經濟學視角下的公共服務市場權力構建研究

畢普云

公共選擇理論認為：存在經濟市場的同時存在公共服務市場，在公共服務市場中，民主政治活動也具有交換的性質，首先是政府和選民之間通過選票的形式進行著權利和服務的交換，也即：選民用天賦人權的選舉權換取政府提供給選民的公共服務，這是一個類似于買賣關系的公共服務市場，選民可以根據物美價廉的原則在選擇著公共服務的提供者；其次是各種不同的利益集團、階級團體之間在自愿的基礎上，達成協議、協調沖突、制定規則等同樣在進行著政治利益的交換。而現代行政國家的形成，限制和壓抑了第二種交換的發展，形成政府一枝獨秀的局面，在行政權全面鋪開的時候，單一的行政主體作為一個規模不斷擴張的利益實體往往把行政政治化，謀求自身的利益，損害選民的利益。

一、公共服務市場與經濟市場的比較

我們仔細分析比較后就會發現，公共服務市場與經濟市場雖然在表象上存在著不同，但在實質規律上是相似的，即都符合市場供求規律，受供求規律的支配。兩者市場表象上的不同體現在以下幾個方面：

第一，從市場主體上看，在經濟市場中，有獨立法人資格，能夠自負盈虧，獨立承擔責任的企業在起著主導的作用。而在公共服務市場中，則主要是公權利行使的代理人——政府在充當著主體的角色，另外還有事業單位、行業協會等在發揮著準主體的作用。

第二，從交易對象上看，不同行業的企業生產出不同的產品和服務來滿足人們生產和生活的需要，在這種情況下，產品和服務作為交易對象就出現在經濟市場上。而當政府利用委托人——公民讓渡的權利來行使行政權利時，為公眾以及市場主體提供公共服務，公共服務就被作為了公共服務市場中供求雙方的交易對象。

第三，從市場的客體看，擁有各種需求的消費者，再生產企業成為市場主體生產的產品和服務滿足的對象，其需求直接制約著主體的生產行為。而在公共服務市場中，享有投票權的選民在享受政府提供的各種服務的同時，其手中的選票又決定了誰將成為新的公共服務的提供者。

第四，從市場約束機制上看，公平的競爭，也即在機會均等的條件下，企業之間展開產品的生產、銷售、營銷，并且企業必須遵循簽定的契約或合同以及一些潛在的市場規則。因此，公平競爭、遵循契約和潛在規則就約束著企業在市場原則的條件下實現著利潤的最大化。而自從行政學家馬克思·韋伯的官僚制以勞動分工，層級結構和對事不對人的高效率姿態出現后，政府向公民提供公共服務時就一直遵循著官僚體制的內部規則。

第五，從市場上雙方的交易原則來看，等價交換是產品和服務市場上交易的原則，而無論從政府權利的來源看還是從政府活動的目的看，向公民提供優質便捷的服務，始終是其追求的目標，而且是必須遵循的原則。

由此可見，經濟和政治兩個市場，在一些表面的現象上看是完全的不同，然而把企業和消費者，公共服務的提供者與選民之間的關系看成是一種交易的關系，其內在邏輯在本質上是一致的，即都涉及到了供給和需求的關系問題。

二、經濟市場效率分析

西方學者通過對這些市場中廠商長期均衡和短期均衡的分析后，推導出他們各自的供給曲線，這是企業追求利潤最大化行為供給產量的集合點，又根據理性消費者的需求，推導出消費者獲得最大滿足的需求曲線，通過對價格和產量的決定說明了不同類型的市場形態的不同的經濟效率。

完全競爭市場，它有三個主要特征：市場上有許多買者和賣者；各個買者和賣者提供的物品大體上相同；企業可以自由進入或退出市場。從長期看，廠商的產量將達到生產效率的最高點，即平均成本的最低點。它的意義在于說明，完全競爭條件下的市場機制能夠使社會的生產資源實現最有效率的配置，因而任何政府干預都只能導致非效率。理論上，完全競爭的結果從社會效益的角度看往往是最好的。生產者得到社會平均利潤，消費者得到充足的產品（或服務）和最低的價格。在這種情況下，社會總福利最高。

完全壟斷市場具有如下特征：第一，市場上只有唯一的一個廠商生產和銷售產品。第二，該廠商生產和銷售的商品沒有任何相近的替代品。因此，它不受任何競爭者的威脅。第三，其他任何廠商進入該行業都極為困難或不可能。這樣壟斷廠商就可以獨自操縱市場價格。壟斷廠商總是通過限定一定的產量來提高價格，通過提高價格來獲得最大的經濟利潤。因此，完全壟斷廠商與完全競爭相比，市場價格水平高于完全競爭市場價格水平，市場資源配置效率低。

壟斷競爭市場具有如下特征：第一，市場上有較多的廠商，他們對市場可以施加有限的影響，是市場價格的影響者，但不能互相勾結，控制市場價格。由于某個廠商的決策對其他廠商影響不大，不易被人察覺，它可以不考慮其他廠商的對抗行動。第二，廠商的產品不是同質的，而是存在差別的。這種差別主要是指產品在質量、商標、式樣、性能方面，以及銷售條件等的不同。但是，在這些不同質的存在差別的產品之間又存在著很強的可替代性。這樣，產品的差別，就造成了一定壟斷因素的存在，而產品相互之間的可替代性，又造成了競爭因素的存在。

