行政倫理視角下的公共權力異化治理

□ 陳麗香，葉先寶

（福州大學，福建 福州 350108）

一、引言

公共權力伴隨著國家的出現而產生。馬克思認為，國家產生的目的是 “為了使相互沖突的階級不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅”，［1］在形式上表現為“一種凌駕于社會之上的力量，用以緩和沖突，把沖突控制在秩序的范圍之內”。［2］而公共權力正是這種“力量”的體現。社會契約論認為，公共權力來源于人民權利的部分“讓渡”，是人民將權利委托給政府行使，以體現公共意志。在現代民主社會中，公共權力來自于人民的“授予”，具有公共性特征，這也是其區別于一般權力的最主要特征。政府在公共管理過程中所使用的權力是公共權力，政府是行使公共權力的主要主體，公共權力既是其公共管理的合法性基礎，也是其處理公共事務、提供公共服務的支撐力量。在我國，為人民服務是公共行政的宗旨，權須為民所用，情要為民所系，利須為民所謀，公共權力的公共運用是其應然狀態。然而，公共權力在具體運行過程中卻常常出現“異化”現象，即公共權力的運行背離其公共性軌道，成為謀取私利的工具，表現為一種與公共利益相對抗的力量，具體的形式有公共權力私人化、公共權力部門化和公共權力商品化等，是一種常見的腐敗現象。

政府機構和職能為政府及其行政人員行使公共權力設定了范圍和界限，政府應該做什么，不應該做什么以及依照怎樣的程序來做等都界定了政府使用公共權力的具體界限。改革開放以來，我國政府的基本職能包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會公共服務職能，涉及社會的各個領域。當前，我國正處于由傳統社會向現代社會轉變、由農業社會向工業社會轉變、由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的現代化進程中，公共行政環境復雜多變；改革開放政策所帶來的非預期的失衡包括城鄉發展失衡、經濟增長與社會發展失衡等使得政府的管理活動日益增多，即政府公共權力涉及和作用的范圍廣、領域多，由此也使得公共權力異化的可能性在增多。同時，在社會轉型期，文化價值觀念呈現出多元化態勢，人們在價值認識和價值取向選擇方面容易陷入迷茫狀態。在現實中，公共行政領域的部分行政人員對公共權力的性質和公共價值訴求的認識模糊不清，部分公共行政人員對公共權力的認識甚至是一種“私權”意識。同時，受市場經濟觀念的影響，人們的行為選擇更加注重現實和個人利益，因此，公共權力便容易異化為謀取私利的工具。正如美國政治學家塞繆爾·亨廷頓所指出的那樣：“在同一社會中腐化現象在進化時期比在其它時期更為常見……現代化進程中社會基本價值觀的變化，新的財源和權力渠道以及政治系統輸出功能的擴大導致了腐化現象頻頻發生”。［3］轉型時期的腐敗問題是現實存在且不容忽視的。當前，“官本位”思想仍然影響著人們的價值觀念，行政人員被人們視為掌握權力和各種資源的“官員”，而非為人民服務的公仆。這種現象不僅助長了行政官員的“私權”意識，也誤導了人們對公共權力的正確認識，使得公共權力的公共性淹沒在各種“潛規則”中。政府公共權力異化是對社會規則和秩序的一種破壞，其不良影響的深度和廣度往往是難以預料的。黨的十八大報告指出，反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場……要建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。因此，探索公共行政領域中的公共權力異化治理具有十分重要的現實意義。

