論政府機關(guān)“三公經(jīng)費”的法律規(guī)制*

王翠紅

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350002)

近來，中央部委“三公經(jīng)費”公開吸引了公眾的廣泛關(guān)注。人們在欣喜政府邁出了“三公經(jīng)費”公開第一步的同時，也發(fā)現(xiàn)“三公經(jīng)費”公開的相對粗糙。當(dāng)前“三公經(jīng)費”公開尚屬時事熱點，所以相關(guān)研究并不多。本文主要從財務(wù)分析角度剖析當(dāng)前“三公經(jīng)費”公開存在的問題，在分析借鑒其他國家和地區(qū)制度實踐的基礎(chǔ)上，著重對我國“三公經(jīng)費”公開制度規(guī)范化提出建議，以期為我國“三公經(jīng)費”使用制度規(guī)范化和“三公經(jīng)費”公開制度的完善提供參考。

一、我國對“三公經(jīng)費”法律規(guī)制的缺失

“三公經(jīng)費”是指財政撥款支出安排的出國(境)費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費這3項經(jīng)費。嚴(yán)格意義上講，“三公經(jīng)費”并非法律專業(yè)術(shù)語，而是公眾約定俗成的提法，在媒體報道中被頻繁使用。在法律意義上，“三公經(jīng)費”被包括在政府預(yù)算與決算中，屬于預(yù)決算的具體內(nèi)容。

“三公經(jīng)費”公開存在的問題說明當(dāng)前我國對其法律規(guī)制的缺失。當(dāng)前，我國對于“三公經(jīng)費”的法律規(guī)制主要體現(xiàn)在《憲法》、《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》以及其他規(guī)范性法律文件中。首先，我國《憲法》對政府預(yù)決算的規(guī)定著重從職權(quán)分配的角度進行，缺乏具體制度，并且我國憲法沒有可訴性，所以嚴(yán)格說來《憲法》不能作為適用“三公經(jīng)費”規(guī)制的法律規(guī)范。其次，《預(yù)算法》對于政府預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督等已經(jīng)有較完整的規(guī)定，但對預(yù)算公開卻沒有涉及，所以從這一層面上講，“三公經(jīng)費”預(yù)算的審查、監(jiān)督只是系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，其是否切實施行尚待考驗。再次，《政府信息公開條例》要求政府預(yù)決算報告公開，這也是目前要求“三公經(jīng)費”公開的法律淵源，但該條例對如何公開、公開到何種程度以及相應(yīng)的問責(zé)與救濟機制都沒有具體規(guī)定。最后，從其他規(guī)范性文件來看，對因公出國(境)費，中央很早就出臺了相關(guān)政策，旨在控制出訪團數(shù)和人員數(shù)，并不斷出臺法規(guī)強調(diào)這個老問題；目前對于公務(wù)用車的規(guī)范性文件不在少數(shù)；對于因公招待費，政府也先后出臺了多個文件對其進行規(guī)制。但是，其他規(guī)范性文件的法律地位決定了其適用的局限性，不能使所有“三公經(jīng)費”的使用情況納入規(guī)范；缺乏有關(guān)監(jiān)督制度的規(guī)定，也使得本來有限的規(guī)制流于形式。

可見，我國當(dāng)前對“三公經(jīng)費”的規(guī)制尚處于無法可依、有法也難依的狀態(tài)。這一方面迫切要求我國對“三公經(jīng)費”公開制度進行完善性立法，將其使用規(guī)范上升到法律層面；另一方面也要求有關(guān)部門重視法律監(jiān)督層面設(shè)計，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，使法律能夠切實踐行。

二、中央部委“三公經(jīng)費”公開情況分析

2011年5月3日，國務(wù)院總理溫家寶召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究了中央部門“三公經(jīng)費”預(yù)算等問題，同時決定當(dāng)年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公經(jīng)費”支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，接受社會監(jiān)督[1]。在此后的100多天里，各中央部門陸續(xù)將其“三公經(jīng)費”予以公開[2]。

