試析當前國際自然災害治理*

湯 偉

冷戰結束的20多年來，國際體系出現一種新的演變趨勢，即災害、意外、傳染病、難民等傳統政治經濟以外的議題急劇增多，造成資源損失、秩序紊亂、倫理顛覆，對人類的生存、發展與和平產生了深層次影響。諸多新議題中，自然災害以難以預測、毀壞嚴重、發生瞬即、社會心理沖擊劇烈而引發關注。聯合國減災署2013年報告指出，2000-2012年災害死亡人數超120萬，影響人口29億，經濟損失1.7萬億美元。①UNISDR，“2013 Disaster Impacts，2000-2012-Graphic”，http://www.preventionweb.net/files/31737_20130312disaster20002012 copy.pdf.(上網時間:2013 年6 月9 日)瑞士再保險公司對1971-2012年全球重大災害的統計結果顯示，自然災害烈度和頻度持續上升，已對國家、地區和全球的和平發展構成重大挑戰。②Swiss Re，“Natural catastrophes and man-made disasters in 2012”，Sigma，No.2，2013，http://media.swissre.com/documents/sigma2_2013_EN.pdf.(上網時間:2013 年6月9 日)慕尼黑再保險公司最新數據顯示，2012年自然災害共造成全世界1700億美元損失和9600人喪生，其中全部損失的69%和保險損失的92%與美國有關。③Munich Re，“Annual Statistics”，March 2013，https://www.munichre.com/touch/naturalhazards/en/natcatservice/annual_statistics.aspx.(上網時間:2013年6月9日)這一數據與過去10年平均值相比有所降低，但2008年汶川地震、2011年福島地震、2012年桑迪颶風已清楚顯示，“地球憤怒”引致的關鍵性基礎設施失效，會對國際體系造成何種影響。一些科學家預測，未來更為嚴酷的自然災害還將持續出現，因此國際自然災害治理愈加迫切。

一、共識

人類一直在與自然災害的抗爭中成長，并傾向將地震、暴雨、洪水、泥石流等破壞性自然事件等同于災害。其實災害很少是純自然力量作用的結果，無人居住遠洋小島上火山爆發就不是災害，自然力量只有與人相結合并對人造成顯著負面后果時才成為災害。一般認為，應對災害主要依賴技術，如高標準的建筑結構、巧妙的工程設計、先進的監測儀器和精確的地質測量等。然而，大量研究發現，復雜化、精細化的現代社會，災害治理體制構建比技術更要緊，而體制構建的核心是主體間關系。由此，災害治理開始從“工程技術”向“社會構建”范式變遷。

災害治理的“社會構建”范式主要有以下幾層含義。第一，災害烈度越來越通過傷亡和損失結果顯示出來，而評估傷亡和損失可能性的脆弱性指標體系異常重要。國際非盈利組織、世界衛生組織合作伙伴災害流行病學研究中心2012年7月發布的《災害數據年度評估(2011)》認為，自然事件演變為災害至少要含有下列四個條件中的一個:10或者10個以上人口的死亡、100以上的人群受到影響、權威機構宣布緊急狀態、請求國際援助。①Debby Guha-Sapir，Femke Vos，Regina Below，“Annual Disaster Statistical Review 2011:The Number and Trends”，p.7，http://cred.be/sites/default/files/2012.07.05.ADSR_2011.pdf.(上網時間:2012年11月6日)慕尼黑再保險公司對“重大自然災害”采取和聯合國一致的定義，即至少以下一種或多種情況發生:需要跨區域或國際援助;數千人死亡;數十萬人無家可歸;大量的全面損失;相當大的保險損失。與此同時，受災地區難以依靠自身能力應對。美國國家情報委員會最新發布的《全球趨勢2030》將自然災害劃分為滅絕性事件、周期性有致命前景的災害及比較頻繁的普通災害三個層次。2010年海地和智利先后遭受同等烈度地震襲擊，海地死亡數十萬人、百萬人無家可歸，而智利僅近千人傷亡，這顯示出政府對建筑質量的不同要求和監管體制差異，也說明破壞性自然力量造成的潛在傷亡和損失很大程度取決于發生地的經濟社會系統和相應的制度安排。②Francisco G.Delfin ，JR.Jean-Christophe Gaillard，“Extreme Versus Quotidian:Addressing Temporal Dichotomies in Philippine Disaster Management”，Public Administration and Development，Vol.28，Issue.3，2008，pp.190-199.既然災害嵌入到經濟社會系統，那么經濟社會系統對災害抵抗力的評估便成為學術界和各類團體研究的熱點。目前主要有災害風險指標計劃(DRI)、多發區指標體系(Hotspots)、美洲計劃(American Programme)三大衡量指標。發展工作聯盟、聯合國大學環境和人類安全研究所發布的《世界風險報告2012》對173個國家的自然災害風險系數進行排列，其中太平洋島國瓦努阿圖災害指數最高，為36.31個百分點;馬耳他和卡塔爾最低，分別為0.61和0.10個百分點，大洋洲、東南亞、中美洲和加勒比海、南薩赫勒地區亦為災害熱點。③Alliance for development works，United Nations University，“2012 World Risk Report”，p.23，http://www.nature.org/ourinitiatives/habitats/oceanscoasts/howwework/world-risk-report-2012-pdf.pdf.(上網時間:2012年11月16日)此外，一些組織和研究人員還開發出地區性和城市災害風險指標體系。

