重慶市排污權交易現狀與對策

顏 蕾，洪德勝，鄭淑真

(重慶理工大學管理學院，重慶 400054)

在環境污染越來越嚴重的今天，環境保護和經濟發展之間的矛盾早已成為當今國際社會普遍關注的重大問題。排污權交易作為一種有效控制污染的環境經濟制度，已經為許多國家所借鑒和采納。重慶市作為排污權交易試點省市之一，2009年開始對排污權交易制度試點，2011年正式實行排污權交易制度。兩年來，重慶市排污權交易取得了可喜的成績，但也存在亟待解決的問題。為了充分了解和掌握重慶市排污權交易制度的實施現狀，進一步健全和完善排污權交易制度，激勵企業減排技術的創新，課題組深入到了重慶市產權交易中心、主要污染物排放權交易管理中心、參與排污權交易的企業，通過問卷調查、面對面訪談等方式掌握了較為豐富的第一手資料和數據。

一、重慶市排污權交易的歷史、政策、制度

排污權交易是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各排污單位之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，以此達到合理配置環境資源、推進主要污染物減排和穩步改善環境質量的目標。為了順利實現主要污染物總量減排任務并加快重慶轉變經濟發展方式和經濟結構調整步伐，重慶市在2009年就已自發地開展主要污染物化學需氧量和二氧化硫排污權試點工作。

2009年8月10日，重慶市政府通過了《重慶市主要污染物排放權交易試點方案》。2009年9月3日發出《關于印發重慶市主要污染物排放權交易試點方案的通知》(渝府發〔2009〕82號)，規定在流域水環境質量化學需氧量指標不達標或區域大氣環境質量二氧化硫指標不達標的區縣(自治縣)，以及環境質量達標但已無化學需氧量、二氧化硫減排潛力的區縣中開展新增化學需氧量和二氧化硫排污權交易試點。隨即，重慶市政府在2009年12月25日舉行主要污染物排放權交易啟動儀式并正式啟動三筆污染物排放權交易，其中二氧化硫成交價最高為6 150元/噸，化學需氧量成交價最高為9 000元/噸，總交易額達805.5萬元。此舉讓重慶在排污權交易的探索中走在了西部前列。

2010年9月，重慶市政府發布了《重慶市主要污染物排放權交易管理暫行辦法》(渝辦發〔2010〕247號)，要求從當年12月1日起，凡新建、改建、擴建和技術改造的工業建設項目，需新增主要污染物排放的，應通過排污權交易取得排污指標。

2010年下半年，重慶成立了主要污染物排放權交易管理中心，并進一步完善了相關配套政策，為開展排污權交易試點提供了保障。在排污權交易中，重慶市率先在全國實現了“網絡電子競價”，此舉既保證了交易的公平、公開、公正，又降低了政府的運行成本和風險。2010年12月30日，新規定實施以來的首單化學需氧量排放指標在重慶聯交所以互聯網競價方式成功掛牌交易，成交價格16 600元/噸。

2011年1月18日，重慶環境資源交易中心掛牌儀式在重慶聯合產權交易所隆重舉行，重慶市主要污染物排放權交易試點工作全面展開。

2011年3月，國家財政部、環境保護部批準重慶市作為全國試點城市。

根據《重慶市主要污染物排放權交易管理暫行辦法》的規定，主要污染物是指國家在現階段實施排放總量控制的化學需氧量和二氧化硫兩項主要污染物;市環境保護行政主管部門也可以根據區域、流域環境質量狀況，將達不到環境質量標準的污染物確定為該區域、該流域的主要污染物。主要污染物排放權(以下簡稱排污權)是指在許可核定的排污指標數量內，排污單位按照國家或者地方規定的排放標準向環境直接或者間接排放主要污染物的權利。主要污染物排放權交易(以下簡稱排污權交易)是指在滿足環境質量要求和主要污染物排放總量控制的前提下，排污單位在交易機構對依法取得的主要污染物年度許可排污指標進行公開買賣的行為。

二、重慶市排污權交易的市場體系及其構成

本文所調查分析的排污權交易主要指排污權二級市場交易。其市場主要由市場主體、市場客體、交易機構和監管機構四方面構成。

(一)市場主體

在排污權交易市場中，排污權交易的主體為排污權轉讓方和排污權需求方。轉讓方是指合法擁有可供交易的排污權的單位。

需求方是指因實施工業建設項目需要新增主要污染物排放的排污單位。根據相關規定，凡新建、改建、擴建和技術改造的工業建設項目，需新增主要污染物排放的，應通過排污權交易取得排污指標。