雖然中央部門邁出了公開經(jīng)費的第一步，但是這與公眾所期待的“三公”信息仍相去甚遠。其一，信息缺乏規(guī)范，過于簡單，不利于民眾監(jiān)督。各部委“三公經(jīng)費”公開的數(shù)據(jù)形式各異、口徑不一，雖然不乏審計署這樣把出國費、接待費精確到人次，把公車費精確到具體車輛，較為準(zhǔn)確地執(zhí)行了國務(wù)院細化公開內(nèi)容要求的部委，但是大多數(shù)部委給出的數(shù)據(jù)太過簡略，甚至直接用一句話予以概括[3]。我國財政支出預(yù)算體系一般由粗到細分為“類、款、項、目”4個級別，依據(jù)國務(wù)院會議的決定，對于部分重點支出公開應(yīng)細化到“項”，其余非重點支出公開應(yīng)細化到“類”[4]。在如此寬松的要求下，大部分部委仍只公開一張表格，附上幾句說明，遠遠未能滿足公眾的信息需求。其二，“三公經(jīng)費”公開的進度緩慢，從第一個公開的部門到最后一個公開的部門居然時隔3個月。其三，大多數(shù)部門選擇在周末公開“三公經(jīng)費”，這在某種程度上反映出其弱化公眾關(guān)注的目的。

從“三公經(jīng)費”公開的具體內(nèi)容中，可以看出我國當(dāng)前“三公經(jīng)費”公開制度存在的問題。下文將從財務(wù)分析視角對業(yè)已公布的中央部委“三公經(jīng)費”進行具體分析。鑒于中央部委“三公經(jīng)費”首次公開，還沒有形成可供前后對比的參照系，本文在誤差允許范圍內(nèi)對2010年決算數(shù)與2011年預(yù)算數(shù)進行比較分析[5-7]。

1. 橫向分析

橫向分析，即變動百分比分析，是指計算分析某一項目在不同時期的增減數(shù)和變動百分比，以此分析和反映其變化趨勢和變化程度的分析方法。除去4個部門涉及機密沒有公開其“三公經(jīng)費”外，剩下的94個部門中有52個部門“三公經(jīng)費”總數(shù)增加了，而其中增幅達到10%以上的有17個[8]。國務(wù)院三令五申要求縮減“三公經(jīng)費”，而依然有超過一半的中央部委“三公經(jīng)費”超標(biāo)，足見當(dāng)前壓縮部門經(jīng)費的政策落實不夠。

2. 縱向分析

縱向分析，即結(jié)構(gòu)百分比分析法，是指計算分析某一項目在總體項目中所占的比重，以此顯示總體項目的構(gòu)成及相應(yīng)項目在總體中地位的分析方法。本文從2個方面進行分析。

(1) 按經(jīng)費用途分析。筆者將已公布的“三公經(jīng)費”按照用途加總，并繪制成圖1、2，以直觀地體現(xiàn)其比重。

圖1 2010年“三公經(jīng)費”決算數(shù)用途構(gòu)成

圖2 2011年“三公經(jīng)費”預(yù)算數(shù)用途構(gòu)成

從經(jīng)費支出用途看，車輛購置及運行費比重最大，達到60%以上，表明規(guī)制“三公經(jīng)費”使用的重點應(yīng)放在規(guī)范公車使用上。從社會影響來看，由于公車私用現(xiàn)象、公車超編問題及其引發(fā)的城市交通擁堵問題，使得公眾在公車使用方面反映的意見最為集中。由此可見，當(dāng)前對“三公經(jīng)費”進行治理時，重點應(yīng)放在公車使用治理上。

(2) 按部門支出分析。如圖3、4所示，各部門“三公經(jīng)費”使用數(shù)額差異很大，其中居前10位的部門經(jīng)費支出比重約占總支出的71%。部門經(jīng)費規(guī)模從側(cè)面反映了部門規(guī)模，由此可見，當(dāng)前我國中央部委部門集中度過高，部分部委有臃腫之嫌。

經(jīng)過財務(wù)分析，筆者認為中央部委“三公經(jīng)費”公開反映出以下幾個問題：第一，“三公經(jīng)費”公開缺乏規(guī)范。中央部委公開“三公經(jīng)費”時各行其是，沒有統(tǒng)一公開的口徑，沒有統(tǒng)一公開的形式，也沒有統(tǒng)一公開的時間。第二，壓縮“三公經(jīng)費”任重道遠。在中央縮減政府開支的政策下，94個部門中有52個經(jīng)費開支增加了，特別是有17個部門增幅達到10%。這反映出當(dāng)前政策落實的難處——沒有有力的監(jiān)督，中央政策很難切實落實到下級。第三，“三公經(jīng)費”支出的部門集中度較高。居前10位的部門經(jīng)費支出占經(jīng)費總額的71%，反映出個別部門對財政資源的過度占用。在經(jīng)費不透明的情況下，部門獲取財政撥款的便捷度在某種程度上直接體現(xiàn)在該部門的經(jīng)費使用量上。第四，治理“三公經(jīng)費”的重點和難點在于對公務(wù)用車的規(guī)制。在沒有對公務(wù)用車信息進行有效公開的情況下，違規(guī)使用公務(wù)用車是公職人員濫用公共資源的主要方式之一。

