美國對伊朗政策調整的動因及其空間

沈雅梅

在奧巴馬第一任期，美國對伊朗政策從“接觸”轉向側重于施壓的“強制性外交”。2012年適逢大選，奧巴馬政府因政治需要秉承強硬路線，對伊朗追加了多輪單邊制裁措施。當前，奧巴馬第二任期已經啟動并正在進行外交政策再評估，美國對伊朗政策中一度被大選“凍結”的因子重新浮現，美國國內學界也普遍呼吁全面反思和調整對伊朗政策。奧巴馬第二任期能否為美伊關系按下“重啟鍵”值得關注。可以預見，隨著2013年伊朗總統大選帶來更多不確定因素，美伊互動有可能進入一個新的活躍期。未來一段時間內，伊朗核問題將既不是國際舞臺上最大的戰爭威脅，也很難找到外交解決的突破口。

一、美國朝野反思對伊朗政策

2002年伊朗核計劃曝光后，美國連續兩屆政府均把核問題作為遏制伊朗勢力擴張的最有效手段，把遏制、威懾、“接觸加制裁”的強制性外交以及間接干預和直接軍事行動等列為對伊朗的政策選項，并且隨著美伊關系的變化而調整不同政策選項的施行力度。小布什政府時期，美國受“9·11事件”驅動，在中東全面推行霸權，對伊朗核問題奉行“鈾濃縮零容忍”政策，拒絕與伊朗就核問題舉行對話，高調宣揚動武選項，公開表達對伊朗“政權變更”的訴求。這一追求絕對安全的高壓政策把美國和伊朗直接推向地緣政治對立面，伊核問題迅速升級為伊核危機。①岳漢景:“伊朗核問題的本質探析”，《西亞非洲》，2006年，第6期，第18頁。奧巴馬上臺之初，美國遭遇金融危機，深陷阿富汗戰爭和伊拉克戰爭泥潭，國際地位嚴重削弱，因而不得不把對中東事務的收放作為盤活外交全局的重要支點，以合作維持霸權。與伊朗“接觸”成為美國改善自身在伊斯蘭世界形象的努力的一部分。但是，由于伊核問題僵局依舊，且2009年9月伊朗大選中的“民主”因素受當局打壓，美國對伊朗政策迅速回歸制裁軌道，美伊對抗氣氛再度加重。

當前奧巴馬第二任期反思和調整對伊朗政策面臨一些新的深層次動因。首先是中東局勢動蕩的沖擊。肇始于2010年底的中東局勢動蕩對美國和伊朗在中東的戰略處境均產生重大影響，為美伊關系添加了新的復雜因素。一方面，伊朗的傳統政治對手沙特、埃及等國轉向內顧，無暇就核問題對伊朗施壓。以埃及為例，新上臺的穆爾西政權改變了以往過于依賴美國的外交基調，摒棄了前任穆巴拉克的反伊朗立場，展現出更加獨立的外交姿態，加快與伊朗走近的步伐。小布什政府曾傾力打造的“遏伊聯盟”事實上已經瓦解。與此同時，伊朗贊賞“阿拉伯之春”，視之為伊斯蘭覺醒的產物，力挺敘利亞巴沙爾政權，加強與埃及、約旦等國往來，借機擴大海軍活動范圍，還介入巴林、也門等國的教派騷亂，大有成為“阿拉伯之春”最大贏家之勢。奧巴馬迫切需要一項新的地區安排以防止伊朗成為美國中東霸權的“飛地”。另一方面，中東局勢動蕩凸顯了美國在促進“民主”與確保安全上的兩難困境。在利比亞戰爭、敘利亞內戰中，美國的中東政策均重在趨利避害，不再挑頭發號施令。承認美國力量有限成為奧巴馬政府共識，且其更加顧忌中東地區的反美主義情緒。此外，被伊朗視作“小撒旦”的以色列安全環境惡化，轉入戰略守勢，以色列內部對伊朗核問題的評估也出現越來越多裂痕，總統、情報和安全部門等均反對倉促動武，①Charles D.Freilich，“Striking Iran:The Debate in Israel”，Survival，Vol.54，No.6，December 2012-January 2013，p.93.“對伊開戰”淪為政客個人的宣傳口號，其中的威懾含義分量減輕。奧巴馬政府尤其擔憂伊朗從地區亂局中坐收漁利，既不希望外界對伊核僵局的注意力被分散，也不愿看到伴隨動蕩局勢而來的油價攀升擴大伊朗內賈德政府的財政空間，因此自2011年來加大了對伊朗的石油和金融制裁力度，并努力說服美國的盟友及伊朗的主要貿易伙伴加入制裁行列，寄望形成合力以壓促變。然而，這些制裁措施使一些盟國和中立國承擔了部分制裁成本。②閻梁、何勁汶:“歐盟、美國對伊朗的經濟制裁:政策分歧及其彌合”，《歐洲研究》，2012年，第3期，第110頁。今后，深受債務危機拖累的歐洲和能源需求高漲的日本、韓國等亞太國家能在多大程度上繼續跟進相關制裁而不傷及與美同盟關系，令人懷疑。③Annie Lowrey，“Obama Calls Oil Sufficient to Cut Reliance on Iran”，New York Times，March 31，2012，p.A1.