三、公共服務市場效率模式的提出

根據第二部分的分析可得出市場效率的函數模式為：E=[Q、M、O、C、……]。其中 E 表示市場的資源配置效率，也即經濟效率，Q代表經濟市場中參與產品和服務提供的廠商的數目，M代表市場機制的完善程度，O表示國家宏觀調控的能力和力度，C表示消費者的收入水平。

這個函數表明：市場中主體的數目、市場機制的完善程度、國家的宏觀調控的水平，以及消費者的收入等因素共同決定著市場的經濟效率。而市場的經濟效率主要通過廠商以最低的成本獲得最大的利潤，社會消費群體的福利最大化來衡量。經濟市場的分析表明，市場中企業的數目影響著資源的合理配置：在完全競爭市場中由于廠商數目很多，存在著完全意義上的競爭，因此，資源配置可達到帕累托最優；在完全壟斷市場中，只有一個產品和服務的提供者，消費者不能夠進行選擇，市場的效率由壟斷者的生產行為來決定，導致了市場資源配置的效率風險，往往是低效率；而在壟斷競爭市場中，市場主體的數目讓消費者有更多的選擇余地，引入了主體之間的競爭，然而由于主體數目的有限性，制約了市場經濟效率的進一步提高。

另外，市場機制的建立也影響著市場的效率，無法想象在一個競爭機制不健全，信用制度不完善，契約行為不諾守的環境中，企業自身的利潤行為和整個市場的資源配置效率有多高。在政府只是消極“守夜人”的資本主義自由發展階段，出現了生產資料私人占有與生產的社會化的矛盾，從而引發了一系列的危機包括經濟危機和社會危機，而當政府全面干預經濟，“從墳墓到搖籃”的福利國家盛行時，政府機構膨脹，人員冗余，行政效率低下，導致整個社會無論是公共服務市場還是經濟市場都運轉失靈。由此可見，政府調控經濟的能力和干預程度影響著市場的效率。

四、公共服務市場新權力結構的構造

通過比較公共服務市場和經濟市場二者的本質相同時，這個函數同樣適用于公共服務市場。采用西方經濟學家的分析方法，即假設其他因素不變，先研究其中一個因素對函數的影響，我們著重研究公共服務市場中市場主體的數目對其效率的影響。毫無疑問，二者是成反比的。也就是說，公共服務提供主體的數目越多，在規范化的運作下，選民獲得的公共服務的質量和效率就越高，反之亦然。這個結論要求要打破政府對公共權利行使的壟斷，勇于吸收更多的主體參與到公共服務的提供上來，從本質上說是對公共權利的重新劃分。

在新的權利劃分中，政府機關、企業和第三部門主要是行業協會都可以承當公共服務提供的主體。要遵照“發揮主體優勢，提高交易效率”的原則，使各個主體各得其所，實現公民福利的最大化。

在權力重新劃分的活動中，政府不只是消極的分權者，而應成為積極的推動者和建設者，仍應起主導作用。政府的優勢在于其概念化的全局判斷性，能夠從總體的、長遠的角度做出決策，它擁有強大的社會治安能力和傳統的權威認知，決定了在政治功能如民主和專政方面有著得天獨厚的優勢。在新的社會管理體系中，政府職能應切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來，合并、裁減專業管理部門和綜合部門內的專業機構，把經濟部門改為宏觀調控部門，提高對宏觀經濟的控制能力。同時，制定出社會各主體提供公共服務的框架及相應法規，使社會各主體的職能有法可依。

企業以其高工作效率和顧客導向的服務原則成為政府等社會主體進行改革時競爭效仿的對象，效率高，程序不冗雜，服務態度好成為企業的基本特征。政府應采用合同出租和非國有化的形式，把原先由政府包攬提供公共服務的職責投入市場，由企業通過競爭來提供。政府的責任是確定這些公共服務部門所提供的質量和價格標準，抓好市場準入關，以保證企業主體無法利用公共服務和公共產品的機會謀取不正當利益，保障社會公平，提高公共服務的效率，增加顧客選擇的機會，更好滿足顧客的需要。這樣在打破官僚制低效率、多程序提供壟斷公共服務的同時，充分挖掘企業這種社會資源的潛能。

行業協會作為各行業為調節本行業活動而自發組織起來的社會團體，其優勢體現在：第一，能夠形成行業自律，在市場機制作用下，調節經濟活動，制定行業規則，發揮行業內部穩定器的功效。第二，可以促進政府與企業之間的合作與信息交換，無論是為國家的宏觀活動還是企業的微觀經營均可提供方便。第三，在全球經濟化時代，實現本國家本行業的資源共享的過程中起穿針引線的作用，發揮全球經濟中地區規模成本優勢。因此，政府應該裁撤專業的經濟管理部門，一方面為行業協會的發展創造便捷的制度空間；另一方面使已有的行業協會真正獨立起來，不再成為政府機關的附屬品，可以真正表達行業的呼聲和意志，為行業協會向政府機關提出合理的意志表達，真正成為企業行業發展的服務者。

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