《突發事件應對法》實施中存在的主要問題與完善路徑

□ 張小明

（國家行政學院， 北京 100089）

2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第29次會議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》），于2007年11月1日起施行。《突發事件應對法》的公布和施行，是我國法制建設中的一件大事， 標志著突發事件應對工作全面納入了法制化軌道，也標志著依法行政進入了更廣闊的領域。其對于提高全社會應對突發事件的能力，及時有效地控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害， 保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全和環境安全，構建社會主義和諧社會，具有十分重要的意義。

一、《突發事件應對法》的主要內容與制度創新

《突發事件應對法》始終遵循以下總體思路：第一，高度重視統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制建設。 實行統一的領導體制，整合各種力量，是確保突發事件處置工作高效率的根本舉措。第二，堅持有效控制危機和最小代價原則。堅持效率優先， 根據中國國情授予行政機關充分的權力，以有效整合各種社會資源，協調各種社會力量，確保危機最大限度地得以控制和消除。同時，又堅持最小代價原則，規定行政權力行使的規則和程序，以便將應對危機的代價降到最低限度。《突發事件應對法》 在對突發事件進行分類、分級、分期的基礎上，確定了突發事件的社會危害程度、 授予行政機關與突發事件的種類、級別和時期相適應的職權。第三，把突發事件的預防和應急準備放在優先位置。《突發事件應對法》 從五個方面做了規定： 一是建立了處置突發事件的組織體系和應急預案體系， 為有效應對突發事件做了組織和制度準備；二是建立了突發事件監測網絡、預警機制和信息收集與報告制度，為最大限度地減少人員傷亡、減輕財產損失提供了保障；三是建立了應急救援物資、設備、設施儲備制度和經費保障制度，為有效處置突發事件提供了物資和經費保障； 四是建立了社會公眾學習安全常識和參加應急演練制度， 為應對突發事件提供了良好的社會基礎； 五是建立了由綜合性應急救援隊伍、專業性應急救援隊伍、單位專職或者兼職應急救援隊伍以及武裝部隊組成的應急救援隊伍體系， 為做好應急救援工作提供了人員保證。第四，政府主導、社會參與， 既明確了各級政府及其部門在突發事件應對中的主要職責， 又對有關單位和個人在突發事件應對中的作用和地位作出了規定。第五，確立了比例原則，公民的財產被征用有獲得補償的權利， 預警期間的措施主要是防范性、保護性措施等。［1］［2］

《突發事件應對法》 的主要內容是確立了五項制度：第一，突發事件預防和應急準備制度。具體包括：提高全社會危機意識和應急能力的制度， 隱患調查和監控制度，應急預案制度，建立應急救援隊伍制度，突發事件應對保障制度，城鄉規劃要滿足應急需要的制度。第二，突發事件監測制度。具體包括：建立統一的突發事件信息系統，進行信息收集、分析、會商和評估以及上下左右互聯互通和信息及時交流； 建立健全監測網絡，在完善現有氣象、水文、地震、地質、海洋、環境等自然災害監測網的基礎上，建立危險源、危險區域的實時監控系統和危險品跨區域流動監控系統。第三，突發事件預警制度。 預警制度是根據有關突發事件的預測信息和風險評估，依據突發事件可能造成的危害程度、緊急程度和發展趨勢，確定相應的預警級別，發布相關信息，采取相關措施的制度。其實質是根據不同情況提前采取有針對性的預防措施。第四，突發事件應急處置制度。具體包括：自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后可以采取的措施， 社會安全事件發生后可以采取的措施，發生突發事件、嚴重影響國民經濟正常運行時可以采取的措施。第五，突發事件事后恢復與重建制度。具體包括：及時停止應急措施，同時采取或者繼續實施防止次生、 衍生事件或者重新引發社會安全事件的必要措施；制定恢復重建計劃；上級人民政府提供指導和援助； 國務院根據受突發事件影響地區遭受損失的情況，制定扶持該地區有關行業發展的優惠政策。［3］

《突發事件應對法》對我國傳統的應急管理體制在三個方面實現了突破與制度創新：第一，從“事后型”體制向“循環型”體制轉變。“事后型”體制的要害是人為割裂突發事件的生命發展周期， 側重行政機關在突發事件應急處置階段的應急權力配置。《突發事件應對法》規定了一種“循環型”的應急管理體制，即根據突發事件的生命發展周期來配置各類應急主體的職責和職權， 使得各類應急主體的職權和職責能夠覆蓋到突發事件應急管理的整個過程。“循環型” 應急管理體制以積極主動、整體性、有計劃和動態性為特點，避免了“事后型”應急管理體制被動適應、撞擊式反應、缺乏主動性和靈活性的弊端。第二，從“以條為主型”體制向“以塊為主型”體制轉變。“以條為主型”體制指對突發事件分災種管理，即針對不同類型的突發事件，由相應的行政職能部門分別管理。《突發事件應對法》規定了“以塊為主型” 的應急管理體制， 即根據突發事件的不同等級，分別由相應級別的人民政府統一決策、領導，負責組織處理， 上級主管部門履行指導和協助職責。“以塊為主型” 的應急管理體制對突發事件的預防和處置實行一元化領導、協調和指揮，能夠有效整合應急資源與信息，快速應對突發事件，與現代社會突發事件具有復合性的屬性相一致， 同時又能較好地利用原先各專門部門的技術和專業優勢。第三，從“獨攬型”體制向“共治型”體制轉變。“獨攬型”體制指由國家（主要指行政機關）對各類突發事件進行預防、預警、監控和處理，忽視甚至排斥非政府組織、 各類企業或單位以及個人的作用。《突發事件應對法》規定了“共治型”應急管理體制， 即由政府和各類非政府組織以及企業和個人共同預防和處置突發事件，非政府組織、企業及個人廣泛和縱深的參與，幾乎涵蓋了突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等各個不同階段。《突發事件應對法》 是我國應急管理體制的突破性規定， 必將進一步提高我國政府應對突發事件的能力。［4］［5］