其次是奧巴馬對伊朗政策的調整空間擴大。在2012年美國大選中，外交政策是奧巴馬競選的加分項。他連任后重新奪回外交主導權，組成了與自身理念相符的外交和安全班子，對伊朗政策自由度上升。從對外戰略看，奧巴馬若希望在核安全戰略、從阿富汗撤軍、在中東促和及“重返亞太”等領域留下政治遺產，均需處理好伊朗問題。2013年3月，他把第二任期首訪地選在以色列，主要就在于安撫內塔尼亞胡政府，尋找美以之間對外交解決伊朗核問題的共識，防止以色列在伊朗核問題上急躁冒進。

從國內看，雖然對伊強硬派控制著國會和媒體，④沈鵬:“奧巴馬政府對伊朗政策的調整”，《美國研究》，2011年，第1期，第36頁。奧巴馬需不時予以迎合，但民心厭戰，反戰已成為政治共識。2012年9月芝加哥全球事務委員會“新千年外交政策”民調顯示，70%的美國人反對在未得到安理會授權的情況下對伊朗動武;即便獲得安理會批準，仍有51%的人反對這么做;79%的人認為應該通過安理會對伊朗實施進一步制裁;67%的人認為，美國政府應該與伊朗政權進行直接外交接觸。⑤Dina Smeltz，“Foreign Policy in the New Millenium”，September 10， 2012， http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/Task%20Force%20Reports/EMBARGO_CCS_2012.pdf.(上網時間:2013年4月3日)

美國學界在伊朗問題、特別是伊核問題上的態度也發生了明顯轉變。大部分人認為，對伊朗進行軍事打擊將產生嚴重后果，美國應盡一切可能避免戰事。一些著名智庫和學者走得更遠，開始探討美國“與核伊朗共存”的可能。他們認為，伊朗如果參照“日本模式”，即使掌握了跨越核門檻的突破能力，仍可能從決策上避免突破;伊朗不是具有自殺傾向的民族和政權，擁核不等于用核;伊朗向其他國家或組織擴散核技術的危險被錯誤夸大了;在美國允許伊朗保有某種形式核計劃的情況下，美伊利益可以進入到討價還價階段。⑥參見:Robert D.Kaplan，“Living with a Nuclear Iran”，The Atlantic Monthly，September 2010，pp.70-73;Paul R.Pillar，“We Can Live with a Nuclear Iran”，The Washington Monthly，March/April 2012，pp.13-19;Kenneth N.Waltz，“Why Iran Should Get the Bomb”，Foreign Affairs，July/August 2012，pp.2-5;Robert Jervis，“Getting to Yes with Iran”，Foreign Affairs，January/February 2013，pp.105-115.

此外，根據美軍新的軍費削減方案，美海軍將分時段停用4艘現役航母。從2013年1月起，美軍已經因技術故障無法按計劃向海灣派出“尼米茲號”航母，這是美國自2010年以來首次無法在海灣地區保持兩艘航母的軍力標準，這將直接影響到對伊朗進行威懾的效果，勢必把美國對伊政策從“大棒”一端往回拉。從情報領域看，孤立伊朗只會關閉美國掌握有關伊朗情報的大門，嘗試接觸則有可能使獲取相關情報的工作更加可靠、準確和具有時效性，改善美國情報界因伊拉克戰爭而臭名昭著的負面形象，并有助于為扶植伊朗溫和領導人上臺提供依據，促其在伊朗國內政治中得分。綜上所述，奧巴馬第二任期對伊朗政策在外交、輿論、軍事、情報等領域均有較大的行動空間。

第三，伊朗預留“和解”余地。受西方制裁影響，伊朗經濟形勢惡化，石油出口萎縮，通貨膨脹激增。擺脫經濟危機成為執政首要任務，攸關伊朗政權的生死存亡。①牛新春:“伊朗的‘經濟圣戰’:一場政權保衛戰”，《國際問題研究》，2013年，第1期，第96頁。2013年1月，伊朗石油部長承認制裁已傷及出口，2012年伊朗石油出口收入下滑至少40%。②Rick Gladstone，“Oil Exports by Iran Are Down 40%，Minister Says”，International Herald Tribune，January 9，2013，p.4.國際能源署同時發表報告稱，伊朗石油產量觸及30年來的最低點。2013年4月，伊朗官方公布通脹率已達31.5%。③Rick Gladstone，“Double-Digit Inflation Worsens in Iran”，New York Times，April 2，2013，p.A6.事態表明，經濟惡化的勢頭可能還將持續，伊朗必須正視美歐制裁對其造成的長期影響。

伊朗政壇的強硬派與改革派在國家治理以及對西方的態度上均有分歧，政治精英內部裂痕擴大。總統內賈德與議長拉里賈尼的斗爭公開化，并且被指責為挑戰最高領袖哈梅內伊權威，對經濟管理和核計劃處理不善。伊朗改革運動領導人、前內政部長阿卜杜拉·努里呼吁就核計劃舉行全民公決，但這與哈梅內伊關于在核問題上保持民族團結的要求不符。從長遠看，面對經濟惡化、政治內斗加劇、社會不滿情緒醞釀等諸多問題，伊朗能否在席卷中東的“阿拉伯之春”浪潮中保全自身，仍屬未定。為改善伊朗內外處境，哈梅內伊主張的“漸進式擁核”路線逐漸占上風，自2012年以來伊朗為核計劃的發展留有余地，在核原料及運載工具的開發上放慢腳步。伊朗多次聲明，若能從境外獲得核燃料，純度為20%的鈾濃縮活動是“可以談判”的。2013年2月，國際原子能機構伊朗核問題報告顯示，伊朗快速推進鈾濃縮進程，不斷優化離心機的數量和性能，但并未顯著提升濃縮鈾的儲量和純度，且伊朗正在將部分純度為20%的濃縮鈾轉化成醫用反應堆燃料。④國際原子能機構理事會臨時議程項目5(d)(GOV/2013/3)，“在伊朗伊斯蘭共和國執行與《不擴散核武器條約》有關的保障協定和安全理事會決議的相關規定——總干事的報告”，2013年2月 21 日，http://www.iaea.org/newscenter/focus/iaeairan/iaea_reports.shtml.(上網時間:2013 年6 月4 日)2013年1月，哈梅內伊簽署關于禁止伊朗開發核武器的教法決議，并稱準備把這份禁核教令注冊為具有法律約束性的國際文件。⑤Weekly Briefing of the Iranian Foreign Ministry Spokesman，January 15，2013，http://www.mfa.gov.ir/NewsShow.aspx?id=7080＆menu=108＆lang=en.(上網時間:2013年6月4日)伊朗導彈開發進展也謹慎緩慢，曾表示無意開發射程在2000公里以上的導彈。⑥“Iran Denies US Assertion Its Missiles Menace Europe”，Reuters，June 19，2010，http://www.reuters.com/article/2010/06/19/us-iran-usa-missiles-idUSTRE65I0Z420100619.(上網時間:2013年4月3日)在整個2012年，伊朗均未進行遠程彈道導彈試射。

