民族群體性事件的治理:以利益協調為視角*

安民兵

當前，我國正處于急劇變遷和快速發展的社會轉型新時期，利益格局深刻調整，各種社會矛盾交織，尤其是在邊疆民族地區，意識形態、民族、宗教等方面的斗爭近年來持續不斷，涉及到民族因素的群體性事件時有發生，如2008年貴州“甕安事件”、云南“孟連事件”、2009年烏魯木齊“7·5事件”等。追根究底，這些民族群體性事件雖在性質、誘因和演變過程上表現出復雜性特征，但其背后大多夾雜著各種利益訴求，以利益沖突為典型表現。[1]所以，從整體性的角度出發，加強民族地區各種利益關系的協調與平衡研究，對于預防及化解民族群體性事件具有一定的現實意義。

一、加強民族群體性事件治理的必要性

顧名思義，民族群體性事件是指與民族問題有關的群體性事件，但是對于民族群體性事件的具體內涵，目前尚未形成統一的認識。有學者認為，民族群體性事件是有一定少數民族成員參加的、通過體制外行為對社會秩序產生一定沖擊和影響的群體事件。[2]有研究指出，民族群體性事件是指以相當數量的少數民族成員為主體參與的、具有一定政治、經濟或其他訴求的體制外的集群事件，如集會、游行、示威、罷工、罷課、騷亂等。[3]

綜合各種觀點，民族群體性事件的內涵基本上都涉及到地域因素、參與人員、誘因、方式、危害等核心要素，既具有一般群體性事件的基本特征，也表現出獨有的民族性。由此，筆者認為，民族群體性事件是指在民族聚居地區發生、主要因為民族和宗教問題造成、危害民族地區群眾安全和社會秩序、具有一定破壞性的群體活動。本質上而言，民族群體性事件與一般的群體性事件同樣是人民內部矛盾，絕大多數屬于非政治性范疇，可以通過體制機制的不斷完善來化解和預防。但是因為其特殊的地域環境和政治地位，如果未能及時、有效地干預，容易被一些分裂人士和境外敵對勢力所利用，有可能會升級為破壞性的政治事件，以至影響民族團結和邊疆地區的穩定及發展。

追溯民族群體性事件的發生和演變，大多集中在民族關系、民族習慣、宗教信仰等領域，涉及到資源開發、企業改制、經濟賠償、城市房屋拆遷安置、土地征收補償、村務管理、工資拖欠等具體境況。究其原因，利益問題始終是民族群體性事件的核心。具體地說，既有深刻的內在因素，如少數民族地區經濟社會發展的不平衡性與民族利益之間的矛盾，造成民族群眾的心理相對被剝奪感;我國民族關系復雜，各民族之間的文化差異較大，在涉及到民族利益的問題上難免會存在一些分歧與爭端。也有直接的外在因素，如少數民族群眾的根本利益受損、利益表達渠道不暢，云南“孟連事件”的導火索就是膠農增收致富的利益訴求長期得不到回應，膠農對橡膠公司的積怨逐步轉化為對基層政府和干部的仇視，導致部分群眾用暴力維護自己的權益?？傮w而言，民族群體性事件無論是在起因上，還是在演變規律上，都表現出復合性的特征，其解決自然也是一項系統工程。

綜合國內的相關文獻研究來看，大多認為加強民族群體性事件的預防和解決是一件具有重要戰略意義的工作，既事關少數民族群眾的直接利益，也間接影響到民族團結和融合。在關于如何治理這一核心問題的探討上，學者們從法學、政治學、社會學等視角，運用群體行為、角色沖突、危機干預、社會行動、社會修復等理論，對民族群體性事件的預警和處置機制進行了較深入的分析，這無疑對于民族群體性事件的治理起到了一定的理論指導和實踐價值作用。

