中國少數民族人權保障的政策與實踐特色*

郝亞明

少數民族人權保障是國際人權研究中的重要領域，也是衡量一國人權狀況的關鍵性指標。首先，少數民族人權保障是普遍人權的根本要求。1948年聯合國通過的《世界人權宣言》明確宣布:“每一個人都享有本宣言規定的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別。”普遍性是人權的首要特征，少數民族人權是普遍人權中不可或缺的組成部分。保障少數民族人權是人權的應有之義，也是人權實現的必經之路。其次，少數民族人權保障推動了世界人權事業的發展。人權國際保護發端于對少數民族人權的保護，一些早期的國際條約如《奧格斯堡和約》 (Peace of Augsburg)和《威斯特法利亞和約》(The Peace Treaty of Westphalia)都涉及到了少數民族宗教等方面權利的保護問題，為近代以來的少數民族權利保護的制度和實踐定下了基調。［1］而兩次世界大戰期間各國少數民族人權屢被嚴重侵犯的歷史事實也催生了聯合國的建立以及其后《世界人權宣言》和其他人權國際公約的形成，極大地推動了世界人權事業的發展。再次，少數民族人權保障具有重大的現實意義。當今世界逐步形成一個多民族國家組成的共同體，數千個民族生活在200多個國家之中，幾乎每個國家都有大量的少數民族人口存在。“鑒于人類歷史上族群之間的不寬容、仇視以及壓迫一直對世界和平與安全構成威脅，而民族、宗教和語言上的少數人群體及其成員通常成為這些沖突中違反基本人權行為的最直接受害者”。［2］1從這個角度來講，保障少數民族人權是人類文明進步的標志，是世界和平發展的基石，是國家統一與社會和諧的根本要求。最后，世界少數民族人權保障事業亟待加強。在理論方面，人們關于“少數人”的界定、“少數人權利”的法律和政治哲學基礎等問題存在廣泛爭論，以至于這一領域被稱為“無結論的少數人權利問題”。［3］在實踐方面，少數民族人權保障在各個國家都面臨著眾多挑戰，諸如人權保障內容、效果、方式、后果等問題在很多社會中都缺乏基本共識。在制度方面，盡管聯合國人權保護機制的“不歧視原則”在相當程度上就是為了保護少數群體的人權而制定的，然而為少數群體的人權做出特別安排而進行的標準制定工作卻進展緩慢。一些人權批評家甚至認為，“在國際人權的法律框架內，少數群體的人權被邊緣化了，這些最易受侵害群體的權利甚至被排除出國際人權法律體系的框架之外。”［4］

中國是一個歷史悠久的多民族國家，千百年來各族人民繁衍生活在這片土地上，共同創造了豐富多彩的中華文明。中華人民共和國成立以后，為了使各少數民族真正實現民族平等，充分享受當家作主的權利，黨和國家在全國范圍內組織了大規模的民族識別工作，最終經中央政府確認的民族共有56個。由于漢族以外的55個民族相對漢族人口較少，習慣上被稱為“少數民族”。2010年第六次全國人口普查公報顯示，各少數民族人口共為113792211人，占總人口的8.49%。［5］中國少數民族人口廣泛分布于各省、直轄市和自治區中，并在長期的民族交往和民族流動過程中形成了“大雜居、小聚居”的交錯居住格局。各民族共同生活，共同發展，并最終成為中華民族不可分割的一部分。尊重和保障少數民族人權是民族平等政策的首要原則，是多民族國家統一和社會和諧的基本要求，是社會主義國家性質的根本體現。中國政府高度重視少數民族人權保障工作，在“民族平等、民族團結、各民族共同繁榮”基本原則的指導下，以民族政策和相關法律條文為基礎，對少數民族的政治、經濟、文化和社會權利實施全方位的保護。綜合而言，中國少數民族人權保障的政策與實踐體現出以下特色。