2012年10月，美國《紐約時報》連續數日披露奧巴馬政府關于啟動美伊直接雙邊對話的秘密計劃，伊朗對此的反應也比較開放。11月，內賈德訪問印尼時稱，愿與美國就核問題進行直接談判。⑦“Ahmadinejad:Iran’s Nuclear Dispute Should Be Resolved by Direct Tehran-Washington Talks”，Islamic Republic News Agency，November 8，2012，http://old.irna.ir/News/Politic/Ahmadinejad，-Iran_s-nuclear-dispute-should-be-resolved-by-direct-Tehran-Washington-talks/80406298.(上網時間:2013年4月16日)12月，深得哈梅內伊器重的伊朗情報部發表報告剖析談判解決伊核問題的益處。⑧Adrian Hamilton，“There’s a Chance of a Deal with Iran”，The Independent，November 9，2012，p.21.2013年3月，哈梅內伊發表波斯新年賀詞時表示“不拒絕與美國談判，但不相信會有成效”，⑨“Ayatollah Khamenei:Iran Will Raze Israel to Ground in War”，Press TV，March 21，2013，http://www.presstv.ir/detail/2013/03/21/294655/iran-will-raze-israel-to-ground-in-war/.(上網時間:2013年4月16日)姿態較此前亦有緩和。

二、美國對伊朗政策調整方向

由于伊朗核問題主導美伊關系的方方面面，并且對美國在中東的形象及在國際上的聯盟關系持續產生負面作用，美國對伊朗政策的反思和調整將成為美伊關系演變的先聲。事實上，美國已經降低伊朗核威脅的調門，軟化“戰爭論”，并促成2013年2月阿拉木圖伊核問題談判，釋放出積極信號。今后美國或將再給美伊“接觸”一次機會。具體而言，以下一些政策調整方向已顯露端倪。其一，重新評估伊朗核威脅。越來越多的跡象表明，美國調慢了伊朗擁核的“倒計時”之鐘，阻止伊朗擁核的緊迫感有所緩解。2011年2月，美國16家情報機構發布新的伊核問題評估報告，對伊核問題做出三點基本判斷:一是尚無證據表明伊朗把鈾濃縮至武器級;二是伊朗沒有作出發展核武器的政治決定;三是伊朗不會止步于和平利用核能。①Greg Miller，Joby Warrick，“U.S.Report Sees Iran Nuclear Shift”，The Washington Post，February 19，2011，p.A8.美方相信，由于電腦病毒攻擊、離心機設計缺陷、核科學家遇襲及安理會制裁所致關鍵原料短缺等原因，伊核計劃進展緩慢。鑒于伊核威脅降低，美國可能準備認真考慮接受伊朗的核能力，把這作為比動武更好的選擇。早在2010年底，時任國務卿希拉里在接受BBC采訪時就曾說，可以在一定條件下接受伊朗基于民用目的進行鈾濃縮活動。②“Hillary Clinton’s Interview with Kim Ghattas of BBC”，Manama，Bahrain，December 3，2010，http://www.state.gov/secretary/rm/2010/12/152339.htm.(上網時間:2013年4月28日)這暗示美國有可能接受伊朗保有現存低濃縮鈾的態度。至今，奧巴馬政府已改變對伊核問題的要價，不再提要伊朗暫停鈾濃縮活動，而是在多個場合表示尊重伊朗和平利用核能的權利，強調伊朗需以實際行動證明其“沒有核武意圖”。2012年4月，奧巴馬傳口信給伊朗最高領袖哈梅內伊稱，伊朗如果不發展核武器，就可以保留民用核計劃。③David Ignatius，“Obama Sends Iran a Message on Nukes”，The Washington Post，April 6，2012，p.A13.2012年11月，奧巴馬在獲得競選連任后的首次白宮記者會上表示:“應該找到一種方式，讓伊朗能夠和平利用核能，同時履行國際義務并讓國際社會確信其未制造核武器。”④“Remarks by the President in a News Conference”，November 14，2012，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/11/14/remarks-president-news-conference.(上網時間:2013年4月5日)

