社會救助走上立法前臺

■劉婷婷 歐陽晨雨

從2003年8月1日正式實施至今，針對城市生活無著的流浪乞討人員出臺的《救助管理辦法》，不覺間已是一個十歲少年。或許，對于一個國家，抑或人類的歷史長河而言，十年時光的確有點兒短，就如白駒過隙。但就這部行政法規而言，卻是一段值得銘記的不凡歲月。

當初，正因為該《管理辦法》的迅即出臺，一舉終結了強制性收容遣送模式，讓“自愿求助、無償救助”原則得以確立，使一大批生活無著的流浪乞討人員得到了公共救助。可是，經過了十年之醞釀，也足以讓一部帶有應急之作色彩的法律暴露自身問題。救助無力、暗箱操作……在各種輿論平臺上，為社會救助專項立法的聲音再度響起。

2012年10月24日下午，受國務院委托，民政部部長李立國向全國人大常委會報告社會救助情況，表示《社會救助法》已列入全國人大立法工作計劃，而《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》也已向社會全文公布。

對于飽受社會轉型期各種病癥困擾的中國，看似尋常的社會救助立法，其實具有極重要的意義，甚至在一定程度上堪稱社會文明，特別是法治文明的重要里程碑。列入全國人大立法計劃，或許僅是成為國家立法的關鍵一步，卻是一抹足夠亮麗的彩霞。

“救助”到底有多遠

1998年10月5日，我國簽署聯合國《公民權利和政治權利國際公約》。“除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由”，“在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙之自由及擇居之自由”，話語如此鏗鏘，然而數年之后，孫志剛事件的發生，讓這一公約精神遭到了無情踐踏。

在社會救助法“懷胎腹中”的今天，孫志剛之悲劇雖已落幕，但一個個悲戚故事仍在上演。2012年11月16日清晨，5名男孩躲在貴州畢節七星關區街頭的一垃圾箱內，因為生火取暖導致一氧化碳中毒身亡，最大的13歲，最小的不過7歲。

事實上，路旁凍骨中又何止那些流浪的兒童。弱勢群體如農民工者，也難以納入社會救助的范圍。2012年11月30日，一名農民工凍死在河南省鄭州市的某個立交橋下，12天后又有一名中年農民工凍死另一立交橋下。有媒體報道，來往的救護車頗多，但無一駐足施救。

2013年年初，為了揭開“救助站”的蓋子，湖南長沙某報記者戴鵬冒充流浪者，欲進入該市一救助站，不料卻先是連續十次未打通救助電話，繼而在求助站遭到數人圍攻。直到告訴救助人員遠在浙江老家父親的電話，待父親與他們交涉要求放人后，戴鵬才得以脫身。

當這篇題為《記者長沙救助站體驗被毆全程觸目驚心》的報道見報后，一石激起千層浪，連同畢節流浪兒垃圾箱悶死事件，引起了社會各界的廣泛關注。

遠離社會救助視線的，還有其他不為所知的弱勢群體。目前，我國精神疾病的患病率呈上升趨勢。據有關部門的調查，精神疾病在我國疾病總負擔中排名居首位，約占疾病總負擔的20%，有嚴重精神障礙患者約1600萬人。

因為監管不到位等原因，北京、廣西、四川等地連續發生多起患者持刀傷人事件。今年8月17日，一有精神病史的男子在北京朝陽區持刀行兇，導致包括一名外籍人士在內的兩人死亡；22日中午，北京一家樂福超市又發生精神病患者持刀傷人事件，4名傷者中的一名女性傷者因搶救無效死亡。23日，四川宜賓一名有精神病史的男子持刀攻擊路人，致3人不同程度受傷；當天，廣西東興市一名有精神病史的男子手持砍刀沖進當地計生局辦公樓行兇，釀成2死4傷的慘案……

對于重癥性質的精神病患者，政府應承擔兜底責任，提供必要的醫療康復乃至生活照料服務。然而，從目前法律來看，相關規定尚屬空白，這在某種程度上也成為類似事件高發的導火索。

1997年中國建立城市低保制度，2007年建立農村低保制度，2003年到2005年先后建立城鄉醫療救助制度。自然災害救助、農村五保供養、農村特困戶生活救助以及醫療救助、教育救助等系列制度，在改革中國都已建立，加之推進臨時救助制度建設，全國范圍已基本建立社會救助體系，有效地保障了7400多萬人的基本生活。2012年，中央財政和地方各級財政支出社會救助資金的總量，達到了1300多億元。

