人大監督“兩院”工作若干法律問題的思考

文/沈志先

人大監督“兩院”工作若干法律問題的思考

文/沈志先

人大及其常委會對法院、檢察院的工作開展監督，是人大與“兩院”關系的憲法定位所決定的。憲法規定，我國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國和地方各級人大，審判機關、檢察機關由人大產生，對它負責，受它監督。這從權屬、賦權、行使和制約四個方面，明確了我國司法權的運行框架，同時賦予人大履行國家權力機關對“兩院”的監督權，以監督和支持“兩院”正確行使司法權，確?！皟稍骸敝覍嵚男蟹ǘ氊?。依法充分行使好人大對“兩院”工作的監督權，是各級人大及其常委會的法定職權和法定責任。

人大的監督，在總體上要把握“兩院”工作是否堅持了“憲法法律至上”的原則，是否做到了“讓人民群眾在每一個案件中都能感受到公平正義”。司法以公平正義為依歸，公正是司法永恒的主題和最高的價值追求。而追求司法公正，則必須遵循司法規律，必須運用法治思維和法治方式。所謂法治思維和法治方式，如果用一句話來表達，就是必須站在法治的立場上，依法判斷和處理周遭一切人和事，其特征是尊崇法律、遵守程序、尊重權利、遵循規律。下面從法律觀念層面，就人大監督“兩院”工作時，需要關注的若干法律問題，作一梳理。

1、程序公正與實體公正

前不久，最高法院常務副院長沈德詠發表了一篇“如何防范冤假錯案”的論文，提出“寧可錯放、不可錯判”的論點。他說：錯放一個壞人，天塌不下來。但錯判一個好人，尤其是錯殺一個好人，天就塌下來了。這個觀點符合“疑罪從無”的刑法原則和尊重、保障人權的憲法原則。實際上，這涉及到程序公正與實體公正的關系。我們過去長期以來，形成了重實體、輕程序的習慣，程序公正未受到應有的重視。以為程序僅僅是為實體服務的，只要實體結果可定，程序正確與否無傷大雅。浙江法院剛平反的陳建陽等5人搶劫案，便是這樣的典型案例。這是在1995年發生的搶劫并殺害出租車女司機的案件，當時判了4個死緩、1個無期。如今血指紋對上了，真兇項生源終于被抓住了。5名蒙冤者雖已平反但已經被關了18年。冤假錯案對于司法權威和司法公信力具有極大的殺傷力。由于輕視程序公正，導致湖北佘祥林殺妻案、湖南滕興善殺人案、云南陳金昌搶劫殺人案、河南趙作海殺人案、云南杜培武殺人案、浙江張氏叔侄強奸案等一系列冤假錯案接踵而至。他們有的被判了死刑并且被執行了死刑，有的被判了死緩，都是因為刑訊逼供而屈打成招，都是在真兇出現或被害人“復活”之后，其冤情方得昭雪。由此可見，程序公正并不僅僅是實體公正的保障，程序公正以其公開、透明、民主、平等、中立等特性而具有獨立的價值。如程序公正強調嚴禁刑訊逼供，凡用刑訊逼供取得的證據，即使是客觀真實的，也必須作為非法證據予以排除而不得采用。這便是“寧可錯放、不可錯判”。否則，現代版的“楊乃武與小白菜”會源源不絕。從這個意義上說，實體公正是相對的，而程序公正是絕對的。為此，我們強調程序公正優先。人大在監督“兩院”工作時，不僅要注重實體公正，更要注重程序公正。

2、法律事實與客觀事實

“兩院”辦案強調“以事實為依據，以法律為準繩”。如何認定這個“事實”，需要我們運用法律思維的方法?？陀^事實是指客觀發生的事物的本來面目。法律事實，簡單地說，就是以公正的程序、查明的證據來證明案件的客觀事實，它應當盡可能地接近于客觀事實，但并不等于就是客觀事實?！皟稍骸鞭k案、老百姓打官司，都必須憑證據說話。比如：張三確確實實借給李四10萬元，然而沒有借條也沒證人，李四不肯還錢還昧著良心不承認。如從客觀事實看，雖然不能證明，但確有借款的事實；而從法律事實看，張三口說無憑，缺乏證據，借款的事實便不能成立。所以，以事實為依據，其本質就是以證據為依據。那么，在雙方都有一定證據的情況下，又如何定案呢？刑事與民事不一樣。刑事訴訟的證據規則，證明標準是排除合理懷疑，即認定犯罪事實的證據，必須排除重大疑點，否則就不能定罪。民事訴訟的證據規則是誰主張誰舉證。證明標準是高度蓋然性，也就是要看哪一方證據的可靠性超過對方。如果一方所提供的證據證明力明顯高于另一方，那么就以證明力高的證據來認定事實，并據此作出裁判。所以，人大在監督“兩院”辦案是否公正時，必須以法律事實為依據，用證明標準作判斷。

