論協商民主與民族區域自治制度的完善*

譚萬霞

一、協商民主的提出與興起

自20世紀后期以來，具有典型“西方血統”民主話語的協商民主在西方民主話語體系中得以復興，“民主理論開始轉向研究協商”[1]15。1980年，約瑟夫·畢塞特發表《協商民主:共和政府中的多數原則》一文中首次在學術意義上使用“協商民主”一詞。[2]102－1161987年，伯納德·曼寧在其《論合法性與政治協商》中論證了協商民主的諸多原理。[3]此后，協商民主倍受西方學界矚目，羅爾斯、哈貝馬斯、梅維·庫克、卡羅林·亨德里克斯等眾多著名學者對此展開了深入探討。其中數哈貝馬斯對協商民主的論述最為深刻，所著《交往行為理論》、《事實與規范之間》等為其觀點打下了堅實的理論根基，從而使得協商民主“正是由于哈貝馬斯的影響，圍繞偏好轉換而不僅僅是聚合的民主觀念，已經成為民主理論的主要觀點”[4]2。

對于協商民主的內涵，站在不同的角度，學者們大致有以下幾種理解:一是將協商民主看成是一種決策體制，或者說決策形式;二是將協商民主看成是一種民主治理形式;三是將協商民主看成是一種團體組織或政府形式。[5]

不可否認，無論做何種理解都不影響協商民主的發展態勢，該理論已發展成為現代西方民主理論的主旋律。與此同時，理論對實踐的指導作用使得協商民主已然成為現代民主的重要實現形式，例如西方發達國家代議制民主采用協商民主予以補充和深化，常常通過協商組建其多黨政府或聯合政府;印度尼西亞專設人民政治協商會議;相關全民公決或創制權的協商民意測驗;公民陪審團等皆是協商民主的各種表現。

二、協商民主在我國政治生活中的重要性

協商民主雖然屬于西方民主話語，最早由西方學者提出，但不可否認的是，新中國成立后，我國便已開始了協商民主的實踐，建立的中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度就是以協商民主為前提的國家民主形式。需要進一步指出的是，我們對于協商民主的理解不應局限于政治協商會議這一典型的協商民主形式，更應將目光投向社會生活領域，擴大協商民主在公民社會中的應用范圍，正如房寧所言:協商民主“在社會政治生活的各個重要的層次和不同領域都有廣泛的存在。中國共產黨和參政議政的各個民主黨派和無黨派人士之間就國家的重大政治問題進行協商。在基層民主政治實踐中，也廣泛地存在就重要公共利益、公共事務進行的協商，并且已經逐步制度化。”[6]據此，當代中國的協商民主包含兩個層次的發展趨勢:一是宏觀層面國家政治生活的協商民主，主要體現在人民代表大會制度、政治協商制度、民族區域自治制度等形式;二是微觀層面基層社會生活的協商民主，如居 (村)民委員會、職工代表大會、工會等基層組織形式。

因此，將協商民主界定為一種決策體制或決策形式符合我國國情，適合社會主義民主的發展，其所倡導的平等、參與、對話、協商的價值追求能夠為各方提供表達各自觀點、考慮他方要求、互相協商、達成共識的機會和平臺，在我國政治生活中具有舉足輕重的作用。

首先，協商民主通過協調利益關系，有效地化解社會矛盾。社會矛盾的產生往往源于利益關系的糾纏，各方利益訴求既無法表達又無從實現時，矛盾和沖突就容易出現。協商民主鼓勵公民積極參與公共協商，為其提供自由、平等的表達各自利益訴求的渠道，經過互相對話，了解和理解各方觀點，求同存異，最終達成共識。因此，協商民主的過程即是利益關系的協調過程，能夠最大程度地兼顧各方利益，減少沖突，有效地化解社會矛盾，促進社會的安定和諧。