二、政府公共權力異化的原因分析

從表面上看，公共權力異化往往是由行政人員的具體行為直接引起的，但究其原因，是主客觀因素相互作用的結果。具體包括以下三個方面：

（一）公共權力自身的異化傾向

公共權力作為權力的一種類型，具有權力的一般特征。孟德斯鳩認為，“權力是一種怪現象，總有一種超越它自身的范圍而發展的本能傾向，權力總是追逐自身的增值，權力喜歡自己是一個目的而不是一個手段”。［4］馬克思主義權力觀指出，伴隨著國家產生的公共權力是“日益同社會相脫離的力量”。［5］從主體上看，公共權力是社會整體的力量，其所有者是社會中的所有成員，而具體行使主體是社會整體中的一部分人，且所有主體和行使主體是分離的，當行使主體與所有者的利益追求發生沖突時，公共權力就有可能成為為少數人服務的工具。此外，公共權力作為一種能獲取、支配資源及影響他人做出符合權力主體預期行為的力量，與社會地位、資源等緊密聯系，“其本身蘊含著支配與服從的矛盾關系，造成了權力行使主體同其他社會群體之間的權力不對等”，［6］進而導致社會地位的不對等和資源分配失衡，使得公共權力自身及運行過程中都潛藏著異化傾向。而且，當前社會中存在的“官本位”思想也反映了“權力崇拜”具有自強化機制。此時，公共權力便作為一種目的而存在，公共性質被異化，公共利益被忽視，源于人民的公共權力成為“奴役”人民的工具。

（二）權力行使主體的因素

權力行使主體對公共權力的錯誤認識及不當使用是權力異化的主觀原因。具體表現為：一方面，權力行使主體對公共權力的性質、歸屬的模糊認識使得公共權力異化存在主觀可能性。公共權力是由具體行政組織部門和行政人員所掌握并使用以處理公共事務，提供公共服務。學者張康之認為，“政府供給社會公共服務包括兩種方式即制度化的供給和行政人員的隨機供給”。7］這就意味著行政人員在處理公共事務、提供公共服務時也具有一定的行政自由裁量權。因此，他們對公共權力本質和價值取向的認識、態度及行為選擇將直接影響公共權力運行的效果。但在社會轉型期，部分行政組織及其人員對公共權力的性質及歸屬沒有形成正確的認識，正如戴維·馬修斯所指出的那樣，“當把公共區分為作為實踐的公共和作為一種理念的公共時，由于后者含糊不清，因此也不知道前者為何物”。［8］公共性是公共權力的本質，而對公共權力的模糊認識往往會導致行政人員對公共權力的公共性及公共價值模糊不清，從而使公共權力異化成為可能。另一方面，人的自利和逐利傾向被普遍認為是公共權力異化的主要原因之一。公共權力作為一種能對資源進行再分配的力量，掌握權力就意味著對資源的控制。因此，由自利動機所引發的行為便是對權力的追求，羅素曾指出：“在人類無限的欲望中，居首位的是權力欲”。［9］換言之，在自利動機支配下的行政行為必然會導致公共權力異化。當前，在公共行政領域，行政人員的個人利益與公共利益的沖突是普遍現象。近年來，一些腐敗案件表明，當面臨利益沖突時，一部分行政人員往往會選擇個人利益而背棄公共利益。公共選擇理論學派認為，公共行政領域中的個人和經濟領域中的經濟人是一樣的，都以追求私利為先，強調對公共權力的運行進行控制和約束，盡管這種以人類的自利特性來描述行政人員全部的行為取向不夠全面，但對公共權力進行監督和控制以防止權力的濫用，這一點已得到學者們的普遍認同。美國憲法之父麥迪遜指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了，如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或者內在的控制了，在組織一個人統治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身”。［10］除了行政人員的自利傾向外，政府組織同樣有其自身的利益追求，也會發生組織利益與公共利益的沖突，或者由于行政組織的“短視”而導致公共利益被忽視，出現公共權力“部門化”現象。而這些使公共權力異化的行使主體的主觀因素是外在的客觀制度約束所阻止不了的。

（三）行政組織對公共權力異化的規約作用不夠

行政組織的結構、程序、文化、制度等是行政人員行使公共權力的組織環境，也是影響行政人員對公共權力的認識和態度的外在因素。盡管公共權力異化現象是由具體行政人員的行為直接引起的，但不能忽視行政組織環境對行政人員行為選擇的影響。同時，行政組織本身是規約公共權力運行的主要力量，如果它沒有起到這樣的作用，而是容忍公共權力異化、私化等腐敗現象的存在或者不能有效保護那些合理、合法地行使公共權力的行為，那么，它本身也就成了滋生腐敗的土壤。具體來說，行政組織對公共權力異化規約作用不足表現為以下三個方面：