3、法律效果與社會效果

“兩院”辦案，要在堅守法律底線的前提下，做到法律效果與社會效果兼顧，不可偏廢。其實這不是我們獨有的觀念，西方社會也有這樣的價值觀。這是一個成熟的法治社會的基本要求。法律效果與社會效果在本質上是應該統一，也是可以統一的。但由于主觀和客觀上的一些原因，現實生活中，確實存在兩者不統一的情況。我們要知道：無視法律效果的所謂社會效果，是站不住腳的，那是人治，絕不是法治；而不講社會效果的所謂法律效果，也是得不到公眾認同的，那不是真正的法治。現任中央政法委書記孟建柱同志，要求“兩院”在辦案中，既要有利于維護法制的尊嚴和統一，又要有利于社會的和諧和穩定；既要有法律視角和法律責任感，又要有社會視角和社會責任感。這當然是有難度的，也是需要具有智慧的。法律效果與社會效果應統一于“兩院”依法行使審判權和檢察權的全過程，還應體現于司法職能的延伸，如通過司法建議、檢察建議、法治宣傳等，積極參與社會管理法治化進程。所以人大要從法律效果與社會效果結合的角度，從司法職能本身和延伸兩個維度來監督“兩院”工作。

4、規則之治與清官之治

規則之治強調制度的重要性。所謂規則之治，是指辦事要有規則，要按規則辦事，履行規則要嚴格，違反規則要受罰。它充分體現了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治原則。把這個道理講得最到位的是鄧小平同志。小平同志在1978年12月中央工作會議上，總結了文革的慘痛教訓，精辟地指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！痹谧鞒鲞@段關于法治的經典論述后，他話鋒一轉，一針見血地指出：“現在的問題是往往把領導人的話當做法，領導人的話改變了，法也跟著改變。”35年后的今天，讀來依然發人深省。那么，如何落實規則之治呢？其本身也有一套規則。如：在位階不同的法律之間，上位法優于下位法。在位階相同的法律之間，新法優于舊法，特別法優于普通法。由于法律的滯后性，當某個具體的法律條文，可能與發展變化的需求不相適應時，可通過法律解釋的方法，運用符合立法本意的法律基本原則來妥善處理。當某項法律法規，可能與發展變化的需求不相適應而確實需要先行先試探索時，要由有權決定的機構通過法律手段予以授權，以便待其成熟后修改規則，等等。談到“清官”，我國自古以來就有清官情結。法治社會當然需要清官，遵循規則之治，要求每個法官、檢察官都是清官，但同時要求每個清官都能按規則辦事?！扒骞僦巍?，指的是憑清官的良知和意志辦事。其本質仍是人治而非法治，是權大于法，而不是法大于權，那顯然是靠不住的。即使能做一些好事，但最終也會隨領導人的改變而改變，隨領導人的看法和注意力的改變而改變。我們曾放棄過規則之治，終于導致了文革災難性的后果。由此可見，堅持規則之治是如此重要！“兩院”辦案處事，決不能以言代法，否則將自取其辱，這樣的教訓頗多。所以，人大在監督“兩院”工作時，不僅要關注法官、檢察官是否屬于清官，更要關注“兩院”在履職過程中，包括為大局服務的工作中，是否真正遵循了規則之治的原則。

5、司法質量與司法效率

“兩院”的辦案質量是司法公正最核心的要素。司法是“兩院”為社會提供的公共產品，其質量的優劣，直接關系到司法的公信力，直接影響當事人的合法權益。辦案效率，也是司法的基本價值目標之一。我們常說遲來的公正非公正，便是強調效率的重要性。這次新修訂的民訴法制定了“小額訴訟，一審終審”的規定，就是為了順應公眾對司法效率的訴求。為了確保司法質量，提高司法效率，“兩院”之間有一套互相監督、互相制約的制度；“兩院”的上下級之間也有一套監督制約的制度；“兩院”內部還分別建立了一套司法績效考核的制度。人大在監督“兩院”辦案質量與效率時，不能只關注數據，關鍵要看這些監督制約制度是否真正發揮了作用。在分析“兩院”所提供的司法數據時，要把握司法數據的內在規律性，要全面、辯證地分析，防止片面性，不能走極端。如調解率高表明“案結事了”做得好，但不能要求它越高越好，否則將違背司法規律；又如在審判質量上，二審改判率低，表明一審的審判質量好，但不可能是越低越好，過低了，可能二審的審判監督職能沒有發揮好；再如辦案時間短，表明司法效率高，但不可能是越快越好，過快了，工作沒有做細做到位，將會影響辦案質量。所以人大在監督“兩院”的司法質量和效率時，要把握好“度”，這里有一個“合理區間”的問題。在這個“合理區間”內，不分高低，都屬正常；對超越“合理區間”的，則須引起警覺。另外，需要說明的是，當質量與效率遇到矛盾時，應當堅持質量優先。

