試論司法和諧政策對法官約束條件的影響

□ 王艷紅

（大連大學，遼寧 大連 116622）

2007年1月5日，在第七次全國民事審判工作會議上，最高人民法院院長肖揚作的題為《建設公正高效權威的民事審判制度，為構建社會主義和諧社會提供有力司法保障》的長篇講話中首次提出了司法和諧的理念，此后，司法和諧即成為司法工作的一種理念和思路，成為一項重要的司法政策，成為法律界和法學界關注的熱點。有的學者認為，經濟解釋的法門，與任何其他的實證科學一樣，那就是：一方面，我們以一些有一般性的行為假設、公理或定律來約束行為；另一方面，我們又指出一些限制行為的局限條件或情況。這兩方面的“雙管齊下”，使我們能推斷在怎樣的情況下，人的行為必然會怎樣；而情況若有所變，行為也就一定隨之而變。［1］要想知道司法和諧政策將如何影響法官具體的司法行為，預測和解釋法官如何對司法和諧政策作出反應，必須分析司法和諧政策對于法官約束條件的影響。因為約束條件會影響甚至決定法官的現實選擇，約束條件的重要變化不可避免地會導致法官司法行為的變化。正如有的學者所說：“局限條件的審核與界定，是經濟學上最費心思的事。很多關于人的行為，我們在今天還沒有滿意的解釋，主要的原因是我們對局限條件的認識不足。”［2］（p71）司法和諧政策對法官面臨的約束條件的影響與改變，主要體現在以下幾個方面：

一、業績考評機制激勵法官和諧司法

眾所周知，我國法院內部的行政性管理機制是法院運作的支柱，司法政策的貫徹通常是通過各種激勵機制及工作目標實現的。法官審判業績考評機制是按照一定的標準，采用科學的方法，檢查和評定從事審判業務的法官，按照審判職務所規定目標的履行程度來確定其工作成績的一種有效管理方法。①業績考核對于法官至關重要，有些法院將業績考核結果與津貼發放相結合，以工作實績決定個人工作性津貼的發放額度；有的與表彰獎勵相結合，將績效考核成績作為單位或個人“評先“、評優”的主要評選依據；有的與選拔任用相結合，將績效考核成績作為干部考察的主要依據。總之，業績考核結果往往與法官的收入和獎懲乃至升遷直接掛鉤，與法官的切身利益息息相關。因此，業績考評制度對激勵和約束法官行為非常重要。

下級法院貫徹司法和諧政策除了繼續強調并往下傳達最高法院的要求和指示外，最有效的就是通過業績考評機制激勵法官和諧司法。為了推動司法和諧政策的貫徹落實，很多法院結合自身對于司法和諧的理解，制定了一系列與司法和諧有關的業績考評標準，業績考核中全面反映司法和諧的因素，突出部分與司法和諧密切相關的指標的權重。在司法實踐中，對法官是否做到司法和諧主要有積極和消極兩方面的評判指標。積極方面的指標包括：民事案件調解率、撤訴率、刑事和解率、行政案件的協調以及調撤率、執行和解率等，這些指標可以比較直觀地反映合意性解決糾紛的案件在全部案件中的比例；而服判息訟率、立案正確率、一審案件正確率等指標則能從正面反映服判息訟的情況，考察法官解決糾紛的能力。消極方面的指標主要包括：上訴率、申訴率、案件再審率、涉訴上訪率、錯案率、裁判文書錯漏率、超審限案件數、申訴上訪案件數、上訴改判率、上訴發回重審率、生效案件改判率、生效案件發回重審率、新聞曝光、涉訟投訴情況以及有無出現當事人上訪纏訪、群體事件、“民轉刑”事件、矛盾激化情形及其他有損司法形象的惡性事件。