圖3 2010年“三公經(jīng)費”決算數(shù)前10位部門構(gòu)成

圖4 2011年“三公經(jīng)費”預(yù)算數(shù)前10位部門構(gòu)成

三、其他國家和地區(qū)對“三公經(jīng)費”的法律規(guī)制

與我國規(guī)制“三公經(jīng)費”無法可依、有法難依的情況不同，其他國家和地區(qū)在這方面走得更早，也走得更遠。他山之石，可以攻玉，相信通過對其他國家和地區(qū)“三公經(jīng)費”法律制度的比較和借鑒，我國也能找到符合國情的對“三公經(jīng)費”進行法律規(guī)制的途徑。

1. 美國對“三公經(jīng)費”的法律規(guī)制

美國對于“三公經(jīng)費”事無巨細，都有規(guī)定[9]。首先，對于因公出國(境)費，按照《聯(lián)邦旅行守則》規(guī)定，只有殘疾、重要會議等特殊理由才可以被批準(zhǔn)乘坐頭等艙；按照《報銷手冊》規(guī)定，只有出行時間在14小時以上且第二天需要工作的公務(wù)員才可乘坐商務(wù)艙；對于住宿標(biāo)準(zhǔn)，則依據(jù)出差地物價指數(shù)進行調(diào)整，甚至每天的雜費都有規(guī)定。其次，對于公務(wù)用車，《聯(lián)邦管理條例》第41篇第102章第5節(jié)“住家到工作地點的交通”和第34節(jié)“機動車輛管理”兩節(jié)法規(guī)近百頁，對公務(wù)用車和車輛購置標(biāo)準(zhǔn)等作出原則規(guī)定，并嚴(yán)格限制使用公車上下班[10]。該條例第5節(jié)第35款對于公車使用人身份進行了限制，并要求滿足《美國法典》第31篇第13章第1344款第b條第1～7節(jié)規(guī)定的公務(wù)用車的使用情形。在詳細規(guī)范如何使用公車的同時，美國也對“不當(dāng)”使用公車進行嚴(yán)厲的處罰。聯(lián)邦政府規(guī)定，公務(wù)員若不當(dāng)使用公務(wù)用車將被停職1個月以上，如果不當(dāng)使用行為是被其上司批準(zhǔn)的，則上司也將遭“連坐”停職。最后，對于因公招待費，國會和地方議會為了控制公款吃喝，不僅嚴(yán)格監(jiān)管，還制訂了很多相關(guān)法律[11]。

沒有強有力的監(jiān)督機制，如此瑣細的規(guī)定是無法真正實行的。在美國，公眾的監(jiān)督是“三公經(jīng)費”依法使用的保障。而公眾監(jiān)督的前提是有完善的政府信息公開制度，保證公眾能夠有效獲取“三公”信息。美國《信息自由法》規(guī)定，不涉及國家機密或安全的政府信息都應(yīng)該向公眾公開。在經(jīng)過4次修訂后，《信息自由法》對于公開范圍的規(guī)定更趨完備，并賦予聯(lián)邦法院判斷政府以國家安全為由不予公開的文件是否合理的權(quán)力。此外，政府還提供多種途徑使民眾可以獲得政府信息：第一，政府機構(gòu)將應(yīng)主動公開的信息在《聯(lián)邦登記》上及時登載公布；第二，通過政府信息出版物等方式向公眾主動公開；第三，將主動公開的信息在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布；第四，對于非主動公開類信息，社會公眾可以向有關(guān)政府機構(gòu)申請獲取。為了保障民眾獲取政府信息不受干擾，美國還設(shè)置了行政、國會監(jiān)督以及司法3方面的救濟程序[12]。

2. 日本對“三公經(jīng)費”的法律規(guī)制

首先，對于因公出國(境)費，日本早就制定了《國家公務(wù)員等出差費用的法律》，從總理大臣到一般職員全部適用，并按照不同級別分別規(guī)定了他們每天在國內(nèi)或國外的住宿費、用餐費和交通費[13]。其次，嚴(yán)格控制公務(wù)用車的數(shù)量。日本總務(wù)省共有2 000多名工作人員，根據(jù)工作需要只擁有52輛公務(wù)用車，1個省的公務(wù)用車也不過幾輛而已。不僅如此，日本公務(wù)用車的使用規(guī)定也相當(dāng)嚴(yán)格，申請程序相當(dāng)繁瑣，同樣需要滿足特定的使用情況[14-15]。最后，對于公務(wù)招待費，1996年自治省專門頒布了一項法令，規(guī)定各都道府縣的政府官員必須節(jié)約政府資金，并采取與該省相同的措施約束下屬人員，還規(guī)定每次宴請要經(jīng)過3層審核才能通過預(yù)算[16]。