(二)市場客體

市場客體是指市場活動中的交易對象，即市場主體的交易標的，排污權交易對象是法律所允許享有的、排污者合法取得并登記的排污許可證，其實質是排污許可證下所允許的排污配額，對應一定的環境容量使用額度。目前，重慶市排污權交易市場中的交易標的是化學需氧量(COD)和二氧化硫的排污許可證。

(三)交易機構

重慶市排污權交易的交易機構是重慶市聯合產權交易所，嚴禁場外交易。排污權交易一般采取掛牌轉讓的方式，但在同一區縣(自治縣)同一流域、區域進行交易，并且只有一個符合條件的購買意向需求方的情況下，雙方可進行協商轉讓。

(四)市場監督和管理機構

重慶市環境保護行政主管部門負責本市行政區域內排污權交易的指導、監督和管理。重慶市主要污染物排放權交易管理中心受市環境保護行政主管部門委托，對全市排污權交易進行監督管理。該中心負責排放總量的技術核算，排污許可的技術支撐;負責對應該由市環境保護行政主管部門受理的排污交易進行技術審核;負責交易過程的監督，對區縣(自治縣)受理的排污權交易進行核查;負責排污權的儲備管理;負責統籌全市排污權交易，并代表市政府參加相關排污權交易活動。

三、重慶市排污權交易實施情況

(一)排污權交易的次數與總量

重慶市自2009年12月底開展主要污染物排放權交易試點以來至2012年7月9日，共累計完成主要污染物排放權交易277次，成交金額3 256.67萬元，在全國處于領先地位。其中，化學需氧量排放權交易201次，成交量1 408噸，成交金額1 579.11萬元;二氧化硫排放權交易76次，成交量2 529噸，成交金額1 677.56萬元。根據重慶市主要污染物排放權交易管理中心的信息，在2012年上半年，重慶市就已完成主要污染物排放權交易85次，成交金額821.73萬元，其中僅在6月份，重慶市共完成主要污染物排放權交易16次，成交金額196.92萬元，涉及15個工業項目。

(二)排污權交易的價格變化

重慶市排污權交易的價格共包含三方面內容，基準價、掛牌價和成交價。首先，確定基準價。排污權交易基準價實行政府指導價，即在衡量治污成本、經濟發展水平和環境承載能力等后，由環保部門和財政、物價部門共同確定。其次，排污權轉讓方在考慮基準價的基礎上制定相關排污權的掛牌價，掛牌價不得低于基準價。最后，由眾多符合要求的排污權需求方在重慶聯合產權交易所的網絡交易平臺上按照“排污權交易價格不得低于交易基準價”的原則進行電子競價，從而確定實際成交價格。

隨著重慶市排污權交易的廣泛開展，排污權交易的基準價水漲船高，化學需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)的基準價，分別由最初的5 000元/噸和3 000元/噸上漲到如今的6 800元/噸和4 800元/噸。由于基準價的提高，化學需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)的掛牌價也相應提高，各自由開始的5 000元/噸和3 000元/噸提高為7 000元/噸和5 000元/噸。同時，隨著政府相關部門的監管和懲罰措施的進一步加強，在很大程度上避免了“守法成本高，違法成本低”的不合理現象，于是排污權的實際成交價格大幅度提高。據最新的成交數據顯示，化學需氧量排放指標的實際成交價格在0.87萬元/噸至1.3萬元/噸之間，二氧化硫排放指標的實際成交價格在0.5萬元/噸至1.46萬元/噸之間。

(三)出讓排污權的主要原因

1.企業通過實施技術改造(包括遷建、調整產品結構)、清潔生產、循環利用、污染治理等措施，騰出排污指標余量。2011年7月，潼南的一家紙業公司投資2 000萬元提高廢水循環利用率和清潔生產水平，使廢水化學需氧量年排放量在達標的基礎上進一步減少600多噸。有了排污權有償使用和交易制度，這家企業將削減下來的603噸化學需氧量排放指標通過交易平臺掛牌轉讓，獲得近700萬元的轉讓資金，在一定程度上補償了其污染治理投資。

2.企業因轉產、破產或其他原因自行關閉騰出排污指標。位于北碚區的重慶宏大紙業(集團)有限公司因產能落后淘汰關閉了總產能約為2.5萬噸的3條造紙生產線，從而騰出120噸二氧化硫排放指標和19噸化學需氧量排放指標。2012年2月，重慶宏大紙業有限公司將騰出的兩項排放指標放在重慶聯合產權交易所的交易平臺上掛牌出售。