一、中國少數民族人權保障領域的全面性

人權的內容設定對于人權保障具有決定性意義，人權內容的全面性也可以視作衡量一國人權保障狀況的重要層面。早在人權國際保護事業發展的初期，西方發達國家陣營與發展中國家陣營就在人權內容上產生了尖銳的矛盾。前者認為基本人權僅包括公民權和政治權利，而后者則堅持社會、經濟和文化權利也是基本人權的主要內容。一般而言，人權實踐過程會受到歷史社會現實和政治理念的影響，因此不同國家在本國人權保障的基本內容上會呈現差異。少數民族人權作為人權體系中一個重要而又敏感的部分，其內容設定更是與國家主流意識形態和民族政策息息相關。針對內容的差異，世界各國少數民族人權保障大致可以分成三種類型:第一種類型的國家不承認少數民族的獨特性并在此基礎上否定少數民族人權保障的必要性。例如法國憲法規定:法國只存在一個法蘭西民族，任何具有法國國籍的人都屬于法蘭西民族。［6］法國不承認少數民族的存在，自然也就不存在針對少數民族的人權保障內容，所有公民享受形式上平等等內容統一的人權保障。第二種類型的國家承認少數民族的存在并將其視作與主體族群存在文化差異的群體。這種類型的國家往往以多元文化主義來應對民族問題，尤其注重對少數民族文化、宗教等方面權利的保護。第三種類型的國家往往是歷史形成的多民族國家，其民族問題具有復雜性和長期性的特點。為了維護國家統一和民族和諧，這類國家對少數民族的政治、經濟、文化和社會權利實施全方位的保障，力圖通過特定的民族政策來實現事實上的民族平等和民族團結。保障領域的全面性正是中國少數民族人權政策與實踐的首要特色。

第一，中國政府高度重視對少數民族政治權利的保障。政治權利是人權的核心要素，保障少數民族人權首要就是維護其政治權利。在中國，各族人民以平等的地位參與國家大事和各級地方事務的管理，國家依法保障各少數民族平等參與管理國家事務和地方事務的權利。在少數民族人口較為集中的區域，中國政府普遍性地建立自治區、自治州、自治縣 (旗)等民族自治地方以確保少數民族當家作主的權利;對于散雜居少數民族管理國家事務和地方事務的權利，中央和地方政府也出臺相關政策予以保障。歷屆全國人民代表大會中，人口特別少的民族至少有一名代表，少數民族代表人數占全國人民代表大會代表總人數的比例均高于同期少數民族人口占全國總人口的比例。新中國成立后，中央政府專門在全國各地創立民族院校并開設了少數民族干部培訓班，積極培養和選拔少數民族干部。截至2009年，全國共有290多萬少數民族干部，約占干部總數的7.4%;全國公務員隊伍中，少數民族約占9.6%。［7］

第二，中國政府高度重視對少數民族經濟權利的保障。首先，國家優先安排大量建設項目，興建鐵路、公路和郵電通訊等基礎設施，積極開發優勢資源、發展現代工業，為民族地區的發展提供了堅實的基礎。其次，國家重視消除民族地區貧困問題，努力改善和保障少數民族群眾生產生活，民族地區的貧困人口已由1985年的4000多萬人減少到2008年的770多萬人。再次，中央政府不斷加大對民族地區財政支持力度，積極組織對口支援民族地區發展。統計顯示，1978年至2008年，中央財政向民族地區的財政轉移支付累計達20889.40億元，年均增長15.6%。［8］此外，國家還積極制定系統化戰略，推動民族地區發展。2000年實施西部大開發戰略以來，國家把支持少數民族和民族地區加快發展作為西部大開發的首要任務，所有民族自治地方全部納入西部大開發范圍或者參照享受西部大開發的有關優惠政策。近年來，國家相繼制定和出臺《關于進一步促進新疆經濟社會發展的若干意見》、《關于近期支持西藏經濟社會發展的意見》、《關于進一步促進寧夏經濟社會發展的若干意見》和《廣西北部灣經濟區發展規劃》等政策措施，有力地促進了少數民族和民族地區經濟社會發展。［7］

第三，中國政府高度重視對少數民族文化權利的保障。中國政府通過各種政策措施，尊重和保障少數民族文化權利，支持少數民族文化的傳承與發展，鼓勵各民族加強文化交流，積極推動少數民族文化事業的繁榮。在國家政治生活中，少數民族語言文字得到了廣泛應用;民族自治地方的自治機關在執行公務時，都使用當地通用的一種或幾種文字;少數民族語言文字在教育、新聞出版、廣播影視、網絡電信等諸多領域，都得到了廣泛的應用和發展;中國人民幣主幣除使用漢字之外，還使用了蒙古、藏、維吾爾、壯四種少數民族文字。［8］國家高度重視對少數民族物質文化遺產和非物質文化遺產的保護，投入大量資金對民族地區重點文物保護單位進行維修和維護，將大量的民族文化藝術列入國家級非物質文化遺產名錄加以保護和傳承。與此同時，國家也投入大量人力物力財力來繁榮少數民族文化藝術事業。

