過于分散，不符合海洋形勢發展要求的實際，應該“確立我國海洋行政公權力的統一性、海洋行政管理主體的統一性和海洋監察隊伍的統一性”[2]360。目前把海監隊伍的職責局限于“檢查”和“行政處罰”的范圍內，“這與一支專門海洋行政監察隊伍的地位是不適應的，各級海監隊伍作為各級海洋行政主體的內設機構，在海洋行政立法、海洋行政執法和海洋行政司法等方面，都具有海洋行政的權力”[2]382。總之，“在海洋行政執法方面，我們的海洋行政執法隊伍的建設、執法程序的規范、執法對象的確認、執法事項的范圍、行政征收的標準以及海洋行政監察、海洋行政處罰、海洋行政許可等，都面臨許多需要研究和討論的問題”[2]118。

綜合上述分析，滕祖文認為海洋行政監察是指“國家海洋行政主體為實現海洋行政管理職能，依照法定職權依法對海洋行政相對人遵守海洋法律規范和行使權利義務的情況所進行的單方面的強制性，了解和查證的海洋行政行為”[2]198。根據這一定義，海洋行政監察的主體是依法享有海洋行政監察權的國家海洋行政機關和法律、海洋行政法規授權的組織；海洋行政監察的對象是一切從事于海洋生產活動的海洋行政相對人；海洋行政監察的內容是海洋行政主體對海洋行政相對人遵守法律、海洋行政法規、海洋行政規章和其他海洋行政規范性文件，并依法行使權利和義務情況的了解和查證；海洋行政監察工作是等同于海洋行政處罰、海洋行政許可、海洋行政征收等具體海洋行政行為的一種獨立的行政執法行為。不僅如此，滕祖文還區分了海洋行政監察與監察海洋行政。認為監察海洋行政也稱監督海洋行政，是指“國家海洋行政主體或有權監察主體對海洋行政主體活動的監察，主要指監察海洋行政主體及其公務人員是否依法進行海洋行政管理活動的行為”[2]203。

青年學者譚柏平在其著作《海洋資源保護法律制度研究》中也對海洋監察進行了分析和探討。譚柏平認為，“海洋監察在海洋行政管理程序功能中，屬于控制范疇，是指國家海洋行政機關內專門行使監督職能的機構，依法對海洋行政相對人執行海洋法律、法規和規章的情況進行監視和督查”，其中“海洋執法監察屬于海洋監察范疇，是國家海洋監察機構依法對海洋相對人貫徹執行國家海洋法律法規和規章情況的監督檢查，維護國家權威,保證國家海洋法律、法規和規章得到正確執行，為海洋經濟發展提供決策與保障服務”[3]234-235。

總之，國內學術界對于海洋行政監察的探討主要在以下兩個方面達成共識：就海洋行政監察的屬性而言，屬于監督控制范疇，是一種行政執法行為；就海洋行政監察的對象而言，主要針對的是行政相對人。然而，行政監督與行政執法在行政學及行政法學領域具有各自確定的內涵。更為重要的是，“監察”在政治制度中同樣是有其確定內涵的規范學術用語，探討其制度淵源有助于我們厘清關于海洋行政監察的一些模糊認識。

二、行政監察：制度回溯與理論歸納

首先，監察制度是傳統中國政治制度的重要特色。

自從有了國家，也就出現了針對國家權力的監督。監察制度早在中國的堯舜時代就開始萌發，正式形成于秦漢時期。自秦漢開始，隨著君主專制制度的建立和不斷完善，專制皇帝“懼宰官之不修，立監牧以董之；畏監督之容曲，設司察以糾之”[4]，從而建立起一套由君主直接控制的監察系統，以對全國文武官吏的全面監視。這種“宰牧相累，監察相司，人懷異心，上下殊務”[4]的監察體系在秦代就初具規模。秦朝在中央設御史大夫掌管監察，與丞相、太尉并列為三公，具有“典正法度，以職相參，總領百官，以職相監臨”[5]的權力，行政監察制度正式確立。秦王朝所建立的監察制度為以后的歷代專制王朝所承襲并不斷發展完善，并將監察對象由各級官員擴展至各統治機構直至地方。總體而言，“早期監察包括兩大部分：針對帝王的言諫制度和針對官員的御史制度。言諫制度在唐代發展到頂峰時期，其后隨著專制制度的加強而形同虛設直至被取消。御史制度則因適應封建君主集權的需要繼續得到發展，并在明清時代達到最完善程度”[6]。由于傳統中國并不存在政治與行政分立的國家權力結構，因而監察制度主要是作為一項基本政治制度而存在的，是一種針對國家權力行使活動的監督制度，由于其適應了維護君主專制統治的需要而長期持續和較為有效地發揮作用。可以這樣說，監察制度是中央集權君主專制制度的重要組成部分，是傳統中國政治制度的一大特色，對于加強和完善中央集權的君主專制制度起著十分重要的作用。