第二，災害成因的“人為”特性越來越明顯。一是經濟活動造成的環境惡化越來越成為災害發生和擴大的顯著原因。環境惡化按照經濟成因可分為貧困型、生產型、消費型等。貧困型，譬如巴基斯坦為生計所迫的濫砍濫伐、植被破壞致使土壤流失、洪水肆虐、山體滑坡;生產型，譬如中國礦藏挖掘導致山體塌陷、大壩構造引發地質災害以及水資源過度汲取產生干旱和地面塌陷等;消費型，譬如印度尼西亞海洋旅游開發破壞珊瑚礁、濱海紅樹林，削弱對洪水和風暴潮的防護能力。二是全球尤其是發展中大國政策驅動的城市化。無序城市化使城市不斷擴張、改建、新建，大量土石移動、地下工程開挖造成一系列地質災害。城市化還改變局部氣候，使降雨量和強度大增、洪澇災害頻率和幾率成倍增加。聯合國亞太經社理事會發布的《2012年亞太地區災害報告》指出，城市化使人類活動范圍延伸到脆弱或危險區域，貧困和其他弱勢群體遭受災害風險概率趨于增大。④ESCAP，UNISDR，The Asia-Pacific Disaster Report 2012，“Reducing Vulnerability and Exposure to Disasters”，Ⅷ，http://www.unisdr.org/files/29288_apdr2012finallowres.pdf.(上網時間:2013 年 1 月11日)城市化還消耗大量石油、天然氣、煤炭、木材、鐵礦石等能源資源，使城市內部濕地和外部森林、草地等生態系統服務功能退化，增大自然災害爆發幾率和影響。三是工業革命釋放的超量溫室氣體引致的氣候變化。政府間氣候變化委員會(IPCC)編寫的《管理極端事件和災害風險推進氣候變化適應特別報告》指出，不斷變化的氣候導致極端天氣和氣候事件在頻率、強度、空間范圍、持續和發生時間上的變化，使經濟損失持續攀升，其中發達國家災害經濟損失更嚴重，而發展中國家損失占國內生產總值的比重更大。2012年12月多哈談判期間世界銀行發布的《阿拉伯國家適應氣候變化》報告指出，1981-2010年暴風雨、洪水、干旱等氣候相關災害的強度和頻率迅猛上升，共導致約140萬人死亡，受影響人口超過55億。此外，沙塵暴、山崩、泥石流等次生災害也更為頻繁。①World Bank，“Adaptation to a Changing Climate in the Arab Countries”，MENA Development Report，November 2012，p.100，http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/11/06/000386194_20121106031824/Rendered/PDF/734820 PUB0P12400in0Building0Climate.pdf.(上網時間:2012 年 12 月 12日)如果說龍卷風、干旱等短期極端事件沖擊人們正常生產、生活，那么長期氣候變遷則很可能改變局部甚至整個區域生態系統，對社會生產基礎造成摧毀性影響。

第三，“多重災害”(Multiple Hazard)成為常態。多重災害并非指不同類型自然災害短時間內對同一地區的反復襲擊，而是指災害在經濟社會系統內部構造出的鏈發和群發效應。②畢軍等:《區域環境分析和管理》，中國環境科學出版社，2006年，第63-65頁。鏈發效應即自然災害沖擊一定地理區域內的經濟社會秩序，誘發、衍生一系列經濟社會功能的紊亂，譬如人員大量傷亡、能源供應突然停頓、糧食和水的匱乏、大規模流徙甚至暴亂等，日本福島地震、印度洋海嘯、美國新奧爾良颶風、汶川地震都是典型案例。群發效應指具體時空條件下災害襲擊的延續和擴散效應，這種效應由點及面擴散至全球，如卡特里娜(Katrina)和麗塔(Rita)颶風對世界石油價格產生影響，福島地震導致全球核電產業的暫時停滯。災害多重性說明國際體系復雜化、精密化引致的議題交疊性和“蝴蝶效應”彰顯，地方性災害越來越具有全球影響力。以前頗為有效的單個災害治理框架逐漸失效，如何搭建相互銜接的多重政策框架考驗著國際社會的智慧。