第四，中國政府高度重視對少數民族社會權利的保障。社會權利與社會成員生活息息相關，保障少數民族的社會權利是維護其基本人權的重要方面。中國政府制定了大量的公共政策來滿足少數民族群眾在教育、醫療衛生、社會保障以及特殊生產生活等方面的需求，充分保障其基本社會權利。在教育發展方面，中央和地方各級政府對與民族地區和少數民族相關的義務教育、雙語教育、高等教育等予以全面扶持。經過60年的努力，民族地方已形成從幼兒教育到高等教育的完整教育體系，少數民族受教育年限顯著提高，民族地區適齡兒童入學率達到98%。［8］在醫療衛生保障方面，國家注重政策傾斜，給予優先安排，促進少數民族和民族地區衛生事業的快速發展。中央和地方政府還投入大量財力，初步構建了民族地區基本社會保障體系。為尊重和滿足少數民族在生產和生活方面的特殊需求，國家實行優惠的民族貿易和民族特需商品生產供應政策，對少數民族群眾特殊生產生活必需品提供穩定的保障。

二、以生存權和發展權作為中國少數民族人權保障的核心內容

生存權顧名思義是一種維持生命存在的權利，即活著的權利，指的是人的生命安全和生存條件獲得基本保障的權利。［9］74而發展權作為生存權的一種延伸，指的是作為個體的人和作為人的集體的國家和民族自由地參與和增進經濟、社會、文化和政治的全面發展并享受發展利益的一種資格和權能。［10］生存權和發展權是首要的人權，也是享有其它人權的基礎，沒有生存權和發展權，其它一切人權均無從談起。［11］38這是中國人民從自己的歷史和國情出發所得出的基本結論，也是中國政府在人權方面的基本主張。由于歷史遺留原因，中國少數民族長期以來生存艱難、發展落后，基本人權缺乏保障導致了其它人權的全面缺失。新中國成立后，中國政府積極發展民族地區經濟，滿足少數民族群眾的基本生活需求，并在此基礎上全面推進民族地區經濟社會發展，從而實現了對少數民族人權的全面保障。

通過對部分少數民族傳統社會制度的改革來保障少數民族的生存權和發展權。新中國成立初期，中國大部分的少數民族地區都處于前資本主義社會形態，一些民族地區在政治制度和政權形式上還保留著農奴制度、政教合一、土司制度、部落頭人制和家支制度等。廢除封建土地占有制度和經濟剝削、廢除人身依附的農奴制度和奴隸制度，是保障少數民族生命權、人身自由和人身安全的最根本措施。［12］以民主改革之前的西藏為例，其社會形態基本特征是:政教合一的社會統治制度;三大領主及其代理人占有絕大部分生產資料，并占有農奴人身;森嚴的等級制度，對農奴實行殘酷的政治壓迫和刑罰;農奴階層承擔沉重的賦稅和差役，社會停滯不前、經濟崩潰;占西藏人口95%以上的農奴和奴隸沒有生產資料和人身自由，遭受著極其殘酷的壓迫和剝削，根本談不上做人的權利。［13］1959年，中央政府領導西藏人民進行民主改革和土地改革運動，廢除封建農奴制和政教合一制度，解放百萬農奴和奴隸，從根本上為藏族人民的生存權和發展權提供了堅實保障。