也正因為如此，中國革命的先行者孫中山先生在將西方民主引入中國時，在“三權分立”的基礎上，把中國古代政治制度中最具特色和成效的兩種制度——監察制度和考試制度——提升為監察權和考試權，與立法權、行政權、司法權合稱為五種治權，1906年正式提出了“將來中華民國的憲法是要創一種新主義，叫做‘五權分立’”[7]。1928 年，《國民政府組織法》得以通過，正式奠定了南京國民政府五院制的基礎。

其次，行政監察制度是現代國家政治制度的重要內容。

現代國家是以分權原則為基礎，結合代議民主、人民主權等原則構建起來的，國家被看成是一種由國家機構及其人員所組成的代表公共利益的公共權力。因此，監督制約公共權力成為現代國家制度建設的重要內容，其基本方式主要有分權制衡、法治憲政、輿論監督等。一般而言，公共權力由立法權、司法權、行政權構成。由于立法權首先是一種代議性質的權力、司法權首先是一種被動性質的權力，兩者“異化”的可能性并不大。而行政權則是一種直接的具有強制性和支配資源流向特征的執行性權力，具有強烈的自由裁量性質，其逐利性與擴張性是立法權與司法權所不可比擬的，如不對其予以監督和制約，就有可能違背行政管理的目標，因而其“異化”的可能性最大。因此，自19世紀末期以來，隨著西方國家由議會國家逐漸向行政國家轉型，針對行政權力的監督成為監督制約公共權力的主要目標。行政監察作為行政監督的一種類型，它使行政系統自身對行政活動的監督經常化、專業化和制度化，從而加強了行政監督的權威性和有效性。目前，發達國家如日本、澳大利亞等國在政府內部設立有綜合性的專門監察機構，全面對行政機關及其人員進行監督。還有一些發達國家在政府部門的內設機構中，設有專門性的監察機構，如美國政府各部門設有監察長辦公室、法國在中央政府各部中設立監察團、日本在郵政省內設有監察局，負責對本部門的行政工作進行微觀的具體的監督。

行政監察制度也是當代中國政治制度的重要內容。早在新中國成立初期，各級政府內就設置人民監察委員會，負責監督政府機關及其工作人員是否履行其職責。1954年各級政府分別設立監察部（廳、局），承擔針對各級政府部門及其人員的監督之責，1959年后相繼撤銷。1986年底行政監察制度得以恢復。1997年5月全國人大常委會制定通過《中華人民共和國行政監察法》，該法明確將行政監察機關界定為“人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察”，從而將我國的行政監察制度納入法制化軌道。

再次，行政監察的理論歸納。

正是因為監察制度在我國具有深厚的歷史傳統，對其予以研究和探討也就成為國內政治制度研究領域的重要內容。具體到行政監察制度而言，國內學術界對其作出如下的歸納總結。

其一，關于行政監察的界定。代表性的觀點主要有：行政監察是指“政府內部建立各種機制，對政府行為進行監視督促的過程”[8]203；行政監察“是由國家行政機關設置的專門機構進行的監督活動。行政監察的目的在于改善行政管理，提高行政效能。行政監察的目標是為了促進行政機關及其工作人員做到廉潔奉公、遵紀手法”[9]247；行政監察等同于監察監督，“是指專門的行政監察機關對各級政府及其工作人員的工作所進行的監督”[10]192。總之，盡管對于行政監察的具體表述不盡相同，但其主體及對象是確定的：其主體是具有監察權的機關或機構，其對象是“行政機關及其工作人員”[9]247。

其二，關于行政監察的性質。基于上述界定，行政監察并不屬于行政執法范疇，而是屬于行政監督范疇。行政監督就是“對行政活動的監督，……對行政機關及其行政人員在完成社會事務公共管理的活動進行監視和督促”[9]240，“是指對國家行政機關的組織與活動是否合于憲法和法律，國家行政機關工作人員是否奉公守法、恪盡職責及對違法行為進行檢查糾正的行為”[10]189-190。質言之，行政監督就是指“對政府行為進行的監督”[8]203。行政監督具有多種類型，學者們一般將我國的行政監督分為行政體系外部的監督和行政體系內部的監督兩個部分。行政體系外部的監督包括執政黨的監督、國家權力機關的監督、國家司法機關的監督、社會監督、政治協商監督等。國家行政體系內部的監督包括上下級一般監督、審計特征監督和監察專門監督。而在西方國家行政監督的方式和渠道主要包括立法行政監督、司法行政監督、行政申訴監督、廉政監督、行政公開、行政懲戒，以及政府內部的行政監察等。總之，行政監察屬于行政監督的范疇，是行政監督的一種類型，是行政系統內部的一種監督形式。