第四，對政治穩定造成沖擊。公元前5世紀伯羅奔尼撒戰爭期間地震引發斯巴達內部叛亂;2007年聯合國環境署《蘇丹:沖突后環境評估》認為，氣候干旱導致的糧食減產對達爾富爾危機推波助瀾，對于巴基斯坦宗教極端主義、經濟潰敗和局勢動蕩等負有直接責任。這些案例都說明災害與政治存在內在聯系。查爾斯·凱格利認為，自然災害加劇南方國家的不穩定，窮國被迫將大量優質資源投向防災減災，造成發展資源匱乏、績效低下。③［美］查爾斯·凱格利著，夏維勇、阮淑俊譯:《世界政治:走向新秩序》，世界圖書出版公司，2010年，第118頁。一些研究人員對1950-2000年的187個政治單位分析發現，自然災害短期和中期顯著提升內部暴力幾率，特別是那些存在高度不平等、混合政治機制、經濟增長緩慢的國家;也有研究人員對1950-2006年地震、洪水、暴風雨、海嘯與國家間沖突的關系進行梳理，發現災害顯著提升了沖突的可能性。雖然沒有任何一個國家在敵對國家災后主動挑起沖突，但有著內部混亂歷史的國家卻可能在災害后主動挑起沖突。④Travis Nelson，“When disaster strikes:On the relationship between natural disaster and interstate conflict”，Global Change，Peace ＆Security，Vol.2，2010，pp.155-174.一些學者利用動機、激勵和機會三個概念對此進行解釋:動機通常由貧困、不平等、社會排斥塑造;而激勵表示稀缺資源競爭加劇、政府面對災害無力應對，邊緣群體便產生從“天災”到“人禍”的心理暗示進而衍生出反對現行政治經濟架構的動機;國家遭受災害襲擊時政治和行政能力下降則帶來了機會。自然災害由此與廣泛的經濟和政治變革要求掛起鉤來。然而，巨災如果發生于失敗國家，國際社會該如何作為，發達國家是否應該承擔“保護的責任”?⑤Charles Cohen and Eric D.Werker，“The Political Economy of Natural Disasters”，Journal of Conflict Resolution，Vol.52，2008，pp.814-815.

自然災害中斷正常經濟社會秩序也造成某種程度的政治動蕩。然而，同樣技術級別災害卻產生迥異的損失后果說明災害對經濟社會體制的嵌入性，正是這種嵌入性使災害治理成為可持續發展議程的重要組成部分。基于這種理解，國外學者設計了一個風險評估框架，以測算環境惡化與自然災害的因果機制。該機制超越對損失和后果的靜態理解，將可能性損失、脆弱點、問題解決路徑動態化地納入可持續發展三根支柱:社會、經濟和環境，進而提出災害預防和管理措施。⑥J?rn Birkmann，“Assessing Vulnerability Before，During and After a Natural Disaster in Fragile Regions”，United Nations University UNU-Wider World Institute for Development Economic Research，Research Paper No.2008/50，Helsinki，Finland.中共十八大報告也將加強防災減災體系建設，提高氣象、地質、地震災害防御能力作為生態文明建設的重要內容。可見，可持續發展已成為災害治理的基礎性規范。

二、進展

自然災害對國際體系的強大沖擊使防災減災成為全球治理重要議程，也使可持續發展成為災害治理的核心規范。在此規范指引下，國際災害治理取得顯著進展。首先，多邊主義機制框架成績顯著。一般認為，防災減災的國際合作主要通過政府間雙邊協議或者臨時性安排，多邊主義作用極為有限。其實早在1971年，聯合國為協調全球救災行動就創立了救災協調辦公室，此后許多災害科技專家又在聯合國框架內竭力推進救災治理的機制化。1989年聯合國大會宣布1990-1999國際減災十年規劃，要求所有國家將防災減災列為重要議程，并要求工業化國家對脆弱的發展中國家進行財政、技術和知識援助。1994年世界減災大會通過里程碑意義的橫濱戰略，要求加強區域和國際間合作，并明確指出國家在保護公民免受自然災害后果方面負有主權責任。1999年聯合國經濟和社會理事會發起國際減災戰略，建立聯合國減災署。2000年，“加緊合作以減少自然災害和人為災害的次數和影響”納入聯合國《千年宣言》目標。2005年日本兵庫世界減災大會召開，通過了《2005-2015年兵庫行動框架:提高國家和社區的抗災力》(HFA)并被聯合國大會批準，用于指導減少由自然致災因子和人為活動導致的脆弱性和風險，此后災害治理跨國合作迅速發展。為將《兵庫行動框架》諸多計劃和目標更好地付諸實踐，2007年聯合國大會又搭建了兩年一次的行動平臺，允許政府代表、非政府組織、科學家、私營部門、聯合國內部機構共享防災減災經驗和戰略建議。①UN International Strategy for Disaster Reduction，“Strategic framework 2025”，October 2011，http://www.unisdr.org/files/23291_1101657inteng.pdf.(上網時間:2012 年12 月6 日)此外，聯合國還構建緊急救援通報機制、人道主義募捐“聯合呼吁程序”(The Consolidated Appeals Process，CAP)以及“中央應急基金”等。這些重要多邊機制使聯合國在重大災害發生時能及時匯集人力物力，對無力自救國家尤其是發展中國家采取有效救援措施。