運用業績考核機制激勵司法和諧主要包括兩方面的內容，一是增加了一些反映司法和諧的指標，同時獎懲的力度也發生了變化。比如新聞曝光這一指標，以往并沒有實質性的意義，但目前卻非常受重視。根據遼寧省高級人民法院的有關規定，新聞曝光經查確有嚴重問題的案件，分檔次扣分：在中央電視臺《新聞聯播》、《焦點訪談》曝光一件扣50分；在國家其他主要媒體曝光一件扣40分；在省級主要媒體曝光一件扣30分；在其他媒體曝光一件扣20分。群體事件、“民轉刑”事件、矛盾激化等方面的指標進入考核系統，也與突出強調司法和諧密切相關。鶴山區法院制定的法官績效考評辦法規定，因案件處理錯誤或方法不當導致案件當事人在進京或赴省上訪中造成惡劣影響的，實行一票否決。［3］廣東省高級人民法院為強化法官績效考核，把結案率、服判息訟率、調解率等納入到考核指標中，建立法官業績檔案，規范法官等級評定等次、兌現獎懲、晉級晉職以及上級法院遴選下級法院法官等行為。②結案率將納入法官績效考核。要圍繞整合司法行政職能，化解矛盾糾紛，進一步改進和完善考核評價內容和方法。對調解機制完善、調處化解矛盾糾紛成績突出的單位、部門和個人進行表彰獎勵，對工作不力致使矛盾糾紛高發的單位和部門進行責任追究。劉作明.堅持調解優先，著力構建多元化矛盾糾紛解決機制［J］.中國司法，2008，（11）.二是將一些原有的指標進行重新解讀，以往強調的可能是錯案追究或者其他的因素，現在則從司法和諧的角度挖掘這些指標新的含義。以往在業績考核中也有上訴率的指標，現在有些法院則將未上訴和申訴的比率作為服判率進行統計，而對于案件再審、錯案率、裁判文書錯漏率、超審限案件數、申訴上訪案件數、上訴改判率、上訴發回重審率、生效案件改判率、生效案件發回重審率、申訴申請再審率等指標，以往更多地是從司法公正與否、司法效率如何、審判方式改革等方面解讀，如今也成為衡量司法和諧與否的指標，從司法和諧的角度進行衡量和解讀。

運用業績考核推動司法和諧尤其體現在對調解的倡導上。由于以往的調解出現了種種弊端，因而調解率作為評價（考核）法官行為和業績的主要標準，并與其獎勵升遷直接掛鉤的做法被否定，在多數法院，調解率不再是法官業績的考核標準，而僅僅是一種審判工作結果的客觀統計數據，它不再與法官的獎懲和福利掛鉤。然而，由于調解與司法和諧的天然契合，調解被公認為是最和諧的案件處理方式，因此，調解率重新回到考評體系，并且占據重要位置，以調解的成功率來考評法院及法官工作實績已成普遍現象。在司法和諧的語境下，這一指標的重要性明顯提高。它不僅是總結法院和法官工作的結果性數據，與業績考核密切相關，而且，在一些地方，也作為指導法院工作的工作計劃指標下達給各級法院。

許多法院重新提出調解結案率的要求，有的法院還把調解結案率當作業績評價和激勵機制，刺激法官采用調解方式解決案件。各地法院在業績考評中采取多種方式，調動法官調解的積極性。有的是將其作為衡量法官績效的重要標準。①蕪湖中院為了鼓勵廣大法官加大案件調解力度，提高案件調解率，將案件調解情況納入法官績效考核，案件調解情況成為衡量法官績效的重要標準之一。蕪言：《蕪湖中院將調解納入法官績效考評體系》，安徽法院網。有的則將調解率與服判息訴率相結合，全面衡量法官的審判工作；將調解率、服判息訴率與法官的業績考核相結合，作為個人評優評先、選拔任用、晉升提拔、盡職晉級的重要依據。有的法院將調解率作為考核法院法官工作的重要指標，實行一票否決。［4］有的法院則在法官結案統計中對于調解結案的案件給予一定的優待。比如北京市第一中級法院在結案統計時，一個調解的案件按兩個計算，并與法官的收入相聯系。北京市第二中級法院民四庭在進行業績考核時，將調解結案的案件每件按1.5件計算，如果調解結案執行完畢的話，每件按2件計算。有的法院則對調解率高的法官予以重獎。②遼寧省建平縣法院把調解作為業績考核的重要內容，對調解率高的法官予以重獎。參見郝利利，建平.鼓勵法官爭當調解能手［N］.人民法院報，2006－08－13.