6、司法終局與涉訴信訪

進入法律渠道的爭議，應該在司法環節終局。這些爭議如果終審不終，沒完沒了，那是司法的悲哀。司法的終局性是法治社會司法公信力的標志。以大家眾所周知的美國的辛普森案件為例，該案所有犯罪線索都指向辛普森，因缺乏直接證據，控方只能采用警方所搜集的手套、襪子、血跡等間接證據來指控。但是由于某些程序及證據上存在瑕疵，無法使間接證據形成無懈可擊的鎖鏈，法院作出了無罪判決。當時，該案在美國舉國上下炒得沸沸揚揚，最終法院一錘定音，也就終局了。從百姓到總統，都說要尊重法院的判決。我國自十一屆三中全會法制重建至今，已有三十多年，法治的進步是有目共睹的。但司法終局性的問題尚未真正解決。在涉法涉訴信訪中，部分群眾“信上不信下”、“信訪不信法”的觀念仍然十分嚴重。有時，對法院早已終審判決的案件，當事人無理越級上訪。為了達到“人要回去、事要解決”的要求，我們有時會無原則地遷就，花錢買太平，可惜買來的只是表面太平，實質是更大范圍、更長時間的不太平，信訪的功能被異化了。信訪是黨和國家機關聯系群眾的紐帶、溝通民意的渠道，但不應成為解決利益紛爭、決斷法律爭議的平臺。信訪要納入法治的軌道，要把涉及訴訟權利的救濟事項，從普通信訪中剝離出來。即使需要糾錯的，也應當按照法律程序來辦。人大在監督“兩院”工作時，應盡力促使信訪回歸本位，既要抓住信訪中所反映出來的司法不公問題，加強監督，又要維護司法的終局性和權威性。

7、執行不力與執行不能

破解“執行難”是法院一項長期而艱巨的任務。當然這不是法院一家的事，要靠全社會共同努力。這既和法治環境建設有關，也和社會誠信道德體系建設有關。經過人大的監督、法院的努力、各方的支持，目前執行不力的問題已有較大的改進，但仍然不同程度地存在著。對于因能力不濟而拖延執行、因主觀原因而怠于執行、因地方保護而難于執行、因害怕出事而不敢執行所導致的“執行難”問題，人大要加強對法院的監督，還要根據新修訂的民訴法的規定，加強對檢察院發揮監督職能的監督，從而使打贏官司且有條件執行的當事人能及時實現權益。但是強制執行不是萬能的，并非所有的判決都能執行到位，總有一部分案件，不管主觀上怎么努力，都會基于各種原因而不具備執行的條件。被執行人確實無履行能力的被稱為“執行不能”，這是客觀存在的市場風險和社會風險。對此，人大監督法院執行工作時，需要實事求是地作出評價，不能求全責備。

8、監督的到位與不越位

如前所述，人大對“兩院”工作的監督，是人大必須履行的法定職責，如果監督不到位，便是人大的失職。為此，要從確保司法公正、維護司法權威、推進依法治國的大局出發，著眼于抓大事、議大事、管大事，在普遍的、重大的、長遠的問題上下功夫。要將“兩院”工作與全局工作結合起來審議，要看“兩院”工作是否發揮了對全局工作的促進和保障作用，是否與國家和上海工作大局相吻合。同時，還要看“兩院”在司法改革中是否服從和服務于整個司法體制改革這個全局，是否真正有利于維護社會公平和正義，是否真正有利于推進依法治國的進程。

在日常工作中，我們接觸到的更多的是具體的事項或者個案。人大監督要真正做到到位而不越位，就必須嚴格依法辦事，正確處理好監督司法與監督“個案”的關系。對于具體個案的審理過程，必須由司法機關按法定的程序走，對此，人大不能越位，不能干預，必須保障司法機關依法獨立行使司法權。但是，在監督上的到位，又離不開具體案件，因為司法公正、司法能力與水平都是通過一個個具體案件反映出來的，離開了具體案件，監督工作就難以落實到實處。在這方面，必須根據《監督法》的原則，不搞跨越權力機關與司法機關邊界的“個案監督”，而是針對個案中暴露出來的司法作風、司法能力特別是司法不公等方面的問題，督促司法機關改進工作、完善機制，以切實維護司法公正、維護司法權威、維護人民群眾的合法權益。以幾年前曾引起全國熱議的“彭宇賠償案件”為例。彭宇將跌倒在地的老太太扶起送醫院就診，老太太起訴稱，是彭宇撞倒了她。法院一審判決彭宇敗訴。如果是依證據作出的判決，無論結果勝負均與監督無關。但該判決的理由是：從常理分析，彭宇與老太太相撞的可能性比較大，如果不是彭宇撞倒老太太，彭宇沒有必要送她去醫院。這一判斷，突破了法律底線，也突破了道德底線。人大所要監督的，就是透過這一具體個案所反映出來的法官在司法思維、司法能力、司法作風上存在的問題。

因此，我們一方面不能盯著具體案件的處理結果開展監督，更不能對涉及特定人、特定單位利益的案件，以監督的形式干擾司法機關依法行使職權。另一方面，要善于通過對個案的解剖，從中發現傾向性的問題，從個別上升到一般，提煉出事關公正司法的意見建議，以督促“兩院”改進工作。 （作者系市人大內務司法委員會主任委員）