通過大力發展民族地區經濟來保障少數民族的生存權和發展權。人權狀況的改善與發展受諸多社會因素影響，其中經濟因素居于基礎性地位。［14］301經濟發展是保障生存權和發展權的首要條件，積極推進民族地區經濟發展才能從根本上解決少數民族生存權和發展權的問題。新中國成立前，中國絕大多數少數民族社會經濟基礎極端薄弱，普遍存在經濟結構單一、生產力低下、生產方式落后的問題，在云南、西藏、海南等省區的一些少數民族地區甚至還保留著刀耕火種的原始生產方式。［15］少數民族發展受到嚴重阻礙，有的民族甚至瀕臨滅絕，其生存權受到了嚴重的威脅。新中國成立后，針對民族經濟的發展程度和少數民族人權的實現狀況，國家推行系列民族經濟政策，調動特殊資源，扶持、幫助少數民族發展經濟，保障少數民族充分享有生存權和發展權。經過全國各族人民的共同努力，民族地區經濟社會發展取得了巨大成就，少數民族群眾的生存權和發展權及其它人權保障獲得了堅實的物質基礎。一方面，少數民族生存權得到基本保障，且質量顯著提高。2000年全國人口普查資料顯示，有13個少數民族的人均預期壽命高于全國71.40歲的平均水平，7個高于漢族73.34歲的平均水平。另一方面，少數民族及民族地區的發展權也取得巨大進步。2008年，民族地區經濟總量由1952年的57.9億元增加到30626.2億元，按可比價格計算，增長了92.5倍;城鎮居民人均可支配收入由1978年的307元增加到13170元，增長了30多倍;農牧民人均純收入由1978年的138元增加到3389元，增長了19倍。［8］

環境權泛指個人、集體、國家在其生存的環境中所享有的權利和承擔的義務;民族環境權是民族對其地緣內環境的占有、資源的利用和保護。［16］環境權是第三代人權的重要內容，聯合國《人類環境宣言》明確指出:“人類環境的兩個方面，即天然和人為的兩個方面，對于人類的幸福和對于享受基本人權，甚至生存權本身，都是必不可少的。”對于少數民族個體和少數民族集體而言，環境既是他們文化與文明的來源，也是他們生存與發展的保障。由于我國少數民族分布地區大多自然環境和氣候條件較為惡劣，同時在民族地區經濟社會發展過程中存在忽視環境保護的行為，目前民族地區的生態環境問題較為突出，主要表現為:森林覆蓋日趨下降;水土流失嚴重;草原沙化、堿化、退化嚴重;植被稀疏，動物生長環境惡化;土地荒漠化日益突出;環境污染日趨嚴重。［17］為了保護少數民族生存與發展的基礎，國家高度重視民族地區生態環境的保護和建設。中國政府確定的《全國生態環境建設規劃》中的四個重點地區和四項重點工程全部在少數民族地區。國家實施的“天然林保護工程”和退耕還林、退牧還草項目主要在少數民族地區。全國226個國家級自然保護區，接近半數在少數民族地區。［18］特別是實施西部大開發戰略以來，中央政府出臺一系列政策措施，包括在大江大河上游禁止森林采伐，實行退耕還林還草、封山綠化以及以糧代賑等。國家妥善解決生態建設補償問題，對退耕還林還草的農牧民國家給予糧食補助，對因禁止森林采伐而減少財政收入的地方國家給予財政補助。［8］

在多民族國家中，人口規模較小的少數民族容易面臨生存與發展的危機。在我國55個少數民族中，有22個少數民族的人口在10萬人以下，統稱為“人口較少民族”。由于歷史、自然條件等方面的原因，這些民族的經濟和社會發展總體水平還比較落后，貧困問題仍較突出。為了保障人口較少民族的生存權利和發展權利，國家從2000年起組織實施“興邊富民行動”，對人口較少民族采取特殊幫扶措施，重點解決邊境地區、人口較少民族聚居地區的基礎設施建設和貧困群眾的溫飽問題。2001年8月，國務院辦公廳專門制定了扶持人口較少民族發展問題的政策，國家民委等有關部門和相關省區采取了相應措施，取得了良好成效。2003年國家首次將人口較少民族扶貧開發列入國家扶貧開發的重點，對于22個人口少于10萬的少數民族約63萬人口實行特殊扶持政策，力爭在三至五年內使他們在生產生活、基礎設施、文化教育、醫療衛生、通信交通等方面得到較大改善。［19］2005年，國家多個部門聯合制定實施《扶持人口較少民族發展規劃 (2005—2010年)》，重點扶持640個人口較少民族聚居村。2011年，相關部委又聯合出臺了《扶持人口較少民族發展規劃 (2011—2015)》，通過二期規劃進一步推進人口較少民族的縱深發展。這些具體政策措施的出臺及實施，極大地促進了人口較少民族及其所在地區的經濟社會發展，為保障其生存權和發展權提供了堅實的物質基礎和政策支持。