相應地，美國對伊工作重點調整為促使伊朗為鈾濃縮純度“封頂”，并考慮以西方逐步解除制裁換取伊朗停止秘密核活動。這一思路體現在六大國與伊朗的核談判過程中。在2012年5月的巴格達談判中，六大國向伊朗提出三項要求:凍結純度為5%及以上的鈾濃縮活動;將純度高于5%的濃縮鈾轉移出境;關閉福爾多鈾濃縮設施。2012年6月莫斯科談判中，伊朗暗示可考慮暫停純度為20%的濃縮鈾提煉活動，條件是西方解除所有制裁，這一表態奠定了談判的新起點。2013年2月阿拉木圖談判中，六國提出以有限放松制裁換取伊朗停止高濃縮鈾生產的條件，為雙方繼續對話提供了基礎。參加談判的美國官員對媒體透露，談判將嚴格約束伊朗增加純度為20%的濃縮鈾，同時確保伊朗的醫用核反應堆燃料充足。這些進展意味美開始尋找在伊朗真正擁有“核武器”與具備某種“核能力”之間的灰色區域，進而有可能承認伊朗可擁有有限的鈾濃縮權利。

其二，抬高對伊朗動武門檻。奧巴馬多次申明，不排除使用武力迫使伊朗棄核，但對伊朗動武只有一條“紅線”，即伊朗發展核武器。這一立場將“核武器”與“核武器突破能力”區別開來，實際上是拒絕為軍事行動設定更明確的最后期限。副總統拜登在競選辯論中進一步將“紅線”解釋為不允許伊朗擁有“核武器工具”。2012年9月，以色列總理內塔尼亞胡赴美出席聯大會議并就設定“紅線”一事向美方施壓，遭到時任國防部長帕內塔的駁斥——“紅線使人自縛手腳，是一種用來置人于政治困境的說法。”⑤Hilary Leila Krieger，“Washington Won’t Define ‘Red Lines’，Obama Tells US Rabbis”，Jerusalem Post，September 16，2012，p.2.國務院發言人紐蘭也表示設置“紅線”毫無用處。

美國不僅認為對伊朗動武并非箭在弦上，還不斷將伊朗有可能獲得核武器突破能力的時間點往后推。2012年9月，以色列總理內塔尼亞胡在聯大會議上發出警告稱，伊朗將在2013年春夏之際“積累出足夠制造一枚核彈的濃縮鈾”，暗示屆時以色列可能對伊朗發動進攻。以色列情報機構預測，伊朗將在2013年底擁有制造核武器的能力。對此，美時任國防部長帕內塔表示，如果伊朗決定制造核武器，美國將有大約一年時間來采取行動。2012年10月，美國智庫科學和國際安全研究所發布報告稱，伊朗可以用2-4個月的時間生產出足夠制造一枚原子彈的武器級鈾，然后需要8-10個月制造出核裝置。⑥“Iran’s Evolving Breakout Potential”，Institute for Science and International Security Report，October 8，2013，http://isis-online.org/uploads/isis-reports/documents/Irans_Evolving_Breakout_Potential.pdf.(上網時間:2013年6月4日)2013年3月，奧巴馬表示，伊朗制成核武器需要一年多的時間。總之，在美方看來，伊朗擁核的速度要低于以色列的情報評估，并且還增加了伊朗最終是否會做出擁核的政治決斷這一不確定因素。

此外，美國政府和學界大多質疑軍事解決方案的有效性，認為無論美國直接還是默許以色列對伊朗動武，都會刺激反美主義浪潮，引發至少一場地區小規模戰爭，葬送美伊和解的前景，沖擊國際社會多年的外交努力。并且，軍事行動對伊核計劃的打擊可能只是暫時的，將意味著美國對伊朗政策的徹底失敗。從理論上講，動武很難判斷其“觸發機關”在哪里，“威懾”也很難確保奏效，使有關措施能夠阻攔伊朗而不是把它推向更加魯莽的行動。2013年3月，美國做出放棄通過本屆國際原子能機構理事會會議將伊核問題提交安理會的決定，進一步淡化了伊核問題的緊張氣氛。

其三，平衡“雙軌”政策的用力。從2010年開始，奧巴馬政府就對伊朗經濟制裁、政治施壓、外交孤立、軍事威懾等多管齊下，其政策表達與前任小布什基本一致。時至今日，奧巴馬傾向于把伊朗經濟惡化、內斗加劇等歸功于西方施壓見效，認為這是美國贏得的一個重要勝利，進而開始憑借自身在對伊強硬方面積累起來的政治資本，調整“胡蘿卜加大棒”政策的優先次序，使“雙軌”用力更平衡。一方面，美認為秘密行動對于阻止伊朗擁核更有效，在網絡、情報等秘密行動領域打響一場消耗戰。2012年6月，《紐約時報》曝光奧巴馬上臺后加速推進早在小布什政府時期便開始制訂的針對伊朗核設施、代號為“奧運會”的網絡攻擊計劃。①David Sanger，“Obama Order Sped up Wave of Cyber Attacks against Iran”，New York Times，June 1，2012，p.A1.事實上，伊朗近年頻發計算機病毒攻擊事件，造成布什爾核電站、納坦茲鈾濃縮基地、大型石油公司、網絡運營商等工業企業、電子政務及民用網絡受影響;自2010年以來，5位與核計劃相關的伊朗科學家遭暗殺，其中包括伊朗的導彈計劃創始人。這些事件的幕后主謀被公認為美國和以色列。奧巴馬還著手全面改組國防部情報局，增派駐外特工，向海灣增派無人偵察機，加強情報收集，其中一項工作重點便是關注伊朗的武器轉讓活動。另一方面，美賦予對伊制裁新的意義，把它作為一枚可以討價還價的籌碼。美國對伊朗制裁經歷了一個逐步擴張和升級的過程。20世紀90年代，克林頓政府重在以《貿易投資禁止令》和《伊朗-利比亞制裁法案》(2006年修改為《伊朗制裁法案》)為依據，限制本國和外國公司投資伊朗能源行業。小布什政府時期積極推動國際多邊制裁，促成聯合國安理會通過四份對伊朗核計劃的制裁決議。奧巴馬上臺后，更加嚴格地執行對伊朗的投資制裁，并綜合運用單邊和多邊手段，使制裁從能源、核原料領域擴展到更廣的范圍，波及伊朗伊斯蘭革命衛隊、被指為國防部運輸軍用物資的航空公司、據信“侵犯民主人權”的伊朗高官、“破壞衛星廣播和網絡自由”的伊朗實體等。2011年底美國還出臺了迄今最為苛刻的針對伊朗及外國公司的石油和金融制裁。隨著制裁措施顯現持續效應，制裁的合法性不斷增強，它不再僅僅是為動武做準備而“竭盡和平選項”的借口，也不只是為了防止危機升級、退而求其次的選擇，而是成為提升伊朗擁核成本、以壓促變的有效手段，以及西方與伊朗進行討價還價的籌碼。今后美國有可能適度松綁有關制裁，并將更重視以此為杠桿，拓展外交解決伊核問題的空間。