三、回歸本位：海上監視執法

基于上述分析，無論是“監察”還是“行政監察”，都是有其特定內涵的相對規范的學術用語。既然如此，海洋行政監察也就沒有任何特別之處了，這是因為“海洋管理的性質實際上仍然是屬于行政管理范疇”[1]82。因此海洋行政監察作為海洋行政監督的一種形式，其監察對象絕非海洋行政相對人而必然是海洋行政管理機關及其工作人員。明白了上述原理，我們就可以探討海洋管理實踐中針對海洋行政相對人的監督問題了。

第一，海洋行政執法包含針對海洋行政相對人的監督。事實上，學者們對海洋行政執法作出了不同的理解。有的學者將海洋行政執法理解為“海洋行政主管部門及其所屬的中國海監機構對組織和個人遵守海洋法律、法規和規章的情況進行監督檢查，發現和查處違法行為的活動，主要包括海洋行政檢查和海洋行政處罰兩項內容”[11]，顯然這是一種狹義的理解。譚柏平則將海洋行政執法作出了廣義的理解，是指“海洋行政機關為實現國家海洋行政管理目的，依據法定職權和法定程序，執行海洋法律、法規和規章，所實施的直接影響海洋行政相對人權利義務的行為，包括行政許可、行政檢查、行政處罰，還有行政征收、行政確認、行政裁決、行政強制、行政獎勵等”[3]231。事實上，上述兩種觀點早就得到了羅豪才的歸納與綜合，他認為：“執法，是指國家機關執行適用法律的活動。行政執法是行政機關執行法律的行為，是主管行政機關依法采取的具體的直接影響相對一方權利義務的行為；或者對個人、組織的權利義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為”[12]。顯然，行政執法既是行政機關執行法律的行為，也是執法機關針對行政相對人行使和履行義務情況所進行的監督檢查行為，包括了法律適用和監督相對人兩個方面。于是，鹿守本就對海洋行政執法作出如下總結：“海洋執法，或者更為確切地表述為海洋行政執法，是政府的行政行為。任何社會活動和行為都有其主體，海洋行政執法的行為主體就是海洋行政執法機關和海上執法隊伍”[1]294。海洋行政執法機關偏重于法律的適用，而海上執法隊伍則偏重于對海洋行政相對人的監督檢查。

第二，海上執法隊伍是監督檢查海洋行政相對人的基本手段。海洋執法屬于行政執法范疇，具有普通行政執法的共性，即適用法律法規于具體事件的行為。但是，海洋行政執法的領域是海洋，海洋權益、資源與環境的違法、違規事件基本都發生在海洋區域內，發現這些違法、違規行為并獲取證據，必須在海上現場進行，由此決定了海洋執法具有不同于普通行政執法的特殊性。即海洋作為特殊的區域，沒有一支裝備優良并能適應這種環境的監視力量，就不可能發現和處理海洋行政相對人違法違規的事件，海上執法的行政行為也就不可能產生，海洋法律法規的實施也就沒有保障。由此可見，建設一支海上執法隊伍是開展海洋執法的必須條件，也是海洋執法管理的一項職責性的任務。所謂海上執法隊伍，是國家海洋行政及其有關管理部門為實施對管轄海域實時監視、監督檢查海洋法律、法規在海洋資源、空間、環境開發和保護活動中得到海洋行政相對人的遵守，而建立的海上專門監視、監督檢查力量。“海上執法隊伍既是海洋行政執法主體的組成部分，也是海洋行政執法的海上巡視、偵查和事故、事件現場調查、取證和應急處理的執行力量”[1]299。總之，國家海洋權益雖然是客觀存在的，但是還需要通過國家的力量去維護，運用國家的職能對其海上領土和主權所及海域對象，實施有效控制、管理。也只有國家的事實的管理，才能保證國家海洋權益的最終實現。對于無法看見物理邊界的國家管轄海域而言，強有力的海上執法隊伍是國家海洋權益和開發利用秩序的保證。相對于普通行政管理而言，海上執法隊伍對于海洋行政管理具有特殊重要性。