三、以民族區域自治作為中國少數民族人權保障的制度基礎

應然人權是人權的一種理想化狀態，實然人權則是指人在社會現實生活中真正實現的人權。在任何國家和社會中，從應然人權走向實然人權都必須具備制度基礎，沒有制度基礎的應然人權只是無法實現的虛幻和理想。“權利制度化是權利實現的首要環節。少數民族人權的實現，首先應在政治上解決好權利平等問題，其關鍵在于制度選擇。”［14］177中國少數民族享有廣泛的人權，這種人權的享有是以民族區域自治作為制度基礎的。不在少數民族人口高度集中的民族地區實行民族自治，其人權保障就只是一句空話。中國法律關于各少數民族聚居的地方實行區域自治即少數民族享有自治權的規定，是國際人權文件中所沒有的內容，體現出中國政府在少數民族人權保護方面的超前性。［20］實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神，堅持民族區域自治制度是民族地區人權建設的可靠政治保障。

所謂民族區域自治，是指在國家的統一領導下，各少數民族聚居地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。民族區域自治，是中國解決民族問題的基本政策，也是中國的一項基本政治制度。在歷史上，由于統治者長期執行民族歧視和民族壓迫的政策與制度，少數民族作為一個民族實體存在都難以得到承認，更別說享受平等的人權保護了。中國共產黨在革命探索之中就逐步形成了以民族區域自治來解決中國民族問題的制度設想，并于1947年建立了第一個省級民族自治地方——內蒙古自治區。中華人民共和國成立后，中央政府在尊重歷史與現實的基礎上，堅持以民族區域自治作為解決民族問題、保護聚居少數民族人權的基本政策和制度形式。截至2013年，全國共建立了155個民族自治地方，包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣 (旗)。第五次全國人口普查資料表明，55個少數民族中，有44個建立了自治地方，實行區域自治的少數民族人口占少數民族總人口的71%，民族自治地方的面積占全國國土面積的64%。［8］鑒于一些少數民族聚居區域較小、人口較少并且分散，不宜建立自治地方，《中華人民共和國憲法》規定通過設立民族鄉的辦法，使這些少數民族也能行使當家作主、管理本民族內部事務的權利。截至2003年底，中國在相當于鄉的少數民族聚居的地方共建立了1173個民族鄉。11個因人口較少且聚居區域較小而沒有實行區域自治的少數民族中，有9個建有民族鄉。［18］民族區域自治制度為少數民族人權的實現營造了良好的制度保障和穩定的社會環境，改善了少數民族人權的實現狀況，凸顯了民族區域自治政策與制度在保護少數民族人權實踐中的優越性。

中國的民族區域自治具有政策、制度和法律三位一體的基本特征，在保障少數民族人權的實踐中，逐步形成了較為系統和完善的少數民族人權保護政策法規體系，從內容構成上來看，主要包括以下5個層次:1.憲法，包括確認少數民族人權的條款，規定實行民族區域自治的條款，規定國家和上級國家機關在貫徹實施民族區域自治中的職責的條款;2.民族區域自治法是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律;3.其他法律、行政法規、部門規章、地方法規和規章中，關于實施民族區域自治和保障少數民族人權的條款;4.自治區、自治州和自治縣的自治條例和單行條例;5.有關機關和部門為貫徹實施民族區域自治，保護少數民族人權的具體政策文本。［14］209這樣一套政策與法律相結合的制度體系，確認了少數民族在政治、經濟、文化等方面應當享有的人權，規定了少數民族人權實現的基本方式和具體途徑，構建了自治機關和國家政府部門保障少數民族人權的具體行為規范和行為準則。民族區域自治制度的核心在于實現少數民族在民族地方的自治權利，讓各民族通過自主決定本民族事務的方式來保障少數民族的基本人權。依據相關法規，民族自治地方的自治權大致包括以下若干方面:1.自主管理本民族、本地區內部事務;2.享有制定自治條例和單行條例的權力;3.使用和發展本民族語言文字;4.尊重和保障少數民族宗教信仰自由;5.保持或者改革本民族風俗習慣;6.自主安排、管理、發展經濟建設事業;7.自主發展教科文衛等社會事業。