根據聯合國全球治理委員會的界定，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程。這說明，治理是一個持續的互動過程，其基礎不是控制，而是協調。筆者認為，民族群體性事件既具有一般群體性事件處置的艱巨性，又因為民族問題的敏感性，涉及到多個利益主體、各種利益訴求，只有按照統籌兼顧、循序漸進的原則，綜合考慮局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益、經濟利益與非經濟利益等各種利益關系，從整體的利益協調角度把握治理的思路和構建機制，才能從根本上實現預防和解決民族群體性事件的要求。

二、利益協調的理論淵源和現實意義

(一)理論淵源

馬克思曾經指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！盵4]103追求利益是人的本性，是滿足基本生存和發展需要的過程，但是受到資源有限、體制缺陷等因素的制約，個體需要的滿足程度必然會存在一定的差異性、不合理性，由此容易導致利益分化，一些社會成員的利益觀念和行為出現偏差，心理失衡，社會對立情緒日益增強。利益協調就是對人們的利益觀念和行為，以及人與人之間、主體與客體之間的各種利益關系進行必要的調整，使不同利益主體之間、利益的主客體之間達到一種和諧的狀態。

利益協調的思想由來已久，從馬克思恩格斯，到中國共產黨和國家歷代領導人，均有不少關于利益協調的精辟論述，涉及到利益的本質、利益的主體、處理利益關系的原則、利益協調的重要性、利益協調的目標、政府在利益協調中的責任等內容，能夠為利益協調機制的構建提供思想基礎和理論依據，具有指導意義。

盡管馬克思恩格斯沒有明確提出利益協調的概念，但是他們的著作中卻有不少關于利益關系和利益矛盾的論述，如，要從根本上解決利益對立狀況，就必須改變所有制關系，“消滅私有制”，改進分配方式，“實行各盡所能、按需分配”。馬克思主義利益觀對我們現實社會的啟示在于:個人的全面、自由發展必須以現實利益的滿足和協調為條件，人在追求自由全面發展的過程又有助于增加獲取利益的方式、手段和工具，從而在創造更多物質財富的基礎上，獲得更多利益以及使不同利益之間達到協調。[5]

在我國，無論是早期的儒家學者，還是黨和國家的歷代領導人都有過利益協調思想的表述。儒家文化包含著深刻的經濟倫理思想，比如，利益是可以追求的，“富而可求也，雖執鞭之士，吾亦為之”，但是利益的獲得要講究手段的正當性與合法性，“義以為上”，“見利思義”;發生利益糾紛時，講究和氣生財。在處理不同層次的利益關系上，就國家統治者而言，講究的是“民為貴，社稷次之，君為輕”。[6]

利益協調思想在毛澤東、鄧小平等黨和國家歷代領導人的思想體系中占有重要地位。毛澤東關于關心群眾生活、注意工作方法的思想，關于解決廣大農民群眾最關心、最迫切的土地問題和不要四面出擊等思想，都是抓住主要利益矛盾、協調各方利益關系的重要指導思想。[7]鄧小平同志也曾強調，把人民群眾的利益放在高于一切的位置是衡量利益協調的標準。利益協調不僅要重視精神利益，更要重視物質利益，兩者缺一不可，互為促進，調節各種利益的相互關系要“按照統籌兼顧的原則”。[8]

從和諧社會到科學發展觀，利益協調的思想淵源在中國共產黨近年來的正式文件和領導人的重要講話中屢有體現。胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立85周年暨總結保持共產黨員先進性教育活動大會上的講話中指出，“要適應我國利益格局變化和利益主體多元化的客觀要求，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平正義，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益，抓緊完善利益協調機制。”[9]6黨的十七大報告進一步明確指出利益協調的具體內容，“要正確認識和妥善處理中國特色社會主義事業中的重大關系，統籌城鄉發展、區域發展、社會經濟發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。”

(二)現實意義

從性質上來說，利益協調既是目標，也是手段，既是保障利益主體特別是弱勢群體正當權益的現實需要，也是體現社會公正和貫徹科學發展觀的客觀要求。在民族群體性事件的治理過程中，加強利益協調具有一定的現實意義。