二、司法行為的評判標準發生了變化

蘇力教授在《送法下鄉》中提出了法院和法官司法職責的本質，究竟是落實和形成規則 （普遍地解決問題），還是解決個案糾紛（具體地解決問題），或者在兩者不可偏廢的情況下，以何為重并向哪個方向發展的問題。［5］（p134）盡管息訟止爭、解決糾紛的民事訴訟目的論似已成為各國民事訴訟法學界的通說，但是，在依法治國的語境下，至少在宏觀層面更強調規則之治，糾紛解決更多的是法官們尤其是基層法院的法官們在缺乏規則之治的條件時的不得已而為之。但是，在司法和諧的背景下，糾紛解決受到前了所未有的重視。如果說以往評判法官工作更重視是否做到規則之治的話，那么現在則比以往更強調糾紛解決。

與之相對應，衡量法官司法行為的評判標準也發生了變化。在依法治國，建設法治國家的語境下，盡管也強調司法要注重社會效果，強調兩個效果的統一，但是，隨著旨在提高法院的審判功能和庭審質量，改變傳統的訴訟模式的審判方式改革的推進，尤其是以“一步到庭”為代表的對庭審、判決的強調和推崇，人們認為能夠依法審理，公正裁判是法官業務精湛的標志。評價法官工作的標準更多的是看法律功底是否扎實、能否嚴格依法審判，能否及時審結案件以及能否遵循相應的程序。總之，側重的是以現代的專業化司法所倡導的程序正義、規則治理和依法審判。

S中院的滕庭長在接受采訪時的一番話對于依法治國語境下對法官的評判標準很有代表性：“嚴格地說，法官是判斷是非的，至于你當事人能不能接受這個判決，糾紛能否平息，是受綜合因素影響的。我們不應該來平息糾紛，只要我們判斷了是非，就行了。有篇報道題目是《這個法官是不是好法官》，說的是兩個老太太為了一只雞是誰的發生糾紛，法官自己到菜場上買了一只雞送給其中一個，這樣平息了糾紛，這是不是好法官？我認為，這么做已經是你法官和法院能力低下的表現了。法院是判斷是非的，不能把判斷是非所產生的后果全部加到法官頭上。”［6］（p55）在滕庭長看來，只要法官依法審判，判斷是非就已經完成了任務，至于糾紛是否徹底解決，不是法官的職責所在，也不該苛求法官。法官必須嚴格依法審判，而不能為了糾紛的解決，采取”到菜場上買了一只雞送給其中一個”這樣的方式解決案件糾紛，這樣做即使平息了糾紛，也不是好法官，而是“法官和法院能力低下的表現”。不難看出，滕庭長強調法官的職責是依法裁判，相應地，評判法官的標準主要看其是否能夠做出符合法律規定的公正的判決，至于糾紛是否解決，在所不問。相反，如果違背了依法裁判的要求，即使解決了糾紛，也不能認為是完成了法官應當擔負的職責。

在依法治國，建設法治國家的背景下，滕庭長的說法能夠得到很多人的支持，事實上，在司法實踐中也確實把能否依法審判作為衡量司法工作的標準。然而，在司法和諧，構建和諧社會的語境下，衡量與評價法官工作效果的標準發生了重大變化。“在當前司法權威尚未真正確立，社會矛盾糾紛凸顯的現實狀況下，衡量人民法院的工作，不能僅看辦理了多少案件，更重要的是看是否化解了矛盾糾紛，是否理順了群眾情緒，是否促進了社會和諧，歸根到底就是能否做到案結事了。案結事了是審判工作的最高境界、最高藝術和最高價值追求。人民法院的根本職能就是要通過公正高效辦案，使當事人之間已經破壞的社會關系得到修復，已經成訴的矛盾糾紛得到化解， 已經生效的裁判文書得到執行。”［7］（p139）沈德詠指出，能不能和諧辦案、辦和諧案是檢驗法院能力的重要尺度。案結事了，穩定和諧，就是法院最大的政績，就是法院審判最大的貢獻。［8］（p71）濟南市市中區法院首屆“最佳辦案效果評比活動”獲獎者之一胡煒煒的獲獎感言是一個案件是否辦得好的真正標準是矛盾是否真正得以化解。［9］不難看出，如今評判司法行為，評判人民法院的政績，不再單純地看辦理了多少案件，而是著重看是否能夠真的做到服判息訟，案結事了。評判標準已經從依法審判演變為糾紛解決的效果。如果說以往判斷司法行為看的是專業審判水平，那么現在看的則是息訟能力。在依法治國的語境下，前述案例中法官通過買一只雞的行為來解決當事人之間的糾紛被滕庭長以及社會公眾認為是法官司法能力低下的表現，但在司法和諧的語境下，由于其達到了糾紛解決、案結事了的效果，這個行為就有了新的解讀，成為和諧司法的體現，值得推崇和效仿。