3.市和區縣(自治縣)人民政府從集中建設污水處理設施以及依法取締、關閉污染企業中取得的主要污染物削減量。長壽區一家經營了30年的水泥廠，由于生產排放造成了環境污染，被當地政府徹底關閉。該廠年產水泥超過13萬噸，屬縣級國有企業，但由于其設備陳舊，生產工藝落后，污染排放較為嚴重，因此長壽區政府決定將這家廠關閉。關閉之后該廠騰出近400噸的二氧化硫排放權。2009年12月重慶市長壽水泥廠將持有的378噸的二氧化硫排放權進行了拍賣，獲得了200多萬元的轉讓資金。

(四)排污權交易的方式

排污權交易通常可以采取自由買賣、競拍以及政府定價等方式。重慶市政府結合重慶市的實際情況，在全國率先采取網絡電子競價的方式進行交易，即規定排污權交易賣方應在重慶市聯合產權交易所內掛牌轉讓，買方通過網絡電子競價系統公開競價。這種交易方式既可以保證交易的公平、公開、公正，又降低了政府的運行成本和風險。

擁有排污權指標的企業，只要進入排污權交易網絡，就可以把指標掛牌到重慶聯合產權交易所交易。比如有一家在重慶投資的臺資企業想要購買一些排污指標，通過網絡電子競價后，該企業的董事長在他臺灣的辦公室里登陸重慶市聯合產權交易所網站，在網上就完成了這筆交易。網絡電子競價的交易方式極大地方便了排污權交易雙方，促進了排污權交易市場的活躍。

重慶聯合產權交易所相關負責人指出，重慶市聯合產權交易所承擔污染物排放權交易有如下優勢:一是污染物排放權轉讓與現有各類權益轉讓流程基本一致;二是排放權交易需要先進的電子系統、完整的交易機制，放在產權交易所可以避免重復建設，降低交易成本;三是全社會涉訟資產和金融資產等均已通過重慶聯交所處置，排放權交易作為交易品種之一放在這里符合打造統一產權交易市場的精神和原則。

四、排污權交易對減排及減排技術創新的激勵作用

排污權交易制度的重要機制之一就是能通過市場機制激勵排污企業的減排技術的創新，降低社會治污成本，逐步減少全社會的污染物的排放。

(一)因減排技術創新而賣出排污權所占的比重

衡量排污權交易制度對減排技術創新激勵作用的主要指標就是企業通過節能減排技術創新而出讓的排污權數量在其整個排污權交易量中所占的比重。比重越大，說明排污權交易制度促進企業減排技術的創新的力度越大。正是因為企業通過減排技術創新降低了排污量，于是才有了可出讓的排污權指標。重慶市自2009年12月底開展主要污染物排放權交易試點以來至2012年7月9日，共累計完成主要污染物排放權交易277次，其中，因為實施技術改造(包括遷建、調整產品結構)、清潔生產、循環利用、污染治理等措施而騰出排污指標余量來交易的只有一次，說明排污權交易制度還沒有真正起到對減排技術創新的激勵作用。問卷調查也顯示，有73%的企業幾乎沒有考慮過買賣排污權，大多數企業認為排污權是企業經營的許可證，是一種稀缺資源，缺乏將其與節能減排技術創新聯系起來。

(二)主要污染物排放的降低程度

重慶市在實施排污權交易的近3年時間中，工業二氧化硫排放量從2009年的58.61萬噸降低到2011年的53.13萬噸，降低幅度為9.3%;重慶市二氧化硫總排放量由2009年的74.61萬噸降低到2011年的58.69萬噸，降低幅度達21.3%;化學需氧量排放量由2009年的43.57萬噸降至2011年的41.68萬噸，降幅為4.4%。二氧化硫和化學需要量的排放量分別降低了 21.3%和4.4%，這個降低幅度與“十一”五期間國家下達的減排指標一致。這說明強制減排的行政手段也能完成主要污染物的減排目標，導致在節能減排中，政府更傾向于用行政手段而非市場手段來進行調控，從而抑制了排污權交易制度對于減排技術創新的激勵作用。

(三)排污權交易量占總排放量的比重

研究顯示，排污權交易制度通過市場化的方式促進環境資源的優化配置、降低減排的社會成本、促進減排技術創新，最終能大幅度降低污染物的排放［1］。排污權交易量的多少是市場化程度的體現，交易量越多，交易次數越多，交易越活躍，市場化的程度越高。