首先，有利于保障少數民族地區群眾的根本利益。民族地區整體落后、少數民族群眾相對貧困以及現代化的沖擊等因素 (及其背后的社會機制)匯合在一起，往往會導致群體性事件的發生，特別是因經濟利益引發的沖突在民族群體性事件中占有較大比重。[10]因而，大力發展經濟，提高少數民族地區經濟發展水平是預防民族群體性事件的根本思路。通過正確的利益導向，幫助少數民族群眾樹立合理的利益獲取觀念和增值意識，走特色興民族的發展道路，確保物質生活獲得基本保障。通過利益調節，發揮政府、市場等多方力量的調節作用，使民族地區的經濟社會發展與國家繁榮保持同步，逐步改變相對落后的局面。通過加強利益約束，對于那些具有非法目的集體破壞行為從法律和道德層面進行有效干預，避免誤導少數民族群眾，這些都有利于從根本上保障少數民族群眾的利益。

其次，有利于暢通利益表達渠道。一些民族群體性事件發生的直接原因是利益表達渠道不暢通，導致少數民族群體的利益訴求長期無法得到回應，因而，建立正式和非正式的利益表達機制是民族群體性事件治理的現實要求。要預防民族群體性事件的發生，必須進一步拓寬利益表達和政治參與的渠道，把少數民族群眾各種合理的利益訴求整合進民族政策之中，維護有序的利益表達和政治參與，降低少數民族群眾進入體制內的成本。通過暢通利益表達渠道，完善利益表達機制，能夠有效化解矛盾，將矛盾化解在萌芽階段，同時，能夠有效掌握民族地區群眾思想動態，為維護民族地區穩定起到預警作用。[11]

再有，有利于促進民族團結和融合。我國是一個多民族國家，少數民族是祖國大家庭中不可分割的一部分，少數民族的利益能否得到保障涉及到民族團結與“多元一體”民族格局的構建。應該說，我國各民族的根本利益是一致的，但是由于民族規模、傳統影響、發展程度等方面的不同，各民族在利益分配格局中所處的地位不同，民族間存在著事實上的利益不平等，容易導致由于民族之間的摩擦和利益沖突而引發群體性事件，一些民族群體性事件的發生還涉及到少數民族群眾對黨及政府存在芥蒂和不滿。但是，民族群體性事件大多屬于非對抗性的，以利益訴求為主要目的，因而在事件發生后，發揮政府、民間組織等方面的力量進行多元化調解處置，可以轉危為機。通過加強利益矛盾的疏導，有助于化解各利益主體之間的矛盾和沖突，消除民族群體性事件的隱患，促進各民族之間的團結和融合。

三、面向民族群體性事件治理的利益協調機制

所謂利益協調機制就是建立調節、限制、疏導人們利益行為的一套機制，[12]10主要包括利益的導向、表達、調節、補償、約束和矛盾疏導等具體性機制，在民族群體性事件的治理中，這些機制環環相扣、相輔相成，共同構成利益協調機制的整體。

(一)利益導向機制

利益是人類一切思想和行為的前提，正確的利益導向是利益協調的基礎。當前我國正處于市場經濟時代，受根本的經濟利益驅動，不可避免地出現了一些違法違規追求利益的社會思潮和行為，并已逐漸從東部沿海發達地區蔓延到少數民族地區。少數民族地區因為經濟社會發展水平比較落后，民族群眾的心理相對被剝奪感更強，在民族群體性事件中，一些直接利益受損的少數民族群眾因為集體觀念淡薄，加上維權心切，情緒激動，容易產生一些過激行為，個別群眾為了索取利益甚至不惜以生命相威脅和破壞公共設施。利益導向的目的就是幫助人們樹立公平、正義、合理、合法的利益觀念。