同時，美明確排除對伊朗擁核的“遏制”選項，表示仍有時間用外交手段解決伊核問題。奧巴馬多次表明，伊朗擁核將在動蕩不安的地區造成一個惡劣的先例;在伊朗已經與全球經濟和技術網絡形成密切聯系的情況下，對“核伊朗”進行遏制的戰略不可行;相反，外交解決伊核問題的機會之窗仍然開著。2013年1月，美新任國務卿克里在提名聽證會上承諾“讓外交成為贏家”。美方還釋放出愿與伊朗舉行雙邊直接會談的信號。副總統拜登在2013年2月慕尼黑安全政策會議上表達了與伊朗直接談判的意愿。對美方來講，與伊朗接觸的意義不僅在于外交手段是解決問題的首選、是低成本戰略，有可能產生一個兼顧各方關切的結果;還在于外交接觸的失敗可能使局勢明朗化，即到底會是緊張關系不斷升級直至軍事沖突，還是美國最終會默許伊朗核計劃的存在。一些學者進而提出，奧巴馬作為連任總統不受政敵威脅，行事更加自由，應當做出與伊朗對話的認真努力，讓伊朗嘗到和解的甜頭，從而更好地權衡利弊，這方面的努力應包括承認伊朗的鈾濃縮權利，達成核燃料置換協議，逐步解除制裁等。

其四，發動對伊朗的“軟攻勢”。2009年伊朗大選中“綠黨”的崛起及“阿拉伯之春”以來伊朗社會內部浮現的“民主”因素，為美國點燃了“綠色希望”，促使美國把“政權變更”的訴求以改頭換面的方式重新提上議程，并且越來越把寶壓在伊朗政治社會的內部沖突上，①岳漢景:“新世紀以來美國對伊朗的政策研究”，《阿拉伯世界研究》，2012年，第5期，第107頁。期待下屆伊朗總統大選出現更大的社會危機，然后再伺機而動，將其轉化為推動伊朗制度轉變的里程碑。為了分化伊朗社會，鼓勵其政治多元化進程，最直接的做法就是力挺伊朗反對派。在“阿拉伯之春”爆發之初，奧巴馬和時任國務卿希拉里曾公開表示“非常明確、直接地支持伊朗抗議者”，鼓動伊朗街頭抗議活動。然而，美國在尋求為伊朗社會植入楔子時，總體上謹言慎行，不希望使伊朗國內的反政府力量因美國的支持而蒙上“叛國”、與美“勾結”的罵名，避免傷及民主變革力量在伊朗社會內部的醞釀和壯大。為了從側面對反政府力量施以援手，美國于2012年9月把流亡伊拉克的伊朗反政府組織“人民圣戰者組織”從美國所認定的外國恐怖組織名單中刪去，使該組織在美國的資產得以解凍，并能與美國實體產生交易。2012年11月，奧巴馬勝選后的第一個外交舉措就是立即宣布針對伊朗更多個人和實體的制裁措施，包括5家干擾衛星廣播和網絡自由的實體。此舉著眼于擴大伊朗社會內部的網絡和通訊自由，更好地利用社交媒體網羅和組織潛在的反政府力量。

美國相信，伊朗人口的年輕化、受教育和開放程度都比較高，現在當政的宗教、軍事集團終將被一個更具有國際化意識的政府所取代，從而為長遠解決伊核問題帶來希望。②Mark Fitzpatrick，“Iran:The Fragile Promise of the Fuel-Swap Plan”，Survival，Vol.2，No.3，June-July 2010，p.83.鑒此，奧巴馬加大對伊朗的公共外交，發展公共廣播、數字媒體等多種溝通渠道，傳播有效信息，塑造社會輿論，爭取伊朗民心。例如，奧巴馬連續幾年在波斯新年之際向伊朗人民發表顯示友好的視頻講話。自2010年以來，“美國之音”增加了波斯語廣播，國務院在“推特”上開設阿拉伯語、波斯語賬號，國會增加撥款用于對伊朗及其他國家的網絡覆蓋。美國還于2011年底開通駐伊朗虛擬大使館，加強與伊朗民眾之間的交流，傳播美國的價值觀和政策主張。

此外，美國繼續在“民主”、“人權”方面抹黑伊朗政權。國會通過《伊朗民主過渡法案》(S.3008.IS)、《伊朗人權制裁法案》(S.3022.IS)等，把“壓制民主”、“違反人權”的伊朗政府官員納入制裁之列，力爭擴大伊朗統治集團內部的裂痕。2011年3月，美國推動聯合國人權理事會設立伊朗人權問題特別調查員，試圖為應對伊朗可能發生“人權危機”做好干涉預案。2013年2月，美國媒體熱炒好萊塢影片《逃離德黑蘭》獲得第85屆奧斯卡最佳影片獎，再次對伊朗政權的形象進行“妖魔化”宣傳，力圖把伊朗普通民眾推向反政府的一面。