其次，水平和垂直兩個維度的協同性大大增強。水平表示不同議題領域的制度安排對災害治理的影響，由此制度間協同異常關鍵。《21世紀議程》、《伊斯坦布爾宣言》、千年發展目標、約翰內斯堡執行計劃(JPOI)、里約+20峰會等也都含有防災減災內容，它們均以可持續發展為災害治理目標，相互兼容，其與《兵庫行動框架》的協同性因而得以保證。②Kenneth W.Abbot，t“Engaging the public and the private in global sustainability governance”，International Affairs，Vol.88，Issue.3，2012，p.543.災害治理需大量資金、技術、信息和數據積累，如定位搜救、綜合遙感、地理信息和數據網絡等等，這些治理工具多為發達國家掌握，南北固有政治鴻溝、知識產權技術轉讓機制的加強與災害治理需求形成沖突，所幸的是幾乎所有國際協議都呼吁發達國家對發展中國家提供免費技術轉讓、資金援助和信息數據共享。垂直指災害治理的不同空間層次。災害治理落腳點雖在地方，但無論救災、減災還是防災都不可能脫離全球、地區和國家的制度化背景，由此垂直層次協同也非常重要。聯合國國際減災戰略(UNISDR)是全球性平臺，它包含“主題平臺、地區平臺、國家平臺”。③Yuki Matsuoka，Anshu Sharma，Rajib Shaw，“Hyogo framework for action and urban risk reduction in Asia”，Community，Environment and Disaster Risk Management，Vol.1，2009，p.80.其中主題平臺進行風險評估、早期預警和恢復等;地區平臺聚焦地區性議題;而國家平臺協調多元的利益相關者。目前，國家平臺數目已從2007年的38個增加到2012年10月的81個。全球性平臺要求2015年前盡可能多地建立國家平臺，這三類平臺極大增強了各類減災活動的協同性、促進了數據信息共享和政策協調。此外，國際減災戰略還鼓勵其他正式、非正式的協調行動，譬如與其他國際組織的合作、地區和次地區論壇、利益相關方特別磋商等。以災害相對集中的東南亞為例，東南亞國家聯盟(ASEAN)、亞太經合組織(APEC)、南亞區域合作聯盟(SAARC)及東盟合作論壇(AFR)等都內嵌災害治理的專門性架設、委員會和行動小組，雖然這些工具、架設和機制重疊交叉、協調性不足，但相互作用也內生出災害治理合作動力。實際上，海嘯、颶風、洪水災害治理的區域協調已成為東南亞地區主義發展的一大重要推動力。