作為一項基本政治制度，民族區域自治的實施效果與中央政府的作為息息相關。中央政府以實際行動支持民族區域自治制度，從而為少數民族人權保障提供了堅實的政治保障。其一表現為中央政府對民族區域自治的尊重。《中華人民共和國民族區域自治法》規定:“上級國家機關有關民族自治地方的決議、決定、命令和指示，應當適合民族自治地方的實際情況”，“上級國家機關在制定國民經濟和社會發展計劃的時候，應當照顧民族自治地方的特點和需要”。中央政府對民族地方自治權的尊重、在國家決策中尊重民族地區的需要，這本身就是對少數民族人權的一種尊重。其二表現為中央政府對民族自治地方的支持與幫助。新中國成立以來，中央政府始終把少數民族與民族地區社會經濟發展置于國家社會經濟發展戰略中的重要位置，并將其體現在相關法規和政策之中。為貫徹這一國家意志，中國政府采取了一系列舉措，如突出民族自治地方的發展在國家戰略規劃中的地位、優先安排民族自治地方基礎設施建設項目、加大對民族自治地方財政支持力度、采取特殊措施幫助民族自治地方發展教育事業、加大對少數民族貧困地區的扶持力度、增加對民族自治地方社會事業的投入、扶持民族自治地方擴大對外開放、組織發達地區與民族自治地方開展對口支援、重視民族自治地方的生態建設和環境保護以及照顧少數民族特殊的生產生活需要等。

新中國成立60多年的實踐證明，民族區域自治對促進民族地區經濟社會事業的發展和人權建設起到了積極作用。在新的歷史時期，加強民族地區人權建設力度，必須進一步加強和完善民族平等原則指導下的民族區域自治制度，這是促進民族地區人權建設事業發展的根本政治保障和制度保障。

四、平等保護與特殊保護相結合的中國少數民族人權保障路徑

在少數人權利保護領域，國際上基本達成了兩項共識:第一，尊重人權價值理念的核心是少數民族與多數民族一樣，平等地享有一切基本權利和自由;［1］第二，為確保在民族上屬于少數群體的人能夠在事實上有效地實現與其他民族的成員平等地享有某種權利，還必須采取特殊措施保護少數民族的各項權利。［21］從兩者的關系上來說，權利的平等保護是對少數民族權利特殊保護的前提和基礎，而少數民族權利的特殊保護是實現實質意義上權利平等保護的途徑和保障。平等保護與特殊保護相結合是中國少數民族人權保障的實現路徑，平等保護上的徹底性與特殊保護上的超前性是中國少數民族人權保障政策的兩大特色。

平等是人權的本質屬性和基本內容，人權意味著實質意義上的權利平等。現代人權的基本要求就是權利的平等對待，“平等對待是壓倒一切的原則，即使人們之間存在膚色、種族、宗教、語言等差異，也應當一視同仁，而不應區別對待。”［22］224在人權領域，平等保護意味著“非歧視”原則。聯合國的《關于增進和保護屬于少數的人的權利的規定》中把“歧視”定義為“基于種族、膚色、語言、宗教、民族或社會起源、出身或其他身份的差別而采取的區分、排除、限制和優惠，其目的和效果是為了消滅或削弱所有人在平等基礎上對權利和自由的享有和行使”。反對歧視是為了“防止任何阻礙個人或群體享有他們所期望得到的平等待遇的行為”。［23］在任何一個多民族社會中，政府或統治者都不應阻礙國家非歧視地確保其管轄范圍內的每個個體享有人權，尤其是要確保那些在種族、族群、文化、宗教或語言上處于少數的個體的各項權利。 《中華人民共和國憲法》規定:“中華人民共和國各民族一律平等”。在中國，各民族一律平等包括三層含義:一是各民族不論人口多少，歷史長短，居住地域大小，經濟發展程度如何，語言文字、宗教信仰和風俗習慣是否相同，政治地位一律平等;二是各民族不僅在政治、法律上平等，而且在經濟、文化、社會生活等所有領域平等;三是各民族公民在法律面前一律平等，享有相同的權利，承擔相同的義務。［8］這種平等與非歧視的原則在中國少數民族人權保障的政策體系中得到了全方位的體現，民族平等已經成為中國民族政策與民族實踐的基石。經過60多年的實踐和理論探索，中國已經基本形成了一個具有中國特色的對少數民族人權實施平等保護的政策法律體系。少數民族人權平等保護遍及公民權利、政治權利、經濟權利、社會權利和文化權利等各個領域。