其五，探索美伊開展地區合作的前景。奧巴馬執政初期，美伊曾通過雙邊途徑并在北約及一些地區和國際會議場合，就阿富汗、黎巴嫩問題嘗試對話，但由于兩國之間嚴重缺乏信任，并且很難將核談判同其他共同利益問題脫鉤，這方面的努力很快擱淺。近年來，美國智庫和學者持續呼吁美國承認伊朗對中東事務的影響力，重視美伊開展地區合作的價值，并就此提出一系列政策建議。③參見:Andrew Parasiliti，“After Sanctions，Deter and Engage I-ran”，Survival，Vol.52，No.5，October-November 2010，pp.13-20;Robert E.Hunter，“Rethinking Iran”，Survival，Vol.52，No.5，October-November 2010，pp.135-156;Mark Fitzpatrick，“Iran Will Determine Obama’s Legacy”，Survival，Vol.54，No.6，December 2012-January 2013，pp.41-48.

從目標定位看，這些建議可以分成三類:第一類主張謹慎微調美國現行的對伊朗政策，發起“以安全換安全”倡議，認為對話即便不能解決分歧，也能建立起溝通渠道，有助于在避免美伊之間的小危機升級為大危險中發揮作用。第二類主張溫和、務實地開展美伊功能性合作，用打擊海盜、預防海上沖突等領域的合作來充實雙方交往的實質性內容。美方已經捕捉到一些潛在的合作點，例如承認伊朗自2008年起就主動派軍艦在亞丁灣執行巡邏任務，打擊索馬里海盜;承認美伊合作對于保持伊拉克的穩定至關重要。第三類主張美國對伊政策另起爐灶，確立一項宏觀政治安排，開展創造性的密集外交，醞釀美伊關系的真正修好。這些政策建議均建立在美國重新評估伊朗的安全關切和利益訴求基礎上。僅此一點，就可能得出美國自冷戰結束以來連續三屆政府都不愿接受的結論，即公開承認伊朗的合法安全關切。

目前，關于美伊開展地區合作的探索更多是在學術層面，局限在傳統的政策框架內，并且仍然聚焦于對美伊矛盾癥結即伊朗核問題的局部應對和技術安排，缺乏一個連貫、清晰的整體戰略設計，因而學界在這方面的反思很難對美國國內有關伊朗政策的辯論產生更大影響。可以說，奧巴馬政府的伊朗政策被地區情勢推著一步一步往前走，在一定程度上成為美國解決全球和地區安全問題能力下降的見證。就政策制定及執行而言，奧巴馬政府尚難回答一系列相關重要問題，包括美國能否與伊朗形成多層次的對話渠道?除了在現有的國際原子能機構及伊朗核問題六國機制框架下的談判之外，能否開啟直接雙邊對話?美國是否愿以更全面的視角來看待伊朗的地區作用，把伊朗納入中東地區維穩的談判中?雙方能否讓核談判與其他共同利益問題的談判脫鉤?各方之間的對話能否在技術和工作層面遠離媒體喧擾?

三、美對伊外交突破猶未可期

盡管2013年初以來伊朗核問題六國談判為外交解決伊核問題帶來了新的希望，但從中長期看，包括美國在內的六大國與伊朗進行深度對話的勢頭恐怕難以持續，其深層次原因在于，美伊之間除了核博弈，還爭奪中東主導權、能源、海上航線及阿拉伯世界民心，雙方的矛盾是結構性的，在六國談判中的分歧是根本性的。直接原因則在于，美伊均面臨國內政治經濟形勢的深刻調整，雙方互疑深重，均擔心每一小步妥協都會被對方視為示弱繼而提高要價;也擔憂一旦“接觸”失敗，主動示和的一方將更形尷尬。并且，美伊深陷30多年的隔閡和猜疑，雙方政治文化不同，外交風格迥異，傳播技巧和能力極不平衡，各自都成為歷史的“囚徒”，對對方充滿僵硬的意識形態因素和抗拒情緒。預計當前及今后一段時間內，美伊互動只能暫時緩解互相攤牌的局面，延遲面臨“要么動武、要么妥協”的兩難選擇，卻很難找到和解的突破點。