再次，對市場機制的利用不斷擴大。災害治理不可能完全依賴公共資源，公共資源不足既需要更多的資源供給者，也要求資源使用方式的創新。更多資源供給者主要為各類次國家行為主體和非國家行為主體，而資源使用方式創新主要表現為對市場機制的利用，①陶鵬、童星:“我國自然災害管理中的‘應急失靈’及其矯正——從2010年西南五省(市、區)旱災談起”，《江蘇社會科學》，2011年，第2期，第21-28頁。兩者融合便是企業行為。一般認為，企業參與災害治理出于公民社會責任以及企業文化、品牌名聲等考慮，多數屬應景式反應。企業微觀動機卻無法解釋宏觀層面參與規模的急劇增長和形式的多樣化，有的企業還與國家搭建出了制度化的公私伙伴關系。其實，自然災害足以影響全球市場進而改變企業運營環境。聯合國減災署2013年減災全球評估報告認為，日本福島地震、泰國湄南河洪水都顯示了災害對私營部門負面影響急劇增長的態勢，而供應鏈全球化更使關鍵節點中斷，將在全球生產網絡產生漣漪效應。災害還可能破壞交通、能源和水等公共基礎設施，企業尤其是中小企業應對災害風險管理的必要性大為增強。②UNISDR，“2013 Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction，From Shared Risk to Shared Value:The Business Case for Disaster Risk Reduction”，2013，http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2013/en/gar-pdf/GAR13_Pocket_EN.pdf.(上網時間:2013年6月9日)災害頻率和烈度大幅提升使得政府財政、社會捐贈、企業贊助模式不可持續，構建可持續資金吸納機制日益重要，金融保險創新為之提供了可能。目前，發達國家紛紛建立起適合本國國情、形式多樣的災害風險保護機制，其中以荷蘭最有特色。荷蘭將災害分成三類:最常見的小型災害，如小型冰雹導致的農作物、廠房受損等，損失由受災者自行承擔;一般情形下的洪災、氣候突變，受災者盡可能通過商業保險公司利用市場分攤機制承擔;很少發生但正日趨增多的巨災，保險公司也無法承擔，政府按照災害補償法律進行處理。③許閑、陳卓苗:“荷蘭應對自然災害的風險分攤機制”，《中國保險報》，2012年3月19日。瑞士再保險公司指出，保險業已成為國家災后資金籌措的一個關鍵支柱，而重建資本流入也大大有利于受災地區的經濟社會發展。④瑞士再保險公司經濟研究及咨詢部:“2011年自然災害和人為災難:地震和水災前所未有，損失創歷史新高”，Sigma，2012年，第2 期，第 36-37 頁，http://www.swissre.com/sigma/.(上網時間:2012年11月6日)聯合國和世界銀行2012年8月發表的《自然災害、非自然災害:有效預防的經濟學》報告對孟買、土耳其、海地、埃塞俄比亞、斯里蘭卡災害等案例的分析表明，援助大量涌入往往產生相反效果，而著眼于災后重建的市場機制可能更有利于實現救災目的。⑤UN，World Bank，“Natural Hazards，Unnatural Disasters:the Economics of Effective Prevention”，http://www.gfdrr.org/gfdrr/sites/gfdrr.org/files/nhud/files/NHUD-Overview.pdf.(上網時間:2012 年11月6日)

另外，城市逐漸成為災害治理重心。2012年聯合國經社事務部《世界城市展望》報告首次列出人口75萬以上城市的地理坐標，并結合哥倫比亞大學國際地球科學信息網絡數據，指出未來城市將面臨颶風、干旱、地震、洪水、泥石流、火山六種自然災害威脅。報告認為，隨著全球尤其是發展中國家城市化進程以及人口遷移加快，人口超百萬的城市中接近60%位于上述六種災害的至少一種高風險區域，其中洪水威脅頻率最高也最為嚴重，其次為干旱和地震。⑥Department of Economic and Social Affairs Population Division，“World Urbanization Prospects the 2011 Revision”，August 2012，pp.17-21，http://esa.un.org/unpd/wup/pdf/FINAL-FINAL_REPORT%20WUP2011_Annextables_01Aug2012_Final.pdf.(上網時間:2012 年12月6日)《自然災害、非自然災害:有效預防的經濟學》報告認為，位于熱帶氣旋和地震風險城市的人口將從2000年的6.8億上升至2050年的15億。2012年北京“7.21”暴雨受災面積達1.6萬平方公里，受災人口約190萬人，損失超百億元人民幣;美國颶風“桑迪”突襲紐約致800萬人斷電，公交、地鐵全部關閉，近萬航班取消，損失近千億美元。這兩個案例表明，大城市一旦遭受災害襲擊，損失就特別巨大。⑦屠啟宇:《國際城市發展報告2013》，社會科學文獻出版社，2013年，第215頁。目前新興發展中大國正實施擴張性城市政策，而這種政策往往缺乏科學規劃，充斥著偷工減料、對生態系統的肆意侵蝕和對各種風險的體制性忽視，使城市面對災害時的脆弱性和暴露性進一步上升。《兵庫行動框架》對城市防災減災提出了要求，實現城市間防災減災經驗共享，以及建立更為制度化的災害治理聯盟和安全互助網絡比以往任何時刻都更為緊迫。

三、不足

災害治理以可持續發展為規范搭建機制框架，呼吁發達國家幫助發展中國家進行能力建設，并積極擴大利用市場機制，最終在全球、國家甚至城市層次取得重大進展。然而，與顯著加劇的災害相比，國際災害治理仍有明顯不足。

