人民監督員制度探析及建議：由國外相關法律制度帶來的思考和啟示

□ 李 銳，鄧禮娥

（重慶市人民檢察院，重慶 404000）

民主是人類追求的目標，司法民主亦是法治社會的重要內容之一。作為一個法治的國家，我國一直在探索如何更好地加強社會主義司法民主。檢察工作是司法工作的重要組成部分，隨著社會的進步和法治建設的需要，我國正在不斷加強司法民主建設，拓寬民眾司法參與范圍，保障人民的正當權益。［1］在人類發展歷史上，人民總是最終的裁判者（裁判者的裁判者），所以應該讓更多的人民群眾參與到檢察活動中并且監督檢察工作，以保障社會的公平正義。［2］為了更好地加強檢察機關對于自身的監督，我國于2003年9月開始開展人民監督員試點工作，最高人民檢察院于2010年10月下發了 《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》，決定在全國范圍內的檢察機關實行人民監督員制度。這一制度是中國特色社會主義法治建設的重大創新和進步，但從司法民主等法治理念來看，我國的人民監督員制度和日本檢察審查會制度、美國大陪審團制度有許多共同之處，國外的相關制度中也有一些好的經驗值得借鑒，這對于更好地發揮人民監督員制度的作用，加強司法民主具有重要意義。

一、國外實行司法民主的相關模式

（一）日本檢察審查會制度

日本在刑事訴訟法中實行國家追訴主義的同時，也在實行起訴便宜主義，允許檢察官對是否起訴擁有一定的自由裁量權。但檢察官的起訴壟斷主義和國家追訴主義容易造成權力的集中和濫用。因此日本設置了上級檢察官指揮下級檢察官制度、準起訴制度、檢察審查會制度等多項法律制度，以達到對檢察官起訴權制約的目的。［3］（p209）日本于1948年通過了《檢察審查會法》，并在1949年根據該法建立了檢察審查會制度。日本的檢察審查會制度是為了加強司法民主，促進檢察機關公正地行使職權。

⒈日本檢察審查會概況及其成員的產生和任期。日本的檢察審查會是根據《檢察審查會法》設立的獨立機構，不屬于檢察機關。日本共設有207個檢察審查會，檢察審查會由財政統一撥款，作為法院預算的一部分。根據法律規定，檢察審查會的組成人員從該審查會轄區內具有眾議院選舉權的公民中通過抽簽，由檢察官、法官及區議員共同監督檢察審查會成員的產生，任期為6個月，每隔3個月更換一半成員。有下列情形的人員不能擔任檢察審查員：小學未畢業者（具有同等學力以上的人員除外）；破產后未復權者；被判過徒刑或者禁錮1年以上者。同時規定下列人員免除擔任檢察審查員義務：天皇、皇后及子嗣，國務大臣，法官及法院職員等。［4］檢察審查會每年召開四次會議，會議并不采取公開方式進行，但必須全體審查員出席才能召開會議。

⒉日本檢察審查會的職權。日本《檢察審查會法》第2條第1款規定，檢察審查會的職權有以下兩項：一是審查檢察官的不起訴決定是否適當；二是對檢察業務的改進提出建議或勸告。檢察審查會除了對內亂、獨占禁止法的案件沒有審查權之外，對其他案件均有審查權。檢察審查會審查員通過檢察審查會會議行使職權，由會長主持會議。檢察審查會對檢察官不起訴處分的審查通過兩種形式啟動。一種是控告人、檢舉人等向作出不起訴處分的檢察機關所在地的檢察審查會提出書面申請，但同一案件已經有檢察審查會決定的，不能再提出申請。另一種是檢察審查會依職權進行，也就是根據新聞告密等，經審查會過半數成員同意后，依職權開始審查。

⒊日本檢察審查會的評議。檢察審查會對檢察官不起訴決定的審查評議結論有以下三種情形：不起訴正確；不起訴不正確；應當起訴。對于不起訴正確和不起訴不正確的決定，需要過半數通過；對于應當起訴決定，需要有8名以上的多數贊同。［5］檢察審查會的決議必須以書面形式并附理由送交申請人、檢察官及有權指揮該檢察官的檢察長。檢察審查會的應當起訴和不起訴不正確的評議，對檢察官沒有必然的約束力，檢察官不必然依據檢察審查會的評議改變原處分。但是當上級檢察官或檢察長認為應當起訴的決議正確時，檢察官必須起訴。