日本政府部門嚴(yán)守“三公經(jīng)費”的規(guī)定主要得益于日本民眾的關(guān)注和媒體的曝光，還有“公費支出糾察會”等民間團體的監(jiān)督[17]。他們時常向政府提意見，要求政府公開財務(wù)信息，并根據(jù)公布的數(shù)據(jù)質(zhì)問官員經(jīng)費使用是否恰當(dāng)。沒有完善的“三公經(jīng)費”公開制度，日本的民間監(jiān)督力量就會大打折扣。日本政府可公開的信息范圍是通過排除法和列舉法加以規(guī)定的，除去公共利益和個人隱私外都屬公開范圍，故“三公經(jīng)費”屬行政機關(guān)應(yīng)主動公開的項目。為保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)，日本規(guī)定對于政府信息不公開行為不滿意有3種救濟手段：行政復(fù)議、信息公開審查會咨詢和行政訴訟。如此完備的政府信息公開救濟制度，使公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)名副其實。

3. 香港對“三公經(jīng)費”的法律規(guī)制

在香港，對于因公出國(境)費，按照《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》規(guī)定，公干期間涉及的開支(包括住宿、膳食、洗衣、一般應(yīng)酬、交通、零用雜費等)一律從公務(wù)員領(lǐng)取的膳宿津貼中自行支付。可見，事實上香港是沒有公款出差的。其次，對于公務(wù)用車，香港近17萬名公務(wù)員擁有不到7 000輛公務(wù)用車，并且這些車輛的采購、分配、使用都由專門部門統(tǒng)一負責(zé)，形成了高效有序的政府車輛管理體系。最后，對于因公招待費，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，公務(wù)午宴及晚宴的開支上限分別為每人350港元及450港元[18]。

香港特區(qū)政府頒布的《公開資料守則》是政府各個部門公開資料以及市民獲取政府信息所遵循的正式法律依據(jù)，規(guī)定了資料公開的內(nèi)容和形式[19]。該《守則》第1部分第4條規(guī)定：“各部門每年須公布其組織結(jié)構(gòu)的詳情、所提供服務(wù)的項目、服務(wù)表現(xiàn)承諾及履行各項承諾的情況以及按類別劃分的部門記錄一覽表、已公布或以其他方式提供的資料一覽表、查閱非按慣例公布的資料的程序及收費。”第1部分第5條規(guī)定：“每當(dāng)政府首次推出或更改某項公共服務(wù)時，負責(zé)的部門須公布足夠的資料，說明新增服務(wù)的性質(zhì)或服務(wù)有何改變，以及哪些人會受影響。”[20]該《守則》還規(guī)定，公開義務(wù)主體涵蓋香港特區(qū)政府的77個部門和機構(gòu)，這意味著即便是特區(qū)最高首長都有依法向公眾披露相關(guān)資料的義務(wù)。為了保證民眾切實享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，香港特區(qū)還規(guī)定了復(fù)檢和申訴專員兩項救濟制度。

總結(jié)當(dāng)前其他國家和地區(qū)對“三公經(jīng)費”的法律規(guī)制，可以發(fā)現(xiàn)完善的“三公經(jīng)費”使用機制不僅需要對如何使用經(jīng)費有完備的規(guī)定，更重要的是要有監(jiān)督經(jīng)費使用情況的制度。多數(shù)對“三公經(jīng)費”規(guī)定嚴(yán)格的國家和地區(qū)同時也是“三公經(jīng)費”公開最為嚴(yán)格的地區(qū)，將政府使用財政經(jīng)費的情況納入納稅人的視野，可以有效防范濫用“三公經(jīng)費”情況的發(fā)生。筆者認為，當(dāng)前我國欠缺的就是完善的“三公經(jīng)費”公開制度。除此而外，為保證政府信息公開切實有效，也要為公眾創(chuàng)設(shè)發(fā)現(xiàn)政府信息公開不法行為時的救濟途徑。

四、完善我國“三公經(jīng)費”公開制度的建議

目前，我國政府部門“三公經(jīng)費”的使用規(guī)范已較為完整，但需要將其逐漸法律化、法規(guī)化，將所有“三公經(jīng)費”使用問題都納入規(guī)制。與此同時，如何保障法律法規(guī)落到實處也是關(guān)鍵問題。高效的“三公經(jīng)費”制度無不建立在完善嚴(yán)格的“三公經(jīng)費”信息公開的基礎(chǔ)之上，我國要建立有序的“三公經(jīng)費”使用制度也要從設(shè)置和完善“三公經(jīng)費”信息公開制度做起。借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，本文就如何進一步完善“三公經(jīng)費”公開制度提出如下建議：