迄今為止，災害治理并未成為國際體系核心議程。一項議題能否成為核心議程，關鍵在于它對人類生存和發展的重要性。《全球趨勢2030》報告指出，自然災害將對美國和其他主要大國安全構成嚴重威脅。既然自然災害和國家安全存在關聯，那么災害治理能否成為安全治理呢，這顯然得從安全治理內涵的擴展說起。1983年，理查德·烏爾曼的經典論文《重新定義安全》將國家安全威脅界定為這樣一種行為或事件的結果:在一段相對短暫的時間內可能會極大地威脅到國民生活的質量，或者嚴重威脅到某國政府或國家內部私有的、非政府組織(個人、團體、公司)的實體可資利用的政策選擇范圍。①Richard H.Ulman，“Redefining National Security”，International Security，Vol.8，No.1，Summer 1983，pp.129-153.1994年聯合國《人類發展報告》提出人類安全概念包括兩個方面:免于饑荒、疾病、壓迫等慢性威脅;免于家庭、工作和社區等日常生活場所中的危害性和突發性干擾。自然災害尤其是巨災顯然極大威脅到國民生活的質量，對日常生活場所造成危害性和突發性干擾，由此災害治理可視為安全治理組成部分。遺憾的是，國際社會并沒有將災害視為安全事件，與氣候變化等議題相比投入明顯不足。何以如此?根據巴里·布贊的安全化理論，議題安全化可顯著提升自身在議程設置中的位置，災害雖具備成為安全議題的條件，卻缺乏啟動安全化機制的強大行為主體。雖然聯合國對自然災害給予了很多關注，但國際體系內部掌握話語-行動權的國家或力量集團如美國和歐盟等并未將之視為迫在眉睫的威脅，其后果是大多數成員國并沒有將日益增長的自然災害作為經濟增長、社會穩定的系統性風險整合進發展進程，甚至中國、巴基斯坦、印度等高災害風險國家也不例外。②Asia Development，“ADB's Response to Natural Disasters and Disaster Risks”，Special Evaluation Study，October 2012，p.63.

同時，災害治理制度建設明顯滯后于治理需求。《兵庫行動框架》、兩年一次的行動平臺和諸多緊急程序，推進了國際減災合作并使防災減災滲透到許多發展規劃和行動中。然而它們都只是“軟法”，對主權國家尤其是發達國家并無法律約束力。聯合國大會指出，缺乏有效剛性制度安排已成地震治理的致命缺陷，發達國家缺乏技術轉讓和共享信息數據的政治意愿使發展中國家諸多行動難以取得滿意績效。尤其是近20年來，快速城市化、氣候環境惡化和生態系統破壞等新議題和經濟危機、大規模貧困、政治混亂等舊議題相互交叉，使災害治理績效不再局限于災害救援和重建，對多重政策框架需求急劇提升。這一方面顯示出國際體系復雜性增多背景下知識創新的必要性，另一方面凸顯共識基礎上跨機構合作的重要性。盡管《兵庫行動框架》優先行動計劃明確了減災是發展規劃和環境政策不可分割的組成部分，聯合國國際減災戰略也有跨機構合作小組、成員國信息溝通渠道，但遺憾的是千年發展目標、《聯合國氣候變化框架公約》、《兵庫行動框架》仍缺乏制度化溝通渠道和協調機制。③Chennat Gopalakrishnan，“Designing new institutions for implementing integrated disaster risk management:Key elements and future directions”，Disasters，Vol.31，Issue 4，2007，pp.353、372.《阿拉伯國家適應氣候變化》報告指出，災害管理以減少損失為目標，而適應主要著眼于變化后的氣候生態系統，大多數國家和地方政府無論目標指向還是政策執行都缺乏內在有機聯系。④World Bank，“Adaptation to a Changing Climate in the Arab Countries”，MENA Development Report，November 2012，p.100，http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/11/06/000386194_20121106031824/Rendered/PDF/734820 PUB0P12400in0Building0Climate.pdf.(上網時間:2012 年 12 月 12日)此外，雖然國際減災戰略的國家平臺數目不斷增加，但與地區平臺、主題平臺的銜接無預期績效，區域治理相當有限。這表明，災害治理仍主要基于主權國家行為而非國際機制框架形塑的產物。