堅持依法審判，強調程序正義這些以往被推崇的做法和行為，如今在某些場合則可能成了錯誤的觀念和做法。強世功說：“如何將學來的知識轉變為習得的知識，這一過程滲透著復雜的權力技術。其中一種重要的技術就是現身說法，將這種理論和自己過去的實踐結合起來，以新的理論為準繩反省、檢討過去的實踐，再以此為范例來教育每一個人。”［10］（p149）我們以一個典型的“現身說法”來說明司法和諧促成的這種轉變。“在過去一段時間里，部分法官對調解工作的認識出現了偏差：擔心案件久拖不決，影響審判工作的效率，怕領導懷疑自己的辦案能力；怕社會不理解，產生誤解進而影響個人形象；怕當事人反悔累訟纏訴，影響法院威信等等，從而片面追求一次開庭成功率和當庭宣判率，致使一些可調解案件被排斥在調解之外，在一定程度上弱化了調解工作。為什么會出現這種現象，永州中院領導班子經過分析認識到：關鍵是沒有把司法與社會和諧統一起來，沒有把追求法律效果與社會效果統一起來。”［11］中央黨校《理論前沿》調研組的一篇調研成果主張“要強化調解優先的工作理念，改變長期以來偏重奉行執法如山，認為執法活動就是在國家強制力的支持下，嚴格適用制定法，解決矛盾糾紛，使社會呈現有序狀態的過程。要改變單純強調對制定法的嚴格適用，僵化刻板地理解適用制定法，把制定法看作一成不變或必定有唯一答案的教條。”［12］不難看出，按照目前的評判標準，僅僅公正判決、依法辦案不但難以達到司法的要求，甚至幾乎成了錯誤認識，成了片面追求結案率，成了機械司法，成了簡單對號入座，成了孤立辦案，成了教條主義。按照以往的標準，只要法官沒有枉法裁判，沒有違反法律，即使有上訴、申訴和上訪，對其評價未必會有實質性的不利影響，但如今當事人是否上訴、申訴、上訪成了衡量法官工作好壞和成敗的重要依據之一。即使法官沒有違法裁判情形，哪怕一切運作都符合法律的要求，但無論基于什么原因，只要沒能做到使當事人服判息訟，沒有做到案結事了，都將在一定程度上承擔不利的評價。

簡言之，以往評判標準主要看是否實現規則之治，如今是看是否做到糾紛解決。以往強調依法審判、程序正義，如今強調的是和諧結案，案結事了。以往強調的是審判水平，如今強調的則是息訟水平。

三、對以調解為代表的和諧結案方式的推崇與轉變

與強調糾紛解決相關的是，人們對以司法調解為代表的和諧結案方式的看法發生了轉變，同時對法官素質和業務水平的評判標準也發生了改變。由于調解與司法和諧的天然契合，調解被公認為是最和諧的案件處理方式，成了最受推崇的結案方式，成了司法和諧的代名詞。吳愛英指出，要始終堅持調解優先原則，把有效化解矛盾糾紛作為司法行政工作的主線。堅持調解優先原則，化解矛盾糾紛，是新時期政法工作執法思想、工作方法的深化，對有效化解矛盾糾紛，構建和諧社會，具有重大的戰略和現實意義。［13］