(1) 擴大現(xiàn)有“三公經(jīng)費”公開的義務(wù)主體。依據(jù)我國《政府信息公開條例》規(guī)定，我國政府信息公開的義務(wù)主體為行政機關(guān)。而“三公經(jīng)費”公開目前只是在中央部委和省級政府部門中展開，連《政府信息公開條例》的最低要求都沒有達到。筆者認為，要逐步擴大公開義務(wù)主體至全體行政機關(guān)，甚至擴大到所有公共機構(gòu)。

(2) 更為及時地進行“三公經(jīng)費”公開。2011年中央部委“三公經(jīng)費”的公開讓公眾看到行政機關(guān)低效的一面，個別部門甚至于超過5個月還沒公開“三公經(jīng)費”。筆者認為，應(yīng)該適時修改現(xiàn)行法律(如《預(yù)算法》)、法規(guī)(如《政府信息公開條例》)，規(guī)定定期公開的時間及重大經(jīng)費使用隨時公開制度。定期公開時間可以根據(jù)當(dāng)前國務(wù)院要求，在向人大報告財政預(yù)決算時同時向公眾公開；而對于隨時公開的事項，則可以規(guī)定達到一定額度的經(jīng)費使用事項要及時公開。

(3) 提供更為詳細的公開內(nèi)容。“三公經(jīng)費”公開的目的是為了滿足公眾的知情權(quán)，而簡略的公開往往適得其反，使公眾對“三公經(jīng)費“使用情況更為困惑，同時也損害了政府形象。筆者認為，依據(jù)我國財政支出預(yù)算體系“類、款、項、目”的4級劃分，對于重點支出公開應(yīng)細化到“項”甚至“目”，其余非重點支出公開則應(yīng)盡量細化到“項”。在2011年中央部委“三公經(jīng)費”公開中審計署公布的數(shù)據(jù)相當(dāng)詳盡，起到了很好的表率作用。

(4) 拓寬獲取“三公”信息的渠道。在當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)時代，政府機構(gòu)應(yīng)重視互聯(lián)網(wǎng)帶來的便捷。就“三公經(jīng)費”公開來說，作為應(yīng)主動公開的信息，政府機構(gòu)不僅應(yīng)將其放置于自己的主頁，有條件時還應(yīng)充分利用微博等社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)布“三公”信息并接受公眾詢問，不斷提升服務(wù)質(zhì)量。同時，政府還應(yīng)充分利用圖書館等公共場所作為平臺，發(fā)揮其信息公開的媒介作用。

(5) 建立“三公經(jīng)費”公開救濟制度。“三公經(jīng)費”公開救濟制度是指當(dāng)公眾對政府機構(gòu)“三公經(jīng)費”的信息獲取權(quán)或其他相關(guān)權(quán)利遭受侵害時，能通過法律途徑對其合法權(quán)利進行救濟的制度。《政府信息公開條例》第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”但我國現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》要求申請人與具體行政行為有關(guān)系，所以涉及公共利益的“三公經(jīng)費”公開就會被拒絕提起行政復(fù)議或訴訟。沒有救濟就沒有權(quán)利，如果沒有賦予公眾有效的救濟手段，那么其知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)就無法實現(xiàn)。本文認為，可以對目前的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》進行修改，賦予公眾對“三公經(jīng)費”公開提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，或者引入公益訴訟制度，代替?zhèn)€人進行行政訴訟或復(fù)議。

五、結(jié) 語

通過對中央部委“三公經(jīng)費”公開情況的分析，本文認為當(dāng)前我國“三公經(jīng)費”公開尚不夠規(guī)范。通過對其他國家和地區(qū)“三公經(jīng)費”制度的分析，發(fā)現(xiàn)規(guī)范的“三公經(jīng)費”使用制度無一不是建立在完善的“三公經(jīng)費”公開基礎(chǔ)之上的。完善“三公經(jīng)費”公開制度首先要細化“三公經(jīng)費”公開項目，如此經(jīng)費公開才有意義；其次，要創(chuàng)設(shè)更為便捷的政府信息獲取途徑，使公眾可以方便地獲取“三公”信息；再次，要將“三公經(jīng)費”公開納入績效考核，并嚴(yán)格其問責(zé)機制；最后，要建立有效的“三公經(jīng)費”公開救濟制度。

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