第三，監視執法是表示海上執法隊伍屬性的規范學術用語。對于沿海國家而言，建設一支海上執法力量既是海洋執法的需要，也是維護海洋權益的需要，它是沿海國家的共同性問題。正是基于此，早在20世紀70年代“由英聯邦秘書處為所羅門群島組織了第一次綜合性的區域性聯合監視與執法方面的研究”[13]。1982年制定的《聯合國海洋法公約》第204條對海上監視作出了規定：各國特別應不斷監視其所準許或從事的任何活動的影響，以便確定這些活動是否可能污染海洋環境。隨著《聯合國海洋法公約》的通過，聯合國及其有關國際組織非常關注公約的貫徹，對各沿海國家的海上執法力量的建設也提出了明確的要求。在1990年聯合國大會第45次會議上，秘書長作了題為《實現依海洋法公約而有的利益：各國在開發和管理海洋資源方面的需要》的報告，其中第4部分第5節“監視和執行”，專門論述了海洋監視執法問題。報告認為：“監視和執行作為各國確保各國依照《聯合國海洋法公約》通過的國際海洋規章獲得履行的手段，擴大適用于廣泛的活動，包括在其陸地領土（指海洋地理范圍中的海岸帶陸地和島嶼領土陸地）、在其內海及以外的地區（指領海、大陸架和專屬經濟區等國家管轄海域），正在領海上航行的船只、在人工的島嶼和結構上，甚至空中。由于很多目的，作為有效開發和管理海域資源不可或缺的要求，和執行必須包括與海岸接鄰的整個海域”。該報告把海域巡航監視和執法，視為沿海國家進行海洋有效管理不可或缺的至關重要的條件。該報告中對沿海國專屬經濟區生物資源的保全、管理和利用工作曾指出：“許多國家提出偷偷捕魚，違法取得專屬經濟區生物資源問題，并表示需要監視和執行法律。這種需要包括海岸警衛能力、空中監視以及各種合作安排”。沿海國只有建立起強大的海上執法力量，才有可能及時發現并依法采取措施。可見，海上監視執法是國際社會普遍運用和認可的表示海上執法隊伍屬性的規范學術用語。

第四，監視執法在我國海洋行政管理理論與實踐上同樣得到普遍運用。在我國海洋管理實踐領域，1995年9月29日，中央在批轉各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構時指出：《國家海洋局北海、東海、南海分局機構改革方案》經中央機構編制委員會審核，并報國務院批準，其主要職能是：進一步強化海洋行政管理職能，加強海洋監測監視和執法管理、維護海洋權益、保護海洋環境和資源的可持續開發利用。因此，建設并管理一支海上綜合監視執法的國家隊伍，承擔覆蓋國家管轄海域全面監視執法職能，“既履行監視、監督海上自然的和人為發生的非常事件，又要擔負對各種事故、事件進行記錄、調查取證和現場應急處理，或制止、或防治、或驅趕、或扣留等，并迅速、及時將所發生的情況通報有關行政主管機關，如需要還應協助主管機關進行處理工作”[1]365，對于海洋行政管理而言是十分必要的。在理論研究領域，國內學者不僅將海上監視明確界定為“密切關注各類船舶的活動或人類在海上的其他活動，包括海運、捕魚、航行、勘探開發及娛樂活動等，以發現違法和違禁情況。也就是說，它是通過預防、執行法律或進行懲處，從而防止或消除不良行為，對人類在海上所進行的各類活動進行監視或警戒”[14]73，而且通過比較美國、日本、韓國等海上綜合監視執法力量，直面我國海上監視執法隊伍的問題，即“中國海洋執法力量因部門分割顯得十分薄弱。目前，海洋、交通、漁業、邊防、海關等都擁有自己的執法力量，都在各自購置船只和飛機，但只能在中國近海執法”[14]145。上述“海上監視執法中各種問題的出現，其原因可能是多種多樣的，但其控制性的原因是國家海上監視執法體制問題”[1]350。總之，海上監視執法不僅得到國際社會普遍運用和認可，而且20世紀90年代中期以來在我國海洋行政管理實踐領域與理論領域同樣得到普遍的運用和認可。

結語

綜上所述，行政監察與監視執法指向對象不同，基本屬性各異。然而無論是在我國海洋行政管理實踐領域還是在理論研究領域，在監督海洋行政相對人的問題上，一方面適用國際公認的規范術語海上監視執法，一方面適用海洋行政監察。概念是思維和分析的基本工具，具有統一、界定明確、邏輯結構嚴密的概念體系是一門學科成熟的標志。上述學術用語的混合使用或交替使用現象表明我國海洋行政管理學科的不成熟。正如國內學者所指出的，“當前對海洋行政管理的界定主要集中在兩個角度：一是從行政法的角度對海洋行政管理及其他海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一書即是按照行政法的角度來編撰。二是從管理學的角度闡述了海洋管理和海洋行政管理的關系，如鄭敬高等人編撰的《海洋行政管理》一書”[15]。理論是實踐的先導。規范、成熟、完善的海洋行政管理理論有助于我國政府穩步推進以提高海洋綜合管理能力、發展海洋經濟、維護海洋權益為基本內容的海洋戰略。因此，構建一門規范的海洋行政管理學尤為迫切。

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