20世紀80年代，由于調解制度運作中存在的問題，法院不再以法官的調解結案率作為評價和考核的指標，相反，以當庭宣判率和裁判文書的質量來評價法官的工作成績。［14］（p105）而如今，調解率的高低已經成為衡量法院民商審判是否達標的一個指數，也是衡量從事民商審判的各個審判庭與法官個人辦案質量和辦案效果的一項重要考評標準。“辦案能手”被“調解能手”的頭銜所取代。［15］有的法院公開提倡“以調解論英雄，以案結事了論政績”的政績觀。黑龍江省高級人民法院院長南英認為，應當把調解能力作為衡量法官工作水平的重要指標，使“調解是高質量的審判”的觀念成為全省民事法官的共識。在北京市第二中級法院，“調解出和諧，調解出能力”已經成為全院法官的共識。［16］有學者指出，調解結案率、“調撤率”已經成為衡量一個法院尤其是基層法院工作業績的一個“硬指標”，調解結案率高對工作業績具有“加分”因素，是非常重要甚至是最重要的“量化”指標。調解結案率同時也是衡量一個審判員業務工作的“硬指標”，調解結案率高的審判員不但可以得到更多的獎金，也可以在職務晉升方面處于優勢，各種榮譽也會隨之而來，形成一種 “馬太效應”。［17］

以往過于依賴調解結案往往與業務不精湛相聯系，甚至會被作為業務水平低下的表現。現在，“調解出和諧，調解出能力”，“調解是高質量的審判”，“以調解論英雄”，調解結案成了法官水平高、業務精的重要標志。調解不但出和諧甚至已經與司法能力、司法水平和司法素質掛鉤了。這種評價尺度和標準的轉變以及與之相結合的業績考評機制的轉變，極大地影響了法官在選擇調解結案時的成本收益，也激勵法官在選擇結案方式時優先選擇調解、盡量選擇調解。

四、人民滿意成為衡量司法審判效果的評判標準

司法裁判既要正確，又要被當事人理解和認可，是司法和諧的本質要求。王勝俊要求人民法院要把群眾訴求作為加強和改進工作的重點，把群眾滿意作為衡量和評判工作成效的標準，努力把工作做到群眾心坎里，切實滿足人民群眾日益增長的司法需求，維護人民群眾的根本利益。河南省高級人民法院院長張立勇認為，把人民群眾滿意作為衡量法院工作的根本標準，終極標準是社會主義司法制度本質屬性的必然要求，是貫徹科學發展觀、落實以人為本的重要體現。裁判的公正與否，只有得到老百姓的認可才算是真正的公正。［18］廣東省高級人民法院院長鄭鄂認為，服判息訴，案結事了是“硬道理”。法院工作應當首先做到案結事了，老百姓找到法院，就是要求解決問題的，這是老百姓對我們的根本要求。讓人民群眾、人大代表滿意是衡量法院工作成效的“硬標準”。［19］

由此看來，人民滿意成了司法審判效果的根本評判標準，至少名義上如此。以往評判司法水平的高低以及司法運行是否良好主要是看依法審判的情況，更多的是強調司法的法律效果。只要能夠做到嚴格依法公正審判，而又不造成特別不好的社會效果，那么，司法審判就是成功的，司法運行就是順暢的，法官的司法水平也就能夠得到相應的認可。而在司法和諧的背景下，強調的則是糾紛的徹底解決，盡管就個案的處理來看，當事人的意見和態度至關重要，但從宏觀上看，從總體上看，從根本上看，人民群眾滿意與否是衡量法院工作好壞的根本標準。只有人民群眾滿意，司法審判才是成功的；如果人民群眾不滿意，那么無論司法裁判做出的依據是什么，無論是否符合程序正義以及是否嚴格依法裁判，司法審判都是失敗的。既然人民群眾的滿意如此重要，那么，法官在司法裁判時，除了要考慮當事人雙方的想法外，還必須考慮社會公眾對審判的意見。

法官面臨的約束條件是非常復雜的，司法和諧政策對法官面臨的約束條件的影響和改變是多方面的。本文著重論述司法和諧政策對法官面臨的約束條件造成的四個方面的轉變和影響。除了業績考評機制發生變化以外，司法和諧政策對法官約束條件發生的影響和改變主要還是來自考核與評價司法水平的標準發生了改變，什么樣的法官和何種司法行為更受到推崇和重視發生了變化，從而使得游戲規則發生了一定的改變。周其仁教授認為，可觀察的人的行為里有規律可循，因為人總在特定的約束下行為，而種種行為的約束條件里面，游戲規則即制度性約束又是重中之重。［20］（p2）司法工作評價標準作為一種重要導向，會影響人們對法官及其司法行為的評價，影響人們對法官業績的評價，還會影響法官的名聲。總之，司法和諧政策帶來的評判標準的變化與業績考評機制的變化一起，深刻地影響和改變著法官的司法行為選擇。

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