再者，協商民主通過實現公民的政治參與，有效地制約政府權力。政府權力遭受濫用與缺乏制約機制緊密關聯，尤其是行政機構在對自由裁量權的行使上，稍加放任就會造成裁量權行使過度，出現行政機構決策越權的現象。協商民主的過程是一個公民政治參與的過程，它鼓勵公民積極參與到行政機構的立法和決策程序當中，自由平等地參與各種討論、提出意見與建議、共同協商。通過公民的政治參與，有效地提升政府權力行使的公開性與透明度，提高政府立法與決策的科學性與民主性，從而實現對行政權力的監督與制約。

可見，協商民主在我國民主政治建設中至關重要，具體到民族區域自治制度而言，宏觀上的重大民族決策與微觀上自治地方民族公共事務管理都需要對話與協商，達至民族關系融洽、社會矛盾緩和的實現，促進國家政治、經濟和文化的發展。

三、我國民族區域自治制度中協商民主的缺失

我國民族區域自治制度的實施，真正地實現了民族地區少數民族當家作主的愿望，促進和發展了平等、和諧的民族關系，推動了民族地區政治、經濟、文化等各項事業的發展，民族成員生活質量隨之大幅度提升。事實證明，民族區域自治制度符合我國現實情況，符合各族人民的共同利益和發展需求，是我國解決民族問題必然而正確的選擇。但是，金無足赤，該制度同樣存在一些弊端，尚待完善。協商民主的缺失便是其中一方面。

(一)中央國家機關與民族地方自治機關協商民主的缺失

1.單一制的國家結構形式決定了地方完全服從中央的基本格調，無需協商。作為一個統一的多民族國家，我國憲法規定:“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，“各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”，由此確定了我國實行單一制國家結構形式以及民族區域自治制度。依法享有自治權的民族自治機關作為民族地方自治機關的同時又是中央直接領導和管轄下的地方國家機關，其地位必然低于中央國家機關，必須接受中央的領導。因此，中央國家機關作為上級機關在事關民族自治地方重大決策或與地方發生矛盾時直接決定的現象極為普遍，在他們看來完全沒有必要與地方協商。

2.我國相關法律規定不明確，無法協商。《中華人民共和國民族區域自治法》第三章“自治機關的自治權”中對自治機關所享有的各項自治權限進行了規定，例如第二十八條規定:“民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規劃，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用。”同時，我國憲法明確規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”。由此，自治機關應嚴格遵循“法律規定和國家的統一規劃”原則對國家自然資源進行“優先合理開發利用”，但如何開發、開發權限等問題缺乏具體的法律規定，導致民族自治地方基本上沒有自主開發的權力，唯有聽從中央，實踐中即使出現此類爭議也因缺乏法律依據而無法協商。

3.中央與地方經濟權益再分配不協調，無意協商。在中央與地方權力劃分問題上，我國采取以中央行政權為主導的模式，即中央行政機關主導對地方所享有的權力根據社會現實需要予以分配，憲法及相關法律對二者之間權力的分配只作原則性的規定，范圍不甚明確。周勇在《民族、自治與發展:中國民族區域自治制度研究》中對云南怒江傈僳族自治州水電資源開發問題進行了調查，發現在開發“決策方面看，是否進行怒江的水電開發和如何開發，依據相關規定是由中央國家機構來決策，怒江州只能被動地接受這一結果”[7]18。對于經濟權益，中央極少有與地方協商的意愿，導致經濟利益再分配上不協調，直至要求一定的放權的自治區自治條例上報中央時往往遭到國務院各部委的拒絕也就不足為奇了。[8]

(二)民族自治地方決策中協商民主的缺失

《中華人民共和國民族區域自治法》第五十一條規定:“民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見。”明確提出了民族自治地方的自治機關進行特殊問題決策時協商民主的要求，從而保障自治地方少數民族當家作主權利的實現。然而不可否認，該規定僅停留在原則階段，目前我們缺乏對該規定的具體細化條例，對于如何進行具體的協商沒有一個可操作的細則和機制，直接導向了自治機關在處理一些民族問題時對此要求視若罔聞的結果。