（二）美國大陪審團制度

美國是聯邦制國家，聯邦政府和50個州政府可以分別制定和實施法律，美國可以同時存在51套司法系統，各州可以選擇是否適用該制度。實踐中，聯邦司法系統和一半左右的州選擇適用大陪審團制度。在有些州被告人可以放棄由大陪審團起訴，而有些州并不允許。如果被告人選擇陪審團起訴，可以由檢察官起訴。

⒈美國大陪審團產生的過程。歷史上法國和英國都曾實行過大陪審團制度。在英國，大陪審團曾經發揮過十分重要的作用，負責犯罪偵查、預審和起訴。19世紀之后，隨著專門負責犯罪偵查和起訴的機構陸續設立，大陪審團不再負責犯罪偵查和起訴。20世紀初預審職能又逐漸被治安法官取代，1948年大陪審團最終退出了英國司法制度的歷史舞臺。雖然現代陪審制度誕生于英國，但它的不斷完善和充分運作卻是在美國。美國作為英國的殖民地，保留了大陪審團制度。美國獨立戰爭勝利后，陪審團制度成為美國人民主權的象征。

⒉大陪審團的選任和任期。陪審團成員是由當地有選舉權的公民組成，對年齡、健康狀況、有無犯罪記錄有一定的要求。《美國聯邦刑事訴訟法規則和證據規則》規定，大陪審團由16至23人組成。確定大陪審團成員的方法有兩種：一種是評議法，由一名或幾名法官從眾多符合條件的人中用評議的方式選定大陪審團成員；另一種是抽簽法，通過電腦在選民登記表上任意挑選，這種選任的方法通常被認為更加客觀公正。目前，美國大多數州都采用這種方法，只有少數州采用第一種方法，也有少數州采用兩者結合的方法。［6］

大多數州規定陪審團的任期與法官任期相同，為4年，也有一些州規定任期為1個月、3個月、6個月。在美國，還有專門根據案件而設立的大陪審團（專案大陪審團），由法官根據特定案件調查起訴時所需要的時間來確定任期。

3.美國大陪審團的職能。大陪審團的主要職能是對檢察官的起訴權進行制約和監督，負責重罪案件的審查起訴，從一定意義上說是對檢察權的分割。確立這種制度的初衷是希望公眾能對檢察機關將要起訴的案件進行審查，及時發現不符合起訴條件的案件，以防止檢察官權力過于集中而產生腐敗，從而保證公民不受到無理由起訴，更好地維護被告人的權益。大陪審團有兩項職能：第一項是對重罪案件的起訴，以此決定是否應該簽發起訴書；第二項是對案件的調查取證。大陪審團的審查程序并不是公開進行的，包括審查環節、評議環節、簽署環節，這些環節都是秘密進行的。大陪審團不僅要聽取檢察官對案件的報告，還要負責審查檢察官提交的證據。除此之外，美國大陪審團還具有向個人取證的權力，如果相關證人拒絕出庭，或者拒絕向大陪審團提供相關物證、書證和證言，法官可以根據情況判處其藐視法庭罪，［7］（p392）而這種權力檢察官和警察都沒有，任何人對于檢察官和警察的訊問都可以保持沉默。通常檢察官和大陪審團是合作關系，在檢察官的指引下進行工作。大陪審團在整個司法程序中處于獨立地位，獨立于檢察官，不受其制約。同時也獨立于政府各部門，不用顧及上下級領導關系。在少數案件中，檢察官也不能控制他們，他們可以不按照檢察官的推測進行調查，這也被稱為“出逃的陪審團”。

二、國內外司法制度中民眾參與模式的異同

人民監督員是在中國特色社會主義法律體制框架內實行的一種司法民主方式。盡管是一種新的形式，但從法理等多種角度來看，它與日本檢察審查會制度和美國大陪審團制度有許多共同之處。第一，都是以司法民主為根本出發點。司法民主理念的精髓是要求民眾參與司法權力的行使，以此緩解權力過于集中的弊端，監督司法權力的行使。［8］這三種制度都是為了吸收民眾意見，防止國家權力機關工作人員濫用權力。第二，都體現了正當程序和司法公正理念。正當程序是一種樸素的司法理念，飽含著人類對自身命運的關注和對正義追求的向往。［9］（p75）民眾參與司法可以防止國家機關侵犯公民的合法權利，同時也可以提升司法的權威性。三種制度雖然有許多共同之處，但因社會形態和社會意識等多種因素的影響，也有一些不同之處，表現為以下幾個方面：