構建利益導向機制，需要重點考慮兩個面向:一是利益獲取觀念。要幫助少數民族群眾理性看待當前我國各個民族、社會各個階層、各個利益主體之間的差距事實，在追求個人正當利益的同時，不能以損害他人利益、民族利益和國家利益為前提，做到取之有道，用之有理。通過宣傳教育，使少數民族群眾形成“勤勞致富光榮、非法牟利可恥”的基本認知。二是利益保障觀念。引導少數民族群眾能夠意識并正確對待自我利益與其他利益的密切關系，樹立大局觀，在遭遇權益受損時，努力通過合法、合理的渠道理性維權，避免被不明真相誤導和非法勢力所利用。通過輿論引導，幫助少數民族群眾增強自我維護權益的意識和抵御風險的能力。

(二)利益表達機制

美國政治學家亨廷頓曾經指出:“發展中國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體制無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩定。”[13]隨著法律觀念、維權意識的逐漸增強，少數民族群眾的利益表達愿望日益強烈，在正式的制度渠道無法表達的情況下，就會通過組織發動集體維權行動，向民族地區有關政府部門施壓，最終有可能演變成社會治安事件或政治性事件。研究表明，一些民族群體性事件的發生主要是因為民意堵塞而政府卻毫不知情。因此，構建利益表達機制，滿足少數民族群眾的利益訴求表達，有助于在源頭上消除民族群體性事件的隱患。黨的十八大報告也明確指出，“要暢通和規范群眾訴求表達渠道”。

構建利益表達機制，必須是正式和非正式的渠道相結合:一是要建立健全正式的利益表達渠道。通過加強少數民族地區的信訪工作、人大代表制度建設，認真貫徹落實相關制度的剛性作用，讓民族地區基層政府能夠傾聽社情民意，調查了解少數民族群眾的需要，使人民代表真正代表人民，切實反映少數民族群眾的訴求。二是在政府公信力受到一定質疑的情況下，充分調動和發揮一些非正式渠道的作用。相對來說，社會組織、媒體等中間力量更容易獲得民眾的信任，可以成為少數民族群眾的“利益代言人”，所以，要以非正式力量為中介，加強與政府的間接溝通。而且，非正式力量的融入也有利于貫徹執行協商民主的問題解決形式，更加體現公平、公正，能夠避免大規模民族群體性事件的發生。

(三)利益調節機制

利益調節是利益協調的核心。著名經濟學家凱恩斯在《就業、利息和貨幣通論》一書中指出:個人利益往往難以自動均衡為社會利益，必須借助政府的力量，通過政府的宏觀經濟政策來協調個人利益的關系。[14]當前我國收入分配機制存在一定的不合理性，社會保障制度的不健全進一步加劇貧富差距，損害社會公平和正義，少數民族地區又大多處在祖國邊陲和偏遠山區，交通不便，信息不暢，生態環境較差，資源嚴重匱乏，處于相對落后的發展局面，因而，運用調節的方式和工具，切實保障少數民族群眾的根本利益是能否實現利益協調目標的關鍵環節。

構建利益調節機制，必須發揮政府、市場和第三方力量的多元調節作用。首先是政府的調節。民族地區各級政府要在各個利益主體之間、利益集團內部的不同利益之間，在眼前利益與長遠利益之間，充分考慮各種因素，以少數民族群眾的利益為根本，從大局出發，發揮政策引領作用，通過法律和一系列的體制機制建設，保障各種利益關系處在一個合理的邊界，達到協調平衡。其次，要加強對市場的調節。通過調節，使市場在資源配置中能夠兼顧效率與公平，運用立法、許可和認可等手段，防止資源配置的低效率和市場參與者之間的不公平，[15]308逐步打破地區發展不平衡和行業壟斷，使少數民族群眾相對公平地共享市場經濟創造的財富。再有，要注意調動發揮“第三方”力量如人民調解委員會的調節作用。通過發揮非政府組織的柔性作用，有利于緩解少數民族群眾的“仇官”、“仇富”心理，加強民族群體性事件中利益相關者之間的對話與溝通，也更容易讓少數民族群眾從情感上接受調節的結果。