其次，前述中央國家機關對有關地方的民族事務處理模式無形中給地方帶來了負面的影響，“上行下效”之下的民族地方自治機關在決策時亦不愿與基層單位及少數民族進行充分的協商。如前述周勇對云南怒江傈僳族自治州水電資源開發事件調查中發現，“有關怒江13級梯級電站的建設及移民搬遷規劃，不要說當地的少數民族群眾，就是規劃中的水電站庫區的縣、鄉一級政府也都未知其詳”[7]19。

當然，不可一概否定的是，少數的民族自治地方在實踐中認真遵循了自治法第五十一條的原則，在處理涉及本地方各民族的事務時努力開展協商工作，通常由相應負責人員組織與引導，召集與該事務相關的民族的人大代表或政府工作人員參加會議，并可能適當征詢一些意見或建議，而后做出決策 (有學者稱此種模式為“垂直型”協商決策模式[9])。此種決策模式勉強符合協商民主的形式要求，但與協商民主的基本內涵和理念相差甚遠。

四、民族區域自治制度中發展協商民主的必要性分析

(一)國外協調民族關系運用協商民主的實踐經驗

協商民主理論自產生之后便得到了眾多國家的青睞，被廣泛地運用于政治、經濟、社會等各個領域，包括本文所及民族關系的協調方面，協商民主成為了不少國家構建和諧民族關系的重要法寶。

新加坡是一個人口密集的國家，目前仍然保持著多種民族、多種語言、多種宗教信仰并存的態勢。2010年人口普查結果顯示，新加坡人口總數為508萬，其中，華族占76.3%，馬來族15.1%，印度族7.4%，其他族群1.3%。[10]目前使用的語言有24種之多，宗教信仰也多元，有佛教、道教、印度教、伊斯蘭教、基督教、猶太教、摩門教等。這些差別的存在使新加坡成為典型的多元文化的國家。為緩和、消融紛繁復雜的民族矛盾，新加坡政府一直采用多元、平等與和諧的多元種族政策來實現本國多元族群平等、和諧地相處。

為此，新加坡1967年憲法規定:“始終不渝地保護新加坡少數種族，少數宗教集團的利益，應是政府的職責。”①《1967年新加坡憲法》第一款第89條。前總理李光耀在1988年指出，“我們要保留多元種族，因為它是我國的資產。政府不會為大多數種族利益而犧牲少數種族的利益。”②《聯合早報》1988年3月11日。新加坡國會于1991年通過的《共同價值白皮書》確立了“求同存異，協商共識;族群和諧，宗教寬容”的共同價值觀，將“協商”作為國家構筑族群和諧共處格局的重要原則，具有重要意義。

1970年新加坡成立“少數族群團體權益委員會”，用于審查國會通過的法案中是否存在侵犯族群或宗教團體利益的內容;1988年實行了集選區制度，確保少數族群能夠充分地參與國家的政治生活;為維護民族與宗教的和諧，新加坡設立族群與宗教關系的委員會、族群互信圈，實現不同族群、不同宗教之間無障礙地溝通與交流;最后，新加坡在社區管理上建立了如人民協會、運營委員會、公民咨詢委員會、民眾聯絡所、居民委員會等基層組織，推行“居者有其屋”政策實施族群混合居住。這些舉措有效地增進了各族群之間的交流、協商與理解。總而言之，新加坡多元而和諧的民族關系充分地體現出協商民主的強大功能。

加拿大政府于1971年制定了多元文化主義政策用于調和國內的民族關系，而協商作為該政策中的一項重要內容和基本原則得以貫徹執行，在加拿大政府委員會所列舉的加拿大人共享的七種價值中就包含了“對商議和對話的信奉”這一觀念。