⒈對成員的主體資格要求不同。我國的人民監督員制度要求人民監督員公道正派，有一定的文化水平。日本檢察審查會和美國大陪審團人員選擇更加注重覆蓋面廣，組成人員多樣化。美國對大陪審團成員只是作了一些基本要求，如有選舉權、無重罪前科、心智健全、與本案無關聯等。日本和美國一般不允許公職人員參加，但我國人民監督員組成中，公職人員占有相當一部分比例。

⒉選任方式不同。我國人民監督員的選任是由機關、團體等單位推薦人選，也可以由公民個人向本人工作單位所在地或者住所地的人民檢察院自薦，最終由省、地市級人民檢察院擬任人選，經公示后作出選任決定。［10］但日本檢察審查會和美國大陪審團人員的產生方式則具有隨機性，一般是通過抽簽決定，這就有效地保證了選任人員的過程不受權力機關的干涉。

⒊職權范圍和審查方式不同。我國人民監督員和日本檢察審查會的職權范圍比較窄，在很多情況下是審查控方提供的材料，其自身沒有調查權。而美國大陪審團權力比較廣泛，可以聽取檢察官的報告，同時有廣泛的調查權、詢問權、強制證人出庭權等權力。

⒋決議的效力不同。我國人民監督員的表決意見對檢察機關只有參考和建議的作用，如果檢察長不同意人民監督員的表決意見，提交檢委會討論。人民監督員的意見并不對檢察院產生約束力。而美國大陪審團表決的結果則對案件有著決定性作用。

三、國外相關制度對我國人民監督員制度的啟示

人民監督員制度實施以來取得了良好的社會效果，促進了司法改革的發展，但也存在著一些不足之處，從國外的相關制度中可以得到一些啟示：

⒈人員的選任。從選任方式和選任程序等方面來看，我國人民監督員由省級、地市級人民檢察院組織對推薦和自薦人進行考察，提出擬任人民監督員人選并向社會公示。也就是說擬任人民監督員的權力在檢察院，這樣就容易導致“被監督者決定著監督者的選任”以及“監督者辦事機構設立在被監督者內部”，在不同程度上使人們懷疑人民監督員工作的獨立性，以及人民監督員是否敢于監督。［11］而日本檢察審查會成員和美國大陪審團成員基本是在有被選舉權資格者中通過抽簽的形式產生，這種作法在形式上更加客觀公正，更能消除公眾對檢察機關暗箱操作的懷疑。筆者認為，我國可以嘗試由其它權力機關負責選任人民監督員，在選任過程中可以借鑒國外的抽簽方式選任。

⒉人員構成和人員資格。從《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》第4條可以看出，最高人民檢察院對人民監督員的要求是比較嚴格的。在我國存在著國家干部、企業家、人大代表所占比例過高的問題。［12］重慶市自開展人民監督員制度以來，共選任過兩屆人民監督員，以重慶市某分院為例，2008年選任了61名人民監督員，2011年換屆選舉后共選任39名人民監督員，其中國家干部、村社負責人、企事業高管人數在2008年和2011年分別為45人、30人，分別占人民監督員總數的73.8%和76.9%，可見，人民監督員的人員構成是精英化的構成，覆蓋面比較窄，且大部分人民監督員是在社會上有一定身份和地位的人。在實踐中，日本檢察審查會和美國大陪審團的人員構成則更加多樣化，覆蓋面也更加廣泛。筆者認為，我國的人民監督員應該在人員構成方面更加多樣化、平民化，吸收更多的普通群眾，使人民監督更加大眾化，否則人民監督員制度會流于形式，不利于我國司法民主建設。

⒊調整和健全人民監督員培訓制度。在當今社會，培訓不僅是人力資源開發的一種必要手段，也是發揮個人潛能的重要途徑。人民監督員制度對于廣大人民監督員來說是陌生的或者說是不熟悉的，要想更好地履行人民監督員的職責，必須對相關法律知識、檢察業務知識有一定的了解，所以對人民監督員進行培訓是必要的。《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》第26條規定，人民檢察院應當為人民監督員履行職責提供下列條件：幫助人民監督員了解和掌握相關知識，也就是說由人民檢察院負責組織對人民監督員的培訓。［13］筆者認為，雖然人民檢察院對本機關的辦案程序、業務知識更加了解，但因其培訓對象是人民檢察院的監督者，該培訓應由其它國家機關來負責，這樣可以使人民監督員對檢察機關的了解更加客觀、中立，同時也有利于人民監督員在以后的工作中能夠監督，敢于監督，善于監督，促進檢察機關進一步規范執法行為，提高案件質量。