(四)利益補償機制

民族群體性事件往往是各種利益矛盾的綜合反映，利益受損則是造成利益矛盾和沖突的直接原因。少數民族地區因為先天的地域環境劣勢，在市場經濟中往往處于不利地位，在城鎮化建設、企業轉軌、資源開發的過程中，一些少數民族群眾的利益直接或間接受損，遭到不合理對待，因而進行合理的補償，保障利益相關者的正當權益是利益協調的重要保障。

構建利益補償機制，必須強調一次性利益和持續性利益、物質利益與精神利益相結合的原則。首先，要著眼于現實利益，對利益受損的少數民族群眾進行直接補償。比如，對城市化進程中的失地農民進行一次性補償安置與土地增值收益補償;對于由環境污染、勞資歧視等原因造成傷害的相關人員，給予相應的撫慰或承諾，保障他們的利益不受侵犯，確保他們的利益主體地位受到尊重。其次，著眼于長遠利益，建立和完善民族地區社會保障制度，包括最低生活保障制度、養老和醫療保障、社會救助機制等，為利益受損者筑起一道“社會安全網”，讓少數民族群眾老有所養、病有所醫，解決他們的后顧之憂。通過對利益受損的少數民族群眾進行人文關懷和制度保障，有利于從源頭上杜絕民族群體性事件產生的土壤和條件。

(五)利益約束機制

利益約束機制即以法律制度和道德規范的協同作用，約束人們獲取利益的行為。法律和道德是利益需求和利益行為的調節器、控制器。[16]構建利益約束機制，就是要發揮法律和道德層面的控制作用，堅決打擊蓄意破壞民族團結和社會穩定的集群行為，在民族聚居地區營造一個良好的整體利益秩序和環境，促進利益規范的形成。

構建利益約束機制，必須從法律和道德兩個層面同時著手。首先，通過法律層面，加強規范少數民族群眾追求利益的行為，嚴厲打擊試圖非法獲取利益甚至人身傷害的行為。對于在民族群體性事件中的聚眾鬧事、阻礙公共交通、暴力上訪、打砸公共設施等違法違規行為，視情節嚴重程度進行適當處理，構成刑事犯罪的，依法予以治罪。其次，通過加強組織和個人的道德作風建設，及時糾正行業、部門的一些不正之風，如房屋拆遷過程中的濫用土地職權行為、城市建設中的環境破壞行為。同時，通過輿論引導、思想政治教育、傳統文化素養教育、社會主義核心價值觀教育等方式，幫助少數民族群眾提高個人道德水平，強化自律意識，進行自我約束，克服利己主義思想，自覺調整利益需求和行為。

(六)利益矛盾疏導機制

2012年12月9日，中共中央總書記習近平同志在廣州主持召開經濟工作座談會上指出，“不回避矛盾，不掩蓋問題”?？梢哉f，在當前利益關系比較復雜、信息明顯不對稱的社會整體格局下，利益矛盾及沖突幾乎是一個不可回避的問題，所以，理論上應該允許利益矛盾在一定規模和范圍的前提下存在。同樣，在民族群體性事件的治理過程中，堅持預防為主，重點在于矛盾的疏導和化解，做好善后處理工作，讓大事化小，小事化了，避免危害民族地區群眾利益和公共安全。

構建利益矛盾疏導機制，必須堅持宏觀管理和微觀關懷相結合的原則。首先，民族地區各級政府應加強危機管理意識，建立完善預警方案。對于民族群體性事件的發生，能夠主動應對，通過調查事情的前因后果，及時追究相關當事人的責任，然后向社會公布事實，避免事態的進一步擴大和不良影響的傳播。其次，要注意加強溝通和心理疏導。通過人民調解、社會工作者、志愿者等第三方力量的介入，對民族群體性事件中的當事人進行情緒疏導和情感關懷，提供社會支持，避免矛盾的深化與加劇。通過社會心理修復，有利于重建和加固少數民族群眾對黨、政府的信任。