首先，美國對伊政策自相矛盾。美國對伊朗政策有三個目標:約束伊朗的外交行為;推進其制度演變;逆轉其核武開發計劃。這三者之間互相聯系，互為聯動，有時甚至會產生互相抵消的反作用。例如，美國在外交上遏制伊朗會產生“一刀切”后果，孤立并傷及伊朗社會內部的改革派和其他溫和力量;嚴厲制裁伊朗會刺激伊朗民眾更加支持政府的核計劃;積極支持推進伊朗政治改革則會使伊朗國內的反政府力量蒙上與美“勾結”的罵名，反而在國內政治中失分。美國對待伊朗的政策手段也存在諸多矛盾。奧巴馬第一任期曾因嘗試“接觸”而飽受指責，即便后來轉向制裁施壓，其對伊朗政策在2012年大選時仍被共和黨批評為“軟弱”、“天真”、“綏靖”，是“前所未有的一廂情愿”，“給人留下‘紙老虎’的印象”，等等。此輪調整注意汲取教訓，對伊“軟”、“硬”兼施，卻反而凸顯了政策的內在矛盾。例如，美國一貫把伊核問題塑造為“最大的地區安全挑戰”和“主要的國際安全威脅”，負面的輿論鋪墊和政治動員充分，①王明芳:“政治動員與冷戰后美國對伊朗的政策”，《國際政治研究》，2012年，第1期，第142頁。“謊言”重復千遍已然成真，對伊強硬成為美國內政治的需要，對伊政策難以全面轉向。用強令人質疑和解的誠意，標榜制裁見效則削弱了威脅的可信度，“大棒”和“胡蘿卜”之間的作用力相互抵消。此外，奧巴馬第二任期的國內政治環境趨向惡劣，在伊朗問題上的悲觀主義情緒盛行，奧巴馬恐難說服國會減輕對伊施壓。近年來國會不斷以議員聯名致信、通過決議案等方式敦促總統對伊示強。2012年6月，44名參議員聯名致信，反對奧巴馬向伊朗遞出“橄欖枝”，認為只有持續、有力的制裁才能推動外交進展。2013年5月，參議院通過第65號決議，稱“若以色列政府被迫采取武力措施自衛，美國將為以色列提供外交、軍事和經濟支持”。②“Bill Text Versions，113th Congress(2013-2014)，S.RES.65”，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c113:S.RES.65:.(上網時間:2013年6月4日)總的來看，外交解決伊朗核問題需要面對的不僅有實質性議題上的斗爭與妥協，還有美伊各自能在多大程度上容納風險和接受挫折。挑戰不在于能否炮制出一副解決問題的靈丹妙藥，而是如何“諸害相權取其輕”。對此，美方顯然未做好準備。

其次，伊朗內顧傾向加重。美國媒體認為，伊朗擁核步伐放緩以及對西方態度有所軟化是為避免在2013年6月大選之前發生國際危機。①Jay Solomon，“Iran Cools Nuclear Work as Vote Looms”，Wall Street Journal，April 2，2013，p.A1.因大選政治揭幕，陷于內部分裂的伊朗很難在外交方面提出或落實重大倡議，也很難在國際原子能機構及伊核問題六國機制框架下開展嚴肅、認真的核問題談判。

由于核能力是伊朗基于對意識形態、國家戰略、地緣政治等的重大考量而追求的目標，核問題對伊朗而言并非一個依據《不擴散核武器條約》為自身和平利用核能厘清權責的技術問題，它在更深層次上涉及伊朗政權的政治合法性。從國內層面看，歷屆伊朗政府無論誰一旦在核問題上顯露與西方國家和解的苗頭，最高領袖哈梅內伊就會公開批評其將伊朗的價值觀念置于險境，顯示出哈梅內伊政權以美伊敵對關系為借口、削弱國內改革派等潛在平衡力量的執政手段。從外交層面看，堅持核計劃、奉行核邊緣政策是伊朗反遏制戰略的重要內容。哈梅內伊深信美國對伊朗政策的最終目標是政權變更，美國的政治接觸和文化滲透努力加深了伊朗的懷疑和提防，美國對伊關系正常化的政策選項更是被伊朗視為政權變更的誘餌。可以說，反美主義為伊朗外交政策留下深刻的烙印，并成為伊朗政權在國內政治中獲得更多合法性的根本。

2013年6月，伊朗大選開場，強硬保守勢力加大操控輿論環境，改革派力量遭受打壓，在政治上謹慎行事、保持低調。無論哪個政府上臺，都不會決定性改變伊朗的政治路線及核計劃，很難在堅持鈾濃縮權利、要求取消全部制裁、尋求伊核問題正常化等主要的關切問題上讓步。退一步說，即使伊朗政權在核問題上部分滿足美國的要求，也不可能按美國所設想的放棄在地緣政治中扮演的突出戰略角色。相反，伊朗努力提升經濟自主性，發展“抵抗經濟”;出臺“無石油收入生存”計劃，減少對石油依賴;努力開拓亞洲、非洲、拉美市場等舉措，恰恰體現了伊朗加強自身能力建設、積極抗壓的決心。

第三，其他牽制因素。從中東地區層面看，奧巴馬政府的中東政策重在趨利避害，而非發號施令，其他域內力量日益成為影響局勢演變的決定性因素。一是海灣國家出于教派沖突和地緣政治爭奪，合力孤立伊朗，并不支持美國向伊朗推銷“民主”;而美方為了擴大對海灣地區的軍售，仍需把伊朗塑造為美與海灣國家的共同“敵人”。例如，雖然全球范圍內的經濟衰退抑制了國際武器貿易，但美國武器出口卻在2011年、2012年連創歷史新高，最大的買家就在海灣地區。2010年10月，奧巴馬政府宣布將在未來15-20年內向沙特銷售總價值約600億美元的軍事設備。②Andrew J.Shapiro Assistant Secretary，Political-Military Affairs，and Alexander Vershbow Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs，“Briefing on Pending Major Arms Sale”，Washington，DC，October 20，2010，http://www.state.gov/t/pm/rls/rm/149749.htm.(上網時間:2013年6月4日)2013年4月，美國國防部長哈格爾首次出訪中東期間，同包括以色列及阿聯酋和沙特阿拉伯等海灣國家在內的地區國家簽訂了價值100億美元的軍售大單。③“Background Briefing on Secretary Hagel’s Trip to the Middle East”，from Pentagon Briefing room，April 19，2013，http://www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=5219.(上網時間:2013年6月4日)美國還積極支持海灣合作委員會建設地區導彈防御力量，主觀上有減少美國對該地區安全責任負擔的意圖，客觀上卻通過為伊朗核問題“煽火”而達到目的。美國對海灣國家的巨額軍售和安全承諾與美國對伊朗的和解信號相沖突，將破壞美伊之間的信任建設。二是以色列內塔尼亞胡政府把戰爭叫囂作為保持對伊朗核問題影響力的重要方式之一。內塔尼亞胡以對伊朗強硬為政治標簽，認定伊朗核計劃具有軍事性質，其對核門檻的跨越迫在眉睫，他并認為伊朗向西方展現對話姿態是一種拖延戰術，堅持把制裁和有效的軍事威脅相結合。今后，內塔尼亞胡仍將把對美工作重心保留在國會親以陣營上，通過親以游說力量介入美國國會和白宮對伊朗問題的決策。美國已經認識到以色列政府炒作伊朗核問題有私心，包括以方希望保住自身在中東的核壟斷地位、借助伊核問題回避與巴勒斯坦的實質性談判等。但美國越是努力約束“小伙伴”以色列的動武沖動，就越要重申對以色列絕對安全的承諾，反而將美以利益更加牢固地綁在一起，使美國在面對伊朗時言戰的決心和求和誠意都令人懷疑。