(二)協商民主機制的發展有利于國內民族區域自治制度的完善

1.協商模式有助于厘清中央國家機關與地方自治機關之間的關系，促進民族區域自治制度的完善。在我國民族區域自治制度發展進程中，中央國家機關與地方自治機關之間良好運作的實現尤其關鍵。協商民主模式對于我國中央與地方之間關系的厘清將發揮出重要的功效，因為協商民主作為一種決策形式，“當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者都能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的，那么，這種民主體制就是協商的”[11]。中央公共決策中根據協商民主理論與地方進行充分的協商和溝通，在保障地方參與的前提下進行具體決策，綜合權衡各方利益，必將做出科學決策，實現雙方利益的互動，構建中央與民族自治地方關系良性互作的新型模式，進一步推進我國民族區域自治制度的健康發展。

2.協商民主有助于協調民族關系，有效化解民族群體性事件。目前來看，民族地區已逐漸融入到整個社會發展的洪流之中，擁有了全新的面貌。但同時，不同民族之間、同一民族內部關系愈加復雜，涉及相互經濟利益的矛盾和糾紛越發突出。例如云南省思茅市、玉溪市、紅河州交界的黑樹林地區，聚居在這里的哈尼族、彝族等少數民族長期存在山林、水利、土地等權屬爭紛，對自然資源利益的爭奪愈演愈烈，民族關系緊張。[12]近些年來，傳統的民族問題與當前的社會問題交織在一起，導致少數民族社會群體事件頻發，如河南省“中牟事件”，由最初的漢、回村民個人治安糾紛演化為民族成員串聯造勢形成多起嚴重的回、漢村民群體械斗事件。[13]交錯雜居格局之下，矛盾在新時期不斷碰撞，經濟上的差距、心理上的落差都成為引發此類事件的原因，成為一些民族群體參與其中、表達訴求的一種方式。面對這些日益復雜的民族問題，協商民主模式的運用必將在較大程度上有效地化解沖突，防止民族群體性事件的惡性發展。

五、發展協商民主，完善我國民族區域自治制度

(一)發展中央國家機關與地方自治機關的協商民主，完善我國民族區域自治制度

如前所述，中央國家機關作為上級機關與地方自治機關的溝通和對話尚存諸多不足，協商民主沒有得到充分的運用與發揮，較大程度上影響了二者之間的和諧相處。對此，應大力發展中央國家機關與地方自治機關的協商民主，進而完善我國的民族區域自治制度。

一方面，中央國家機關應尊重、重視地方自治機關身份的特殊性。民族區域自治地方自治機關既是地方國家政權機關又是地方自治機關，單一制結構下地方自治機關與中央國家機關是縱向的權力制約關系，但作為地方自治機關，法律賦予自治機關的特殊身份使其擁有一定的自治權，可以對本地方、本民族內部事務進行自主管理，包括政治、經濟、教科文衛體等方面的管理。因此，中央國家機關應當放低姿態，尊重并重視自治機關的自主管理權，涉及利益均衡時給予地方充足的表達意愿的空間，推動地方民主參與實現協商民主，因為“協商民主指的就是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府”[11]。

另一方面，完善相關法律細則，為中央國家機關與地方自治機關協商民主的實現提供法律支持。實現協商民主的前提是保證參與協商的各主體具有平等至少大致平等的法律地位，只有平等的身份，才能為參與各方提供一個各抒己見的平臺，民族地區各部門以及少數民族群體才能對與己相關的民族公共事務大膽地提出觀點、積極探討，在溝通和對話中實現雙贏、達成共識。因此，政治體制改革需要我們明確地方在憲法上擁有與中央平等的主體地位，民族自治地方也由此獲得平等身份的保障，能夠毫無畏懼地“挺起腰板”與中央進行協商。此外，細化《中華人民共和國民族區域自治法》相關內容，加快五大自治區自治條例制定、修改的步伐，明確民族自治地方各項自治權限，尤其前文所及自然資源的開發權限、合理利用權限等，為自治地方與中央國家機關的順利協商提供法律保障。