然而，一方面是應受救助的弱勢群體，因制度等缺失，處于權利被忽視的不利處境；另一方面，則是少數不法分子，肆意鉆制度漏洞，侵占國家利益，造成嚴重后果。不少早已脫貧甚至原本富足的人士，卻通過各種渠道和手段冒充低保戶，故意騙領低保費用，享受著國家最低生活保障和待遇，由此造成了開著寶馬騙低保、“死人”領低保等問題的發生。

立法在曲折中前行

社會救助是一種最古老最基本的社會保障方式。在矯正“市場失靈”，調整資源配置，實現社會公平，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會等方面，社會救助發揮著不可替代的作用。在西方國家，社會救助作為社會保障體系的重要內容，得到了法律法規的確認。

對社會救助進行國家立法，這是一條終極之路。基于社會救助是社會保障安全網體系“兜底線”的重要共識，社會救助法與社會保險法、社會福利法等共同構成社會保障法律制度。新加坡制定了《中央公積金法》，南非制定了《社會保障法》，十余年來保持了制度的相對恒定。國力漸漸強盛的我國，也急需一部能夠解決社會救助共性問題，使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度盡快成為法律。

從法律效力上看，社會救助法是一部國家層面的強力法律。姑且不論《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》只是行政法規，效力不及國家法律，關于城市低保和農村“五保”方面的社會救助規定仍屬條例，其他更多為政策。醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助和自然災害等臨時救助制度，缺乏法律法規依據。由此觀之，國家強制力顯然不夠。

而且，當前部分地方社會救助資金保障不足，現行各項社會救助的規定過于原則化，缺乏統一的社會救助內容和標準，申請社會救助的渠道不暢通。如醞釀中的社會救助法能夠出臺，就能起到提綱挈領的作用，不僅可理清各項制度之間的作用和職能，明確中央與地方、部門與部門之間的職責等，而且可以發揮全國人大常委會的“領頭雁”作用，定期開展執法檢查，對資金落實、基層工作能力建設等進行有效監督，提高社會救助的效益。

推進社會救助立法，將有利于消除騙保亂象，維護社會公平公正。社會救助政策落實的關鍵在于準確核定申請人的家庭收入。目前狀況下，不是“偵查機構”的救助部門很難全面調查到申請救助者的財產與收入狀況，因為銀行、證券交易機構等均須依照相關法律為當事人保密，房屋管理、戶籍管理機構也沒有義務協助提供相應資訊。況且，城鄉低保對象的收入情況都是動態的，不少地方對家庭收入的核查，主要是主觀判斷和根據基層單位審核的意見，由此難免出現該救助的得不到救助、不符合救助條件者反而得到了救助的現象。

在無法準確掌握申請者財產與收入情形下，一些救助機構往往采取若干土辦法，如張榜公示和依靠群眾舉報，但此舉又有損受助者人格尊嚴。特別是張榜公示，等于給低收入家庭打上了貧窮烙印，又不無歧視之嫌疑。

而且，申報人的欺瞞行為被發現后，懲戒機制也不夠健全。2012年的一項調查統計表明，一些地方約有10%甚至20%的低保戶，并不符合申請低保的資格條件。這在國外及香港特別行政區，對于這些造假情形，都應以詐騙公共財產罪論處。但在我國卻是“法不責眾”，往往不了了之。因為違法成本過低，導致無法從根本上避免騙保等問題的發生。

但是，就社會救助的立法過程而言，并非一件易事。早在上世紀90年代的第八屆、第十屆全國人大常委會，都曾將時稱《社會救濟法》立法納入五年立法規劃，但最后又歸于沉寂。

值得注意的是，經由孫志剛事件的出現，讓社會救濟法的立法精神發生了重要轉變，“救濟”開始向“救助”轉變。通常來說，救濟是一種消極的濟窮措施，基于一種同情和慈善的心理，對貧困者行善施舍，多為暫時性救濟措施；救助更多反映了一種積極的救困助貧姿態，以政府責任出現的救助是長期性的。為社會救助正名，體現了濃厚的人本精神。此后，經社會各界討論達成共識，起草的《社會救濟法》更名為《社會救助法》。

《社會救助法》起草從2005年起航。在開門立法的浪潮中，該法征求意見稿在2008年經由中國政府網全文公布。2010年的“兩會”期間，由96名全國人大代表聯名提出“建議制定《社會救助法》”議案，獲得社會各界高度關注。到2012年10月，《社會救助法》列入全國人大的立法工作計劃，為積極配合立法工作，民政部將推動社會救助法立法進程確定為2013年重點工作之一。