⒈組織結構方面。公共權力因政府職能的劃分被分配到不同的層級、職能部門，由具體行政人員行使，而組織結構、職能成為公共權力運行的載體。改革開放以來，結合具體國情，我國借鑒了西方的官僚制行政模式并進行多次行政體制改革，提高了行政效率。但是，機構重疊、職能交叉的問題并沒有得到徹底解決，這就意味著政府公共權力沒有得到有效分權，從而導致在公共管理過程中依然存在互相推諉、踢皮球等現象。換言之，由于權責關系不清晰，使得組織結構背后的公共權力的公共價值訴求常常被忽視。

⒉組織文化方面。組織文化對行政組織及行政人員的行為選擇有很大的影響，良好的組織文化有助于組織及成員樹立為人民服務的價值取向，協調好公共利益與部門和個人利益之間的關系；反之，可能導致組織及其成員的行為偏離或是背離公共權力的公共軌道及應該遵循的規章、程序，滋生各種潛規則和暗箱操作行為。當前，我國政府正在積極推進廉政文化建設和以德行政，致力于建設服務型政府，確保公共權力的公共運用。但是，行政組織中“權力文化”和“關系文化”依然普遍存在并不斷侵蝕公共利益。一方面，受封建社會遺留的“官本位”思想的影響，權大于法的現象依然存在，在這樣的組織文化中，那些具有很強的公共服務動機的人員在面臨組織中的腐敗現象時如果選擇對公共利益負責，可能會在事業上受到損害，其合理、合法地行使公共權力的行為得不到有效保護；另一方面，社會發展過程中不斷編織著的社會網絡關系、人情關系、裙帶關系依然影響著行政人員行使公共權力時的價值判斷和行為選擇，私人領域中的關系常常被帶到公共行政領域，使得公共行政領域中出現了公共利益和私人利益的沖突，部分行政人員往往利用公共權力的強制性隨意干預私人領域，從而導致權力異化，進而產生腐敗現象。

⒊制度約束機制不完善。制度約束是治理公共權力異化的主要手段，這一點已經在全社會獲得普遍認可。改革開放以來，我國在行政體制改革和行政管理科學化方面取得了一定的成就，反腐制度建設在反腐實踐中不斷完善，但腐敗現象依然存在，而制度約束機制的低效是主要因素。制度規范是一種外在控制，制度能否實現其規約作用依賴于行政人員對制度的遵守。當前，制度約束機制的低效源于制度建設強調法律法規的設立和道德的制度化而忽視了制度內容，政府組織及其人員對法律制度背后所隱含的法理文化的認同及信任的程度低，在現實中造成了制度“被虛置”，以至于“權大于法”、“權大于德”的意識依然大量存在。同時，行政監督機制不完善，在內部監督方面，下級對上級監督難；在外部監督方面，存在信息不公開、不透明和監督困難等問題。

三、基于行政倫理視角的公共權力異化治理的內在邏輯及路徑

從公共權力異化的原因看，權力自身的異化傾向是客觀存在的，如果沒有行政組織和行政人員的配合并合理、合法地行使公共權力，外在的約束機制是無法保證公共權力的公共運用的。而且任何形式的腐敗往往是與具體行政組織及人員聯系在一起的，因此，如何促使行政組織和行政人員合法地行使公共權力是探索公共權力異化治理時應加以考慮的問題，筆者認為，通過組織的外在約束機制建設和行政人員的主觀努力這兩種手段的互相配合將會有效保證公共權力的公共運用。毛澤東曾指出，治國就是治吏，禮義廉恥，國之四維，四維不張，國將不國。學者張康之認為，“以往的公共行政注重科學和技術，但在實踐中看到的卻是科學化追求的悖論：公共行政不斷強調建立有效的權力制約機制，但是腐敗現象卻愈演愈烈，因此，必須回到價值維度”。［11］早在20世紀80年代，美國學者丹尼斯·湯普森就指出：“行政倫理在公共行政中的運用是可能的”。［12］所謂行政倫理是指“行政主體在行使公共權力、從事公務活動中所應確立和遵守的倫理道德要求的總稱”。［13］庫珀認為，現實中行政人員面臨三種倫理困境，即“角色沖突產生的倫理困境，權力沖突產生的倫理困境，利益沖突產生的倫理困境”。［14］而這些倫理困境同樣存在于我國的公共行政領域，因為公共權力異化在很多情況下是伴隨著行政人員的行為選擇而產生的。因此，行政倫理就成為公共權力異化治理的一個主要思路。行政倫理強調公共行政要遵循道德、倫理規范，這有助于激發行政人員追求公共利益的自覺意識，確保公共權力的公共運用。基于行政倫理的視角，我們可以從行政組織倫理建設和提高行政人員的倫理自主性兩個方面來治理公共權力異化。其中，行政組織倫理建設將為行政人員的倫理行為和規范地行使公共權力提供支持性環境；提高行政人員的倫理自主性將會使其合理、合法地行使公共權力，發揮公共權力的正面作用。