⒋增加人民監督員回避或者提出異議制度。目前，我國人民監督員選任實行的是單位推薦與自薦相結合，最終由檢察機關確定的制度。在實踐中，選任出的人民監督員大多是國家干部或企業高管等有一定身份和地位的人，而人民監督員監督案件的范圍主要是檢察機關自偵案件，這些案件的犯罪嫌疑人也有相當一部分是國家干部。有些人民監督員可能認識犯罪嫌疑人或者與犯罪嫌疑人有著千絲萬縷的關系，這些都不利于人民監督員客觀公正地行使監督權。而在美國，檢察官和被告人的律師，可以大陪審團未依法選任、抽簽或召集為由，對陪審團名單提出異議，也可以不符合法定資格為由對個別陪審員提出異議。我國的人民陪審員也有回避的規定，《關于完善人民陪審員制度的決定》第10條規定：“人民陪審員的回避，參照有關法官回避的法律規定執行。”雖然在2003年的《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》第22條和23條都有關于人民監督員回避的規定，但2010年頒布的《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》卻沒有回避的規定。筆者建議，應增加人民監督員回避或者提出異議的規定，這將有利于解決司法實踐中的問題，保證司法權的公正行使，更能體現社會主義司法民主的真正內涵。

⒌人民監督員的監督效力和權利救濟。在監督效力方面，我國的人民監督員制度和日本早期的檢察審查會制度具有相似性。我國的人民監督員所形成的監督意見對檢察機關作出最終決定不具有法律強制性。［14］而美國大陪審團簽署的起訴書則對檢察官和法官均具有法律拘束力，并且大陪審團的決定優先于法庭初次聽證時所作的決定。以重慶市某分院為例，從2009年到2012年，檢察機關共組織人民監督員監督案件111件，人民監督員不同意檢察機關擬處理意見的共有6件，占案件總數的5.4%，檢察機關采納人民監督員不同意檢察機關擬處理意見的僅1件，占人民監督員不同意檢察機關擬處理意見案件總數的16.7%。從以上數據可以看出，檢察機關采納人民監督員不同意檢察機關處理意見的比例很低，因此有些業內人士認為，應該賦予人民監督員監督結果強制拘束力。但筆者認為，如果人民監督員的監督結果在實體上具有法律拘束力，則會存在架空檢察權的問題，甚至會干涉檢察權的正常行使，也會使人民監督員的權力高于司法權且不受制約。也有觀點認為，雖然不應賦予人民監督員的監督結果有剛性約束力，但應該給予人民監督員一定的救濟權利。［15］《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》第34條規定，檢察委員會的決定與人民監督員的表決意見不一致的，應當向參加監督的人民監督員作出必要的說明。筆者認為，不僅要作出必要的說明，如果此時人民監督員還持有異議，人民監督員應當有權利要求相應的檢察機關對處理結果予以復議或者復核并重新作出決定。這樣既可以更有效地發揮人民監督員的監督效力，又可以避免人民監督員的權力凌駕于檢察機關之上。

⒍加強人民監督員獨立行使職權的力度。《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》第40條規定：人民監督員因履行職責所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費用，人民檢察院應當給予適當補助。這不免會有被監督者給監督者發補助的嫌疑，不利于權力的監督。這在一定程度上會影響人民監督員行使職權的獨立性，使人民監督員不敢不同意檢察機關的處理意見。在日本，檢察審查會的經費作為法院財政預算的一部分由國家財政撥款，在職能上也不受檢察機關管轄，這更有利于檢察審查會的人員公正獨立地行使職權。筆者認為，應該由其它國家機關來保障和發放人民監督員的經費，以更有利于發揮人民監督員的監督作用，體現人民監督員制度的價值。

檢察機關是維護社會穩定的重要力量，是保障社會公平正義的機關，在構建社會主義和諧社會中肩負著重大責任。人民監督員制度是檢察機關接受外部監督的一個重要途徑，同時也拓寬了人民群眾參與司法的渠道，對于強化民主監督、推進司法文明、用法治啟航中國夢有著重要意義。它為民眾參與檢察提供了法律依據，符合憲法尊重和保障人權的觀念，也符合社會主義法治理念。［16］我國檢察機關從2003年起，就開始不斷探索人民監督員制度，取得了良好的效果。這充分體現了我黨建設社會主義法治國家的能力和決心，也體現了我國社會主義司法民主建設的成就。

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