四、民族群體性事件治理中利益協調機制的實施載體

利益協調機制的實施是一個長期、系統的工程，需要堅持貫徹循序漸進、統籌兼顧的原則，發揮政府、組織、媒體以及各種專業力量等方面的協同治理作用，才能真正保證利益協調目標的實現，促進民族群體性事件的科學、有效治理。

(一)加強政府層面的宏觀調控作用

由于民族關系的整體性與利益關系的多面性，政府在實施利益協調機制中具有不可推卸的責任，尤其是當前我國正處于各項體制改革的過渡期，改革所帶來的一些弊端和后遺癥在所難免，少數民族地區也不例外，關鍵在于如何通過法律和體制機制手段發揮宏觀調控作用，加強頂層設計。

其一，加強立法。必須通過法律手段，明確權利義務關系，尊重少數民族群眾特別是弱勢群體的利益主體地位，保障他們的人身權、財產權等正當權益有法可依。通過修訂和完善《中華人民共和國民族區域自治法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《物權法》、《土地管理法》、《中華人民共和國勞動法》等相關法律法規，進一步明確利益受損者的補償及保障的標準、內容和形式，對一些違法違規行為和基層政府公職部門的推諉懈怠行為加大處罰力度，做到有法必依，逐步提高民族地區自治政府的公信力。

其二，加強體制改革和完善機制建設。體制改革是進行利益協調的前提和重要保障，機制建設則是利益協調的重要武器。要進一步轉變民族地區自治政府職能，健全信訪工作制度，實行信息公開制度，提高政府部門的服務意識、管理水平和執政能力。深入推動收入分配制度、企業轉軌制度、戶籍制度、土地征用制度改革，確保少數民族群眾的集體利益和個人利益。建立和健全少數民族地區社會保障制度，通過二次分配，逐步縮小地區差距和貧富差距。積極鼓勵和支持社會組織、人民調解等非政府力量的參與，發揮它們在民族群體性事件治理過程中的溝通和矛盾疏導作用，等等。

(二)發揮社會層面的參與聯動作用

無論是從形成原因上，還是從所造成的后果和影響角度，都說明民族群體性事件是一個社會問題，因而，實施利益協調機制必須調動媒體、社會工作者、志愿者等社會力量的參與聯動作用。

媒體具有覆蓋面廣、影響力大、信息傳播及時等優點，可以利用媒體平臺，加強輿論引導，為少數民族群眾建立暢通的利益表達渠道。通過合理宣傳，幫助少數民族群眾樹立正確的利益觀。由媒體代表民眾，對民族地區政府部門的執行情況進行社會監督。另外，在民族群體性事件發生后，應借助一些新媒體如微博，加強與公眾的互動，及時通報相關情況，避免信息堵塞，充分尊重、滿足少數民族群眾的知情權以及參政議政的需要，避免誤導一些不明真相的非直接利益相關者參與，造成事件的擴大化。

社會工作者、心理學者以及其他熱心人士等社會力量能夠在利益協調過程中發揮“第三方”作用。社會工作是一種以利他主義為指導，以科學的知識為基礎，運用科學方法進行的助人服務活動，[17]13其在承擔著助人使命的同時也是社會制度的組成部分，是社會建設的新興力量。社會工作者秉承利他、平等、尊重、接納等價值理念，運用個案工作、小組工作、社區工作等專業方法，可以為利益受損的少數民族群眾提供情感和社會支持，幫助他們理性維權。在民族群體性事件發生后，通過了解參與者的意愿和想法，及時與政府有關部門進行溝通，發揮“潤滑劑”的作用，有利于推動問題的柔性解決。另外，心理學者可以提供專業的心理疏導，幫助當事人排解壓力，釋放不良情緒;律師、醫療機構退休人員、環保專家、經濟學家等專業人士可以提供相關的專業咨詢服務。通過加強志愿服務建設，有利于豐富利益協調主體的多元性，增強過程和結果的公正性。

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