（一）行政組織倫理建設

⒈加強行政組織機構建設，樹立行政倫理理念。一方面，政府自身應努力減少或杜絕機構重疊、職責交叉、政出多門、多頭領導的老問題，減少現實中倫理困境的發生，為行政人員的倫理行為實現提供外在的支持性環境；另一方面，在注重管理職能、追求效率的同時，要突出以人為本的服務理念，更多考慮公共目的和公共利益，積極回應公眾需求，以建設服務型政府為目標，積極提供公共服務，杜絕“踢皮球”、“相互推諉”等現象，轉變公共行政中的官僚主義作風，引導行政人員自覺關注公共權力的公共性，發揮公共權力的正面作用。

⒉加強廉政文化建設。首先，以學習型組織建設為契機，引導行政組織及其人員正確認識公共權力，糾正行政人員以 “私權”的眼光來看待公共權力的錯誤認識；其次，加強廉潔文化建設的組織領導。庫珀認為，“個體的道德信仰和倫理決策行為，將會越來越與高層管理者通過語言及行為表達出來的信仰相一致。”。［15］行政領導對公共權力的認識將會影響行政人員的權力觀念，當前，應將懲處腐敗和表揚廉潔并舉，同時，完善行政問責制，在組織內部營造廉政氛圍。第三，加強倫理道德宣傳教育，在全社會形成自律、廉潔、守法的風氣，引導公民正確認識公共權力，增強公民的公共權力意識，鼓勵公民監督權力的運行，加快廉政文化建設。

⒊加強制度機制建設。一項制度的生命力在于人們對制度的遵守和落實。羅爾斯指出：“一個人的職責和義務預先假定了一種對制度的道德觀，因此，在對個人的要求能夠提出之前，必須確定正義制度的內容。”［16］（p211）當前，應加強制度倫理建設，一方面，重視制度內容的道德性和制度的落實，加強對廉政制度的宣傳教育，提高行政人員對制度背后的法理文化的認同，將組織制度內化為行政人員的行為意識和準則，外化為公共權力合法行使的行為；另一方面，完善法律法規和監督機制，為行政人員在遇到行政倫理困境時不屈從于權力和利益而可能受到的傷害提供制度保護。

（二）增強行政人員的倫理自主性

首先，行政人員要樹立公共權力意識。正確認識公共權力的主體、性質、價值歸屬、合法界限、目標、運行機制等，充分認識公共權力是一種寶貴的資源，是提供公共物品、處理公共事務的工具，能夠為人民創造幸福生活；充分認識“公共權力的公共性是社會主義公共行政的價值取向和道德價值”，［17］使行政人員牢固樹立公共信念，強化公共服務動機，自覺形成對公眾負責的意識。其次，行政人員應加強自身的道德修養。我國自古就非常重視行政人員的道德素質培養，《論語·為政》曰：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”；“正心、修身、齊家、治國、平天下”的思想也影響甚遠。因此，增強行政人員的道德修養，有助于其堅定對公共利益的信仰，也是其在面臨行政倫理困境時的行為準則。第三，行政人員要對自己的職責、權利、義務有清晰的認識，在公共行政中講良心、講責任，以確保在面臨倫理困境時做出合理的行為選擇。

總之，行政倫理建設是公共權力異化治理的應有之義和必然選擇。值得注意的是，行政倫理對公共權力的有效規約并不是一蹴而就、立竿見影的，需要行政組織和行政人員長期共同努力來實現。

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