重慶市開展排污權交易截至2012年7月9日，化學需氧量(COD)總成交量為1 408噸，二氧化硫(SO2)總成交量為2 529噸;而在2009—2011年，重慶市的COD和工業SO2的總排放量分別為127.86萬噸和169.01萬噸(3年，但只有2年的數據)，成交量占總排放量的比重分別為0.11%和0.15%，均不到總排放量的百分之一。這說明企業之間的排污權流動量很小，排污權的市場交易量比重很低，環境資源的市場化程度很低，對減排技術創新的激勵作用太弱。

五、推進排污權交易制度完善的政策思路

(一)加強立法工作，完善排污權交易規則［2］

我國的環境問題和減排任務使得環境管理的改革與創新已刻不容緩。如果沒有相對完善的法律規范，實踐中就會出現許多問題，例如權力的尋租，滋生腐敗，等等。從排污權交易試點省市的情況看，科學、公平、規范、合理的交易制度是成功開展排污權交易的重要保證［3］。

(二)調動市場主體積極性，活躍交易市場

為了促進企業進行排污權交易的積極性，政府一方面應該擴大宣傳面、加強環保宣傳力度，使更多的企業熟悉了解排污權交易;另一方面政府可以建立環保基金，給予達標企業獎勵和減排技術創新資金支持，增強其環保意識，調動其積極性，使市場主體公平承擔減排的社會責任，實現從“拉郎配”到“自由配”的轉變。同時，政府應當采取有效措施保證交易雙方的合法權益，加大對不達標企業的處罰力度，促使企業進行技術改造或轉型。

(三)加大政府監管力度，完善政府監督機制

排污權作為一種特殊商品，它的使用涉及公共環境資源。在我國排污權交易尚未成熟的條件下，不但要充分尊重市場的主導地位，同時也要加強政府的監管［4］。政府應當高度重視產業結構調整和節能減排工作，不斷增加對節能減排專項資金的投入，不斷加大對重點企業的污染進行治理的力度。而環保行政主管部門一方面應當做到嚴格執法，徹底排查污染源，加大對排污不達標的企業懲處的力度;另一方面應努力做到科學監控，有效監管。要建立科學的環境監控體系，利用科技手段對企業的污染物排放進行動態監測，掌握及時準確的數據信息，從而展開有效的監督管理，引導排污權交易朝著健康有序的方向發展［5］。

(四)發展排污權交易配套市場，提高排污權交易效率［6］

目前，重慶市排污權市場的參與者只有排污權轉讓方、需求方、交易機構和監管部門，市場的效率還沒有進一步體現出來。因此，政府可以通過制定排污權中介機構和評估機構管理辦法，積極引導和發展排污權中介和評估市場，并通過資質管理和市場競爭的方式，提高排污權交易的專業化服務水平，從而降低企業排污權的交易成本，提高排污權交易市場的運作效率。同時，為確保排污權交易的真實性，環保部門應加強對中介機構和評估機構的監督管理。

(五)深化排污權金融創新，增強排污權交易市場活力［6］

排污權作為企業的一項投資，也可以視為一種資本，資本市場上的一些做法都可以用來借鑒。一是擴大排污權抵押貸款的范圍。加強與各商業銀行的協調，擴大受理排污權抵押貸款的銀行范圍，從而緩解新購排污權企業資金流轉的問題，提升排污權的金融價值。二是發展排污權租賃市場。發展排污權租賃市場，開發閑置的排污權資源，從而提高排污權的使用效率。江蘇省江陰市已經率先應用了這項措施［7］。三是發展排污權期貨市場。在排污權市場較為成熟的條件下探索發展排污權期貨交易市場，使得企業能夠預估未來的排污權價格，并能夠實現套期保值。通過以上3種資本市場上的做法，可以較大程度提高排污權交易市場的活力。

［1］ 顏蕾，彭建華.SO2初始排污權分配模式［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2010(10):60－64。

［2］ 胡曉舒.論中國排污權交易制度的構建［J］.經濟研究導刊，2011(27):98－100.

［3］ 謝雯，尹彥品.河北省實施排污權交易的實踐與反思［J］.經濟與管理，2010，24(5):72 －75.

［4］ 孫佑海，丁敏.依法建立排污權交易制度［J］.環境保護，2009(5B):29－32.

［5］ 張京凱.關于排污權有償使用和交易的調研報告——以嘉興市、南京市、深圳市為例［J］.中國環境法治，2008(1):324－337.

［6］ 沈躍平，蔡華晨，周赦.嘉興市排污權交易市場化改革的探索和思考［J］.現代商業，2011(29):71－72.

［7］ 彭本利，李愛年.論排污權交易發展的特點［J］.商業時代，2012(12):100－101.

(責任編輯 周江川)