值得注意的是，災害救援援助存在淪為國際政治工具的傾向。災害突發時各類行為主體通常會基于人道主義積極參與，但據此認為災害救援非政治或政治中性則是不準確的。⑤Werker，Eric D.，“Disaster Politics:International Politics and Relief Efforts”，Harvard International Review(2010)，http://hir.harvard.edu/disaster-politics.(上網時間:2012年11 月16日)相關機構對全球風險分布分析表明，災害熱點地理分布符合斯皮克曼提出的邊緣地帶理論，即分布于亞歐大陸邊緣地帶。根據聯合國亞太經社理事會和聯合國國際減災戰略共同發布的《2012年亞太地區災害報告》，2011年全球災害經濟損失80%來自于亞太地區，《亞行對自然災害和風險的應對》報告也稱，亞洲遭受自然災害的可能性是非洲的4倍、歐洲和北美的25倍。然而亞洲也是地緣政治和地緣經濟利益最密集和最集中的區域，近年來又成為全球經濟增長引擎，由此，災害治理、地緣政治、投資貿易相互交織，災害救援極易淪為國際政治博弈和獲取其他利益的工具。對美國相關災害援助數據的分析表明，美外交政策和國內政治對其災害援助施加了很大影響。日本福島危機發生后美國直接派出反潛直升機、海軍陸戰隊甚至里根號航母，迅速改善了美國在日本的國家形象，也舒緩了日本民眾要求美軍基地撤出的呼聲。①Chris Ames，Yuiko Koguchi-Ames，“Friends in need”，Jeff Kingston，eds.，NaturalDisaster and Nuclear Crisis in Japan，London＆New York，Routledge，2012，p.208.比較美國在印度洋海嘯、克什米爾地震、汶川地震、海地地震和福島危機中的政府援助，不難發現災害外交背后一貫的國家戰略和國家利益。將災害救援作為獲取國家利益手段的做法并不限于超級大國。2004年印度洋海嘯，美國、日本、中國和印度等主要大國為改善國際形象、增強軟實力、最大限度獲取災后重建利益，紛紛承諾巨額援助，表現出了強烈的“競爭性情緒”。②Christopher Jasparro，Janathan Taylor，“Transnational Geopolitical Competition and Natural Disaster”，Pradyumna P.Karan，Shanmugam P.Subbiah eds.，The Indian Ocean Tsunami，Lexington，The University Press of Kentucky，2011，p.283.當然，災害救援也可以成為國家形象投射、雙邊關系改善的杠桿，印巴圍繞克什米爾地震、海嘯救援的合作以及中日圍繞汶川地震、福島海嘯的互助等案例均表明，災害救援可以創造國家間關系改善和公眾情感接近的契機。自然災害使世界各國感到相互之間不能成為被族裔、宗教而分割的孤島，由此人類共同體在命運一致性作用下啟動人道主義，驅動國際體系內部社會性因素的增長。然而，這能否推動國家摒棄均勢和權力政治范式，從人類脆弱生命和共同人性出發創造雙邊、多邊機會，促使國際體系由霍布斯主義向洛克主義并最終向康德主義演進，戰勝舊式國家間政治和權力爭斗，尚難做出定論。其實，災害“毀壞性”啟動人道主義的同時，也的確使國家間產生矛盾、沖突和不協調，譬如現行國際法框架規定任何人道主義救援都必須獲取受災國主權認可，而這一認可常常導致最佳救援時機的喪失。

四、趨勢

盡管災害治理并未成為國際政治核心議程，但隨著災害數量、烈度的增加，尤其是汶川地震、福島海嘯等巨災的出現，災害治理將獲得更多的關注和資源投入。災害治理最關鍵的是復原力，而這種能力不僅表現在災害初期快速有效的緊急救援，還包括避免災害發生和災害發生后減輕損失所采取的各種機制框架、措施和行動，由此，成功的災害治理必須實現從一時的情景治理向長期體制治理的轉變。從這一點出發，未來災害治理將呈現以下幾方面發展趨勢。第一，技術治理的體制化。技術治理主要包括早期預警體系、脆弱性指標構建、技術轉讓、災害發生學的跨學科跨部門研究等等。技術治理體現為擁有和應用兩個方面。其中擁有也有兩個層面:一是尚未掌握，主要源自科學認知不足，譬如地震和氣候災害預報;二是已經掌握但一些國家基于利益和知識產權制度缺乏轉讓和普及的意愿。前一種情況需要知識共同體(Epistemic Communities)共同努力，為此國際科學理事會(ICSU)、聯合國國家減災戰略(UNISDR)與國際社會科學理事會(ISSC)共同發起為期十年的災害風險綜合研究科學計劃(簡稱“IRDR”)，它是否足以媲美聯合國政府間氣候變化委員會(IPCC)有待觀察。而后一種情況需要國際機制的精心設計以對技術擁有者做出選擇性激勵，鼓勵開展免費技術轉讓和人道主義行動。技術應用最重要的是成本，任何國家和地區都需積極地防災減災，其中最重要的是脆弱性評估，而這需大量數據、信息和知識搜集。由此，建設全球性災害損失數據庫、加強長期變化跟蹤研究，進而評估各地區、國家、地方的災害損失和風險概率，發展早期預警系統和監測設施成為未來技術治理重點。