聯合國在對少數民族人權進行平等保護的長期實踐中逐步認識到，“在平等的基礎上享受權利和自由并不意味著在每一情況下的相同對待，當給予不同境遇的人以同等待遇，不但不能實現平等，反而是一種不公正的對待”［24］。由于歷史和現實的原因，與主體民族相比，少數民族大多處于結構上的弱勢和被邊緣化的境地，在政治、經濟、文化上相對落后。在起點不平等的條件下，基于“非歧視”的平等保護原則，充其量能夠實現的也只是少數民族人權保障上的形式平等而非實質平等。作為中國民族政策與民族制度的主要設計者，李維漢曾指出，由于歷史上遺留下來的各少數民族在政治、經濟和文化上的落后狀態的影響，使其“在享受民族平等權利時，不能不在事實上受到很大的限制”［25］256。平等作為現代法治的一種基本價值理念，必然要求某些情況下對權利進行特殊分配，對弱勢群體的實際利益進行必要的補償，做到“不同情況不同對待”，通過對弱勢群體的傾斜性保護，達到維護其實質性利益的目的。［26］這種視角與馬克思主義關于“從法律上民族平等走向事實上的民族平等”理論不謀而合，這種認識成為了中國少數民族人權特殊保護的理論依托。

從國際視野來看，對少數民族權利的特殊保護，依照其運作的領域和宗旨，可以區分為優惠政策與特殊措施兩種。主體民族與少數民族成員在平等的基礎上依從共同的規則進行互動的“共同領域”中，為消除少數民族因歷史和現實原因所導致的不利局面進而實現實質平等，所采取的特殊照顧稱作“優惠政策”;而在社會中那些屬于少數民族維持其群體特性和自我認同的“分立領域”中，出于保護文化多樣性和群體延續的目的所采取的政策稱為“特殊措施”。［2］19按照這種理論劃分，中國政府對少數民族人權的特殊保護也是通過優惠政策與特殊措施來實現的。

為了在共同領域中創造和恢復平等，中國政府針對少數民族在政治參與、經濟貿易、教育、就業、人口生產等領域推行了一系列民族優惠政策。在政治參與方面，國家設立民族自治地方以確保少數民族自治權利的實現，由本民族公民擔任民族自治地方的行政長官，大力培養少數民族干部和人才，確保人口比例過小的民族擁有全國人大代表的席位等。在經濟貿易方面，國家近年來加大了在民族地區項目投資和基礎設施建設的步伐，加大了對民族地區的財政轉移支付和轉向轉移支付力度，為民族地區的經濟貿易活動提供巨大的稅收優惠，優先在民族自治地方安排資源開發和深加工項目，鼓勵民族地區經濟貿易活動的發展。在教育文化方面，國家加大對少數民族教育投資，完善教育設施和教育配置，同時確保少數民族學生都能享受到教育優惠。在就業方面，國家規定應給予少數民族特殊照顧，在政府機關和事業單位的考試錄用以及國有企業的招工考試中，為少數民族預留部分名額，同等條件下優先錄用少數民族。作為基本國策的計劃生育政策，對少數民族群眾也予以變通執行，城鎮居民的少數民族家庭可以生育兩個孩子，農村、牧區的少數民族家庭可以生育三個孩子。

除以上民族優惠政策之外，中國政府還出臺了若干屬于“特殊措施”的民族政策以確保少數民族權利。其一，在民族文化遺產傳承方面，《中華人民共和國憲法》規定，國家根據少數民族的特點和需要，幫助少數民族加快各項文化事業的發展。國家積極組織搶救和維護少數民族文化遺產，成立了全國少數民族古籍整理出版規劃小組和辦公室，對少數民族古籍進行挖掘、整理、保護。其二，在民族宗教信仰方面，國家除了從法律上確認少數民族宗教信仰自由權利外，還積極幫助宗教團體建立宗教院校，培養少數民族宗教教職人員，并對少數民族地區部分宗教活動場所維修給予資助，對生活困難的少數民族宗教界人士給予補貼。其三，在少數民族語言文字使用與保護方面，國家積極保護和發展少數民族文字，推動民族語言文字的教育及應用。目前，中國少數民族約有6000萬人使用本民族語言，占少數民族總人口的60%以上，約有3000萬人使用本民族文字。［8］國家在民族地區推行雙語教育，在普通高等學校招生入學考試中允許使用少數民族語言文字答卷。

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