從國際層面看，奧巴馬政府打造的所謂針對伊朗的國際聯盟是脆弱的。應當承認，伊朗談判策略強硬且不失靈活，它在外交上追求短期獲益，擅長利用對話提出“反建議”，使西方國家不斷調整戰術，疲于應對，甚至出現分化。歐洲盟國跟從美國對伊朗的制裁是因為它們一來不愿對伊朗動武，二來希望尋找解決伊核問題的根本途徑，接受把除核問題之外的其他問題列入議程，而這兩點立場均與美方有明顯出入。俄羅斯與伊朗的地緣利益聯系密切，俄對美國一些涉伊政策的支持往往是基于對伊朗的外交、政治和經濟利益交換，并且俄明確反對西方制裁引發伊朗的民生問題。此外，國際不擴散制度存在諸多薄弱環節，尚不能為伊朗與西方和解提供足夠的動力。卡扎菲于2003年宣布主動棄核之后國際處境每況愈下為伊朗提供了反面教材，朝鮮核問題持續發酵和美國對朝鮮的“戰略忍耐”政策對伊朗形成示范效應，聯合國安理會針對伊朗鈾濃縮活動通過的四份制裁決議均未列明在何種情況下結束相關制裁措施的適用，這意味著即便伊朗與美國達成核協議，安理會對伊制裁措施何去何從仍不明了，“和解”對伊朗的吸引力極其有限。

結語

有美國學者指出，美國在國際上麻煩纏身的根本原因在于其自冷戰結束以來采取了錯誤的大戰略。①John J.Mearsheimer，“Imperial by Design”，The National Interest，December 16，2010，http://nationalinterest.org/article/imperial-by-design-4576.(上網時間:2013年4月28日)蘇聯的消失使美國沉醉于單極世界獲勝的喜悅，“9·11事件”的發生又使美國極度夸大自身所受的安全威脅，陷入對“權力”和“信仰”的無限追逐中，在中東濫施軍事干預，強行移植“民主”，幾乎耗盡美國對中東政治氣候的全部影響力。錯誤的戰略導向后患無窮，導致奧巴馬政府至今仍在咀嚼苦果，不得不面對一個“扶不起”的伊拉克、“推不動”的巴以、“嚼不爛”的伊朗以及一大幫“靠不上”的阿拉伯國家，并被迫承認美國已失去在中東維持美式和平的基礎。②Leon Hadar，“Why Stay in the Middle East”，The National Interest，March 27，2013，http://nationalinterest.org/commentary/whystay-the-middle-east-8259.(上網時間:2013年4月28日)盡管中東仍占據奧巴馬政府外交議程的重要位置，但其將避免用全部政治資本投入到這場外交冒險中，因而將對中東熱點問題保持適度脫離。

圍繞伊朗核問題的美伊博弈是美國中東政策發展走向的一個集中體現。一方面，美國作為當今世界唯一超級大國，在核問題上奉行雙重乃至多重標準，對伊朗仍適用最苛刻的標準，這一點沒有變化。在伊朗核問題技術層面沒有出現重大轉變的情況下，奧巴馬很難根本性地重新評估對伊朗政策。另一方面，隨著美國逐步糾正自身對外部安全環境的誤讀，美國終將摒棄對伊朗政策中不合時宜的內容。目前美國已經難以承受對伊朗實行遏制、威懾及軍事打擊等政策的昂貴成本，轉而重視強制性外交，從此前阻止伊朗進行任何核活動的立場上后退。在今后相對較長時間的政策反思和調整期，外界需要警醒的是，美國就伊核問題開展密集外交仍有可能是動武前的準備，而釋放戰爭煙霧則有可能是進行實質性妥協的先兆。

美伊關系演變對中國外交有重要影響。回顧歷史可以發現，每當美伊關系緊張時，美國往往花大力氣把中國挪到美國對伊朗工作的中心位置，③參見:Erica Downs，Suzanne Maloney，“Getting China to Sanction Iran:The Chinese-Iranian Oil Connection”，Foreign Affairs，March/April 2011，p.15.向中國轉嫁壓力;而當美國嘗試與伊朗進行接觸和對話時，則努力把中國、俄羅斯排除在外。當前美國調整對伊朗政策對中國而言的挑戰在于，美國提升與伊朗關系的緩和面有助于美在中東“甩包袱”，服務于美國安全重心東移的戰略部署;由于中國被美國視為其與伊朗博弈的主要外部不利因素之一，又被美國視為其在亞太地區重點防范的大國，美伊接觸有可能成為美抗衡中國的一環。對中國外交的機遇則在于，中方可以利用中伊關系外部壓力相對減輕的契機推進中伊全方位合作。由于中美對伊核問題有共同的防擴散利益關切，中方還可積極發揮影響力協調美伊矛盾，并在國際防擴散領域的制度建設方面多做工作。○