第二，行動框架將進一步完善。災害治理復合型、議題交疊性決定了災害治理應是多重政策框架相互銜接而成，而相互銜接核心是主體間協同和制度銜接。《兵庫行動框架》和兩年一次的行動平臺作為頂層政策框架，聚合科學家團體、經濟社會議題專家、公司企業、受災地民眾等利益攸關方，也大致使全球、地區、國家和地方多個空間層次自由而充分地交換信息，從多維度加強防災減災響應能力建設。然而，《兵庫行動框架》2015年將要到期，面臨再次設計、延續和強化的問題。首先是整體架構和形式。整體架構是否應包括指導性原則、目標制度和具體細節，形式是否內嵌強制性法律約束力工具，譬如約束性預算條款、發達國家財政技術義務，又或者發展規劃必須考慮防災減災。其次是架構必須明確的核心領域和任務。如潛在災害風險評估、地方和國家圍繞目標展開的實施機制、利益相關方參與程序和大型工程是否引入災害評估標準程序等。再次，“后《兵庫行動框架》”還應對環境和災害多個層次協調予以關注，盡管兩者相互聯系，但無論聯合國、國家還是地方都明顯斷裂，如何協調應予以明確。①Phong Tran，Rajib Shaw，“Environment Disaster Linkages:An Overview”，Community，Environment and Disaster Risk Management，Vol.9，2012，pp.3-14.最后，主要大國將圍繞“后《兵庫行動框架》”展開激烈博弈。如掌握先進防災減災經驗的日本就試圖構建以亞洲為中心的防災網絡，主導整體框架的制定和實施。總體說來，2015年“后《兵庫災害框架》”作為未來災害治理主體架構應是對《兵庫行動框架》的進一步具體化、細化甚至法律化。

第三，災害治理資源將更多向地方和城市傾斜。《兵庫行動框架》不僅適用于國家層面，還適用于地方和城市。地方尤其是城市承擔著災害治理體制化的首要責任，并體現在組織、預算和態度三方面。組織指專門性的災害協調機構;預算指專門性的財政預算，經驗研究證明財政分權體制應對災害更為有效;態度則指政府或公眾都有著良好的防災減災意識和文化。②Bevaola Kusumasari，Quamrul Alam，Kamal Siddiqu，i“Resource capability for local government in managing disaster”，Disaster Prevention and Management，Vol.19，Iss:4，2010，p.444.將減災防災整合進地區或城市規劃對城市而言意味著以下幾方面工作:首先確保關鍵性基礎設施建設的正常運轉，這樣即使出現最糟糕情形也能獲取對生命維持至關重要的公共物品。其次要盡可能地構建本地區或城市災害風險的知識和數據信息庫，對本地區不同種類災害風險系數有足夠了解，繼而在此基礎上構建風險防范機制如技術準備、金融保險創新和防災減災文化建設等。其實，任何地區或城市都不具備防災減災的完備性，此時應向國際災害治理框架尋求支持，這一方面需要國家的介入，另一方面應自主開展次國家和城市外交。實際上，截至2012年底已有1289個城市加入聯合國減災署2010年發起的“使城市更具韌性”運動，該運動為地方政府提供的減災手冊和自我評估工具已應用到了至少30個城市。③UNISDR，“Anuual Report 2012”，2013，http://www.unisdr.org/files/33363_unisdrannualreport2012.pdf.(上網時間:2013 年 2 月9日)聯合國減災國際戰略和人居署2012年10月發布的《使城市更具韌性》的報告指出，城市應對災害風險有六項條件:政治意愿、地方層次的可持續性、及時參與高影響力活動、城市間相互學習和國際合作、將削減災害風險作為跨部門和多部門議題、彌補現存的基礎設施赤字等。④UNISDR UN HABITAT，Making CitiesResilientReport 2012——My City Is Getting Ready，October 2012，p.77，http://www.unisdr.org/files/28240_rcreport.pdf.(上網時間:2012 年11 月16 日)聯合國國際減災戰略還根據非洲10個先鋒城市減災管理提煉出增強城市災害韌性若干原則:制度化行政框架;資金資源;風險評估;基礎設施保護;關鍵設施保護(糧食和水);建筑管理和土地規劃;教育、訓練和公共意識;環境和生態系統保護;有效準備和早期預警;恢復和社區重建。⑤UNISDR，“City Resilience in Africa:A Ten Essentials Pilot”，http://www.unisdr.org/files/29935_cityresilienceinafricasansdate.pdf.(上網時間:2013年2月3日)由此看來，地方尤其是城市的主動性和創造性在未來災害治理中的作用將日益提升。

最后，災害治理的人道主義和主權保護仍存在張力，國際社會需要更加謹慎。大多數災害都發生于發展中國家，而災害多發的發展中國家又大都政治架構脆弱、政府能力不足，有的甚至還是失敗國家。災害尤其是重大災害襲擊時，國際治理架構如何既尊重國家主權又積極開展人道主義行動，承擔起“保護的責任”，值得深入思考。目前看來，聯合國緊急程序、應急基金和災害地區快速有效行動可能是最適宜的選擇。○