制度的生命力重在落實

■陳力丹

（作者為中國人民大學新聞與社會發(fā)展研究中心教授）

今年夏天天氣酷熱，造成室外作業(yè)熱死人的案例，于是便有《安全生產法當為“熱死”撐腰》的報紙評論；上海幾名法官嫖娼，于是出現(xiàn)《禁法官生活糜爛須入法》的采訪記。記者被打了，有傳媒呼吁“將暴力侵害記者行為入刑”。某報采訪的一位律師認為：“記者作為特殊人群，建議可以把他們列為像警察、公務員那樣的對象，對特殊人群加大關注保護力度，有利于我們的輿論監(jiān)督更加到位。”

中國屬于大陸法系，成文法覆蓋社會諸方面的事項是其特點。但是，約束人們行為的條律是有層次的，能在道德范圍內解決的事項不宜上升到法規(guī)層面，能在法規(guī)層面解決的問題，不宜上升到法律層面。法律是建立在道德基礎上的行為規(guī)范的底線，而道德的約束遠比法律寬泛得多，法規(guī)則處于兩者之間，進一步劃分為國務院制定的法規(guī)和國家各部委辦制定的行政規(guī)章兩類。同樣的道理，行政規(guī)章能夠解決的事項，不宜上升至國家法規(guī)層面。社會上的一切事項，不分輕重緩急和問題的大小，若都要以法律和國家級法規(guī)的形式來規(guī)范，那么法律法規(guī)就會多到天文數(shù)字。人處理信息的能力是有限的，法律信息達到天文數(shù)字的時候，法律不可能得到尊重和真正被執(zhí)行，因為執(zhí)行任何法律都是需要付出成本的（人力和財力、時間和空間），成本大到高于成效，法律就變成了擺設。

我國的法律體系已經(jīng)基本完善，全國有四千多部法律和國家級法規(guī)，其中有一部分法律法規(guī)尚沒有得到認真執(zhí)行，甚至沒有被執(zhí)行。同時，涉及具體事項的行政規(guī)章很多，相近的內容經(jīng)常重復頒布、強調。現(xiàn)在被呼吁立法的事項，絕大多數(shù)都有行政規(guī)章和法規(guī)做了規(guī)范，并且多數(shù)對應著相關的上位法條文。現(xiàn)在的主要問題是有法（包含最低級別的行政規(guī)章）不依，執(zhí)法不嚴。

例如，酷熱天的室外作業(yè)，我國去年就出臺了《防暑降溫措施管理辦法》，規(guī)定用人單位有義務停止、縮短或者避開高溫時段安排勞動者的室外的露天作業(yè)。其依據(jù)是《勞動法》、《職業(yè)病防治法》規(guī)定的勞動者享有獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權利。主張這方面立法的理由是，已有的行政規(guī)章“級別太低，容易被用人單位漠視”。顯然，這種思路找錯了解決問題的途徑。既然有行政規(guī)章，那主要問題是落實規(guī)章，而不是把具體的事項提升到法律。

我國多年來一直在“掃黃”，禁止嫖娼的法律法規(guī)很多，法官離開法庭就是普通公民，同樣得接受法律法規(guī)的約束，若這方面出現(xiàn)了問題，依法處置就是了，怎么還要專門為法官另外出臺一部禁止法官生活糜爛的法律？法治的特征是法律面前人人平等。若須加大處罰力度，也只能在已有法律法規(guī)的范圍內采用處罰上限，除了警察、軍人外，另行為某類社會人群制定法律，不是法治的體現(xiàn)，而是人治思維的結果，盡管在以“法”的名義。

記者挨打了，就呼吁制定禁止打記者的法律，也是同樣的錯誤邏輯。記者是一種普通社會職業(yè)。不管誰打人，已有完備的法律法規(guī)來約束，重的有《刑法》管，輕的有《治安管理條例》管。那位廣東的律師要求把記者視為警察、公務員那樣的對象，通過賦予記者特權來保護記者，這在法治理念上是說不通的。記者不該擁有特權，把公務員視為擁有特權的人，這種認識至少在法治理念上也是不對的，只有警察、軍人等因為身負保護人民的職責，有專門保障他們特殊權益的法律法規(guī)，這是人們可以理解的。

現(xiàn)在關于立法的呼吁中，多數(shù)事項現(xiàn)有法規(guī)（特別是行政規(guī)章）已有規(guī)定，相關的法律一般是在中觀層面相對抽象地表述原則。行政規(guī)章作為下位的法規(guī)，其職能就是依據(jù)上位法，將相對抽象的法律規(guī)定具體化、可操作化。我們要把精力放到切實落實相關行政規(guī)章方面，解決無人執(zhí)行或執(zhí)行不利的問題。

目前較多的行政規(guī)章得不到認真執(zhí)行，除了執(zhí)行成本外，較為普遍存在的問題還有：執(zhí)法主體不明確，進而處罰權無歸宿；執(zhí)法主體不處于被執(zhí)法客體的上位，因而無法執(zhí)法；只提出必須、義務等，沒有處罰條款或處罰條款不足以制止違法行為的發(fā)生。所以，出現(xiàn)了新的社會沖突事項，我們首先要檢討已有的法規(guī)，特別是行政規(guī)章為什么不能得到執(zhí)行，如何修改它們，使得它們能夠得到執(zhí)行。沿著這個思路，有助于較快地解決面對的新問題。