(二)發展地方自治機關協商民主決策機制，完善我國民族區域自治制度

民族自治地方自治機關決策中協商民主的缺失極易造成部分甚至大部分民族群體及其成員的相關訴求無從表達、無處表達，從而得不到政府的重視，直接導致決策的不被認同以及具體執行難度的增加。溝通與對話的缺乏是相互不被理解的重要原因，矛盾的日積月累一旦觸及很快就會引發民族群體性事件。因此，必須發展地方自治機關協商民主決策機制，保證與決策相關的所有不同民族群體參與其中，共同論證、共同商談，充分地表達各自的利益訴求。作為自治機關而言，整個協商過程必須對自身的組織者與推動者的角色予以準確定位，專注于為參加協商的各民族群體提供自由而寬松的平臺。各民族群體通過這個平臺，從大局出發，自由有度、有效地進行商談、溝通、協調，有利于信息的互通和各自需求的整合，有利于不同利益主體的互相理解，緩解矛盾，減少沖突。除外，民主協商決策活動的程序應制度化、規范化，對于協商主體權責、協商程序的啟動、具體的步驟等進行詳細的規定，為協商民主的順利展開提供制度保證。尤其強調的是，該決策機制中的自治機關必須明確自身作為召集人和主持人的中立角色，改變過去濃厚的主導色彩，轉變觀念，樹立政治決策應為合作領域的觀念，為實現各方和平共處以及共同的整體利益而服務。

(三)發展地方基層自治組織協商民主體系，完善我國民族區域自治制度

我國民族區域自治制度的完善需要我們大力發展自治地方自治組織的協商民主體系，建構一個能夠為不同民族群體的成員參與并表達意愿的地方治理模式，充分發揮基層組織在公共決策中的作用。如帕特南認為，對于民主制度的績效來說，至關重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動，在那些制度績效高的地區，往往存在著許多社團組織。[14]100－103因此，實現協商民主進而協調民族關系、緩和不同民族群體的利益爭執、完善民族區域自治制度就必須發展地方基層自治組織協商民主體系，為各群體的不同利益訴求提供表達、參與政治活動的制度平臺。

首先，為突顯民族自治地方的民族性，給予民族群體成員充足的表達空間，聽取自治地方代表之外民眾的聲音。我們應當建立自治地方民族性社會自治組織，為民族成員參與相關決策乃至國家政治生活的提供合法渠道。各民族自治地方各民族群體可據此積極表達、辯論以及對話，在法律允許范圍內開展各項活動，針對相關決策與各部門、其他民族自治組織進行溝通與協商。民族性社會自治組織的相關細則可以在廣泛征求本民族成員意見，咨詢自治機關相關法律和政策限度下共同協商擬成。其主旨在于實現協商民族所蘊含的以平等參與、理性對話、公共利益為重的基本含義與追求。

其次，繼續發揚基層自治組織的基層和親民風格，發揮它們的協商民主功能，多類型、多渠道構建民族地方協商民主體系，促進民族區域自治制度的建設。農村村民委員會、城市居民社區委員會、企事業單位的職工代表大會等現有的基層自治組織作為村民、居民、職工公共生活中的基本組織，是各成員直接參與公共決策的重要形式。民族自治地方各城市基層可繼續發揮這些自治組織的協商民主功能，將協商、對話等商談機制充實到具體的民主實踐中，擴充民族成員參與政治生活及表達意愿的機會和空間。

最后，民族自治地方基層自治組織協商民主體系發展中還應豐富協商民主的實踐形式，實現協商模式的多元化。近年來，我國地方的民主政治發展迅速，協商、對話或商談的機制被引入各地的民主實踐之中，成為民主治理的重要內容。[15]如浙江溫嶺市的“民主懇談會”，通過平等的對話、討論、協商做出決策，解決矛盾;公共決策中的聽證制度，提供公共空間便于公民參與決策的制定;地方各種網絡論壇、“政府與市民網上對話”活動等，利用互聯網普及、便利、快捷的優勢開辟協商民主的新途徑。

綜上，多種形式的溝通平臺、多元的協商民主模式所發揮出的強大能量，不僅有助于民族自治地方不同民族群體之間利益沖突的有效協調，有助于各成員如實如愿地反映其合理訴求，又能夠增強自治機關公共決策的科學性與民主性，對我國民族區域自治制度的完善具有重大意義。

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