歷時8年的《社會救助法》立法，終于正式破題。為什么社會救助腳步躑躅，遲遲未能出臺，在有關專家看來，一是對該法涵蓋的內容有分歧，究竟應綜合性立法還是專項立法，是完美立法還是漸進立法，這一爭議未能得到解決。二是一些專項救助并不成熟，比如醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助制度，還在實踐中摸索，其管理與運行機構與最低生活保障制度存在著較大差異。三是管理體制及職能分工尚未真正厘清。社會救助涉及多個部門，各部門均想將自己負責的相關工作納入法律。

其間，也不乏一些聲音認為，出臺這部法律將超出國家財力范圍。事實上，我國受助人口約占總人口的6%到8%，并不存在國家財力不堪承受的問題，更何況救助困難群體與不幸者，是任何國家的政府責任。在西方福利國家，財政多達50%用于社會保障和福利的支出，即使是美國財政，也有約三分之一用于社會保障事業。在我國香港地區，50%財政由衛生福利局與教育統籌局使用。統計表明，我國財政投入社會保障的比重僅13%。

也有一些人認為，社會救助法與社會保險法存在沖突。再看社會保險制度，建立在勞資分擔責任、政府擔保的基礎之上，以繳費參加為享受待遇的條件。而社會救助強調的是，政府應當救助困難群體或低收入與不幸者。是以，兩者并存并不矛盾。

從立法條件看，社會救助法的制定出臺條件已經具備。中共十八大報告提出“加強重點領域立法”，以民生為內容的社會立法，成為當前和今后一個時期的立法重心，自是符合大勢所趨。今年5月，全國人大常委會法工委調研組赴黔，就社會救助法的立法進行了專題調研。民政部部長李立國7月初表示，今年當務之急是要配合全國人大、國務院制定“社會救助法”和“慈善事業法”，體現了國家對社會救助立法的高度重視。

事實上，現有的一些防范舉措，為社會救助法的出臺已經奠定了基礎。例如，針對公眾反映比較大的低保“騙保”問題，國家民政部會同中農辦、財政部等部門，近兩年對低保資金的使用情況、對低保對象的核定工作情況、對低保管理服務工作的實施情況進了專項調查，提請國務院于2012年9月份制定下發了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》。以該《意見》為依據，民政部又制定和下發了《最低生活保障審核審批辦法(試行)》，解決存在的“錯保”和“關系保”等問題。

再如，近期國務院要求各地按照“短期波動，發放補貼；持續上漲，調整標準”原則，建立社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，對于物價明顯上漲時有效保障困難群眾基本生活，發揮了重要作用。下一步，還將由國家發改委牽頭，會同有關部門對社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制進行完善。

為加強低保申請家庭收入核查的準確性，民政部等有關部門積極推動建立救助申請家庭經濟狀況核對機制。從2009年開始，民政部分兩批在全國143個地方組織開展救助申請家庭經濟狀況核對試點工作。試點單位在個人授權前提下，通過公安、人力資源和社會保障、住房和城鄉建設、金融、保險、工商、稅務、住房公積金等部門查詢戶籍、機動車、就業、保險、住房、證券、個體工商戶、納稅、公積金等方面的信息，變人工審核為信息比對，提高了救助對象認定的準確性。有報道指出，到“十二五”期末，救助申請家庭經濟狀況核對機制將在全國基本建立。

再比如，通過完善“以獎代補”機制，引導地方強化財政保障責任，形成科學合理的社會救助資金分擔機制，理順農村五保供養資金籌資渠道；進一步落實城鄉最低生活保障資金管理辦法、自然災害生活救助資金管理暫行辦法等，指導地方完善社會救助資金使用細則，加強資金監管，確保資金使用安全、規范等。

當然，人們期待中的社會救助法，不可能是一部完美的國家法律。但是，該法應就目前社會救助上存在的種種突出問題，作出回應。它不僅應明確實施救助的原則和范圍，而且應該規范政府對公民進行救助的義務和責任，以及需要救助的對象，讓我們的公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，亦能從國家和社會獲得社會救助。

這部國家立法還需明確，社會救助的基本原則、管理體制和經費保障，將最低生活保障制度、農村五保供養、自然災害救助等納入法律制度，強化監督管理機制和法律責任，特別是社會救助管理部門的職責以及資金保障渠道。

在適用范圍上，則應擴大現有的救助對象，而不單是“生活無著的流浪人員”。法治化后的社會救助，應強化“服務”理念，嚴格遵守程序法制。在救助手段上，也不能局限于提供吃、住等，對于教育、醫療等服務，也應進入法律供給的范圍。

只有這樣一部飽含人們期許、閃耀著人性化光芒的法律，才是“中國夢”的應有之義，才是中國法治夢的精彩一筆。