二、《突發事件應對法》實施中存在的主要問題

《突發事件應對法》構建了我國應急管理的制度框架， 在應對各類突發事件過程中發揮了重要作用。但《突發事件應對法》 在實施過程中也出現了一系列問題。［6］［7］［8］

第一， 應急管理體制建設和各級應急管理辦事機構建設均有待進一步加強。當前，各級應急管理辦事機構在工作職能、 人員編制和工作機制等方面還不能適應新形勢下保障公共安全的需要。 各級地方政府應急管理系統多頭管理、重復建設、資源難以整合的問題仍然十分突出。全方位的應急管理體系尚未完全建立，多部門聯動配合不夠密切。 一是應急管理辦事機構設置不統一，編制配備差別較大，專職人員較少，力量不足。尤其是中西部經濟欠發達地區， 應急管理辦事機構設置情況不容樂觀。政府應急辦名稱大、級別低、人員少，工作協調難度大， 少數單位應急管理人員還沒有真正落實到位。 二是應急管理辦事機構與有關政府部門存在職責交叉、 職能定位不準等問題， 工作關系急需理順。三是基層政府應急辦存在性質不明、職責不清、編制人員較少等問題。部分市、縣應急管理辦事機構人員目前仍處于“走讀”狀態。由于缺少機構建設方面的權威性文件，導致市、縣在機構設置上無章可循，但又要面對上級應急辦的工作， 往往會出現一人身兼數職的現象，進而使得基層應急工作無法平穩、有續開展。

第二，應急管理工作機制有待進一步完善。應急監測預警、隱患排查、信息報告、應急處置協調聯動等機制雖已建立但有待進一步完善；應急管理考核、應急管理經常性督查等機制尚未完全形成； 缺乏軍地聯動常效機制。

第三， 與應急管理配套的法律法規和制度建設滯后。與《突發事件應對法》執法主體、權限范圍、監管方式、處罰措施等配套的法規還沒有出臺。如在重大突發事件風險評估、社會動員、應急財產征收征用補償、建立應急管理公益性基金、促進應急產業發展等方面，還缺乏具體的配套政策措施。 缺乏實權性的應急管理辦事機構作為《突發事件應對法》 的執法主體和主責部門。 國務院和縣級以上地方人民政府辦公機構中設立的應急辦只履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，并無指揮、調動各類應急資源的職權，給應急管理工作的落實帶來了很大困難：如對宣教演練、風險評估、物資儲備等工作難以有效推動。

第四，應急預案的可操作性不強，預案之間銜接不夠緊密，有些應急預案存在與《突發事件應對法》規定不一致甚至相互矛盾的地方。一是《突發事件應對法》中有關預案編制和演練的規定過于籠統， 對預案的制定程序、制定標準、演練評估、修訂完善等方面缺乏明確要求，沒有對啟動條件、部門職責等核心內容做出明確規定，無法為應急活動提供有效指導。而且，有些應急預案在突發事件的定義和分級標準等方面存在與《突發事件應對法》 規定不一致甚至相互矛盾的地方。二是應急預案存在脫離實際、 針對性和可操作性不強等問題。應急預案缺乏可操作性和實用價值，在維護和管理方面仍不能實現經常化。 由于缺少職業的應急管理人員，部分單位在預案編制中存在“拿來主義”現象，將他人的預案改頭換面，導致預案內容華而不實，這樣的預案既缺乏具體的操作內容，又沒有執行的細節，除了應付檢查，基本沒有實用價值。加之人員的流動性較大，個別單位的應急預案管理根本實現不了經常化。三是應急預案簡化、實化、流程化、圖解化的工作推動不力。開展應急預案綜合型應急演練較少，應急預案宣傳培訓工作做得不到位，應急預案之間缺乏銜接，各自為戰，難以應對重大的復合性突發事件，應急預案的作用未能得到有效發揮。

第五， 應急監測預報預警系統建設還需進一步完善。應急監測預報預警系統存在布局不盡合理、監測覆蓋面有限、長期連續監測手段缺乏等問題。一些領域監測手段相對落后，部分領域尚存空白，應急預警水平和精確度不高。

第六，應急救援的保障能力還需進一步提升。應急救援隊伍、應急物資儲備、應急經費投入不足，應急科技支撐作用發揮得不夠。 應急物資儲備品種少、 規模小、布局不合理；現有的應急物資缺乏統籌管理，庫存物資難以實現動態調整和更新，配送體系也不夠健全；對社會可動用的應急設備和物資底數不清， 沒有建立應急物資動員機制。各類專業應急救援裝備、器材數量不足，布局不合理，大型和特種裝備缺乏。應急科技支撐作用發揮得不夠，應急科技成果推廣渠道有限，成果的轉化率較低。

第七，應急管理宣傳教育和社會參與有待強化。對面向基層鄉村社區和中小學的減災、 避災科普宣傳教育需要進一步深化。民間組織、志愿者等社會力量參與突發事件應對的機制不完善，有關支持、鼓勵民間組織和志愿者參與突發事件應對的法規、政策尚屬空白。一些公用企事業單位如電力、能源、運輸、電信等缺乏法律授權， 導致其在開展必要的突發事件應對活動時存在法律障礙。保險制度不健全，缺乏有效的市場化風險分擔機制。 國家財政支持的巨災風險保險體系缺乏配套規定。

三、完善《突發事件應對法》的建議

針對《突發事件應對法》實施過程中存在的主要問題， 根據突發事件預防和應急管理中出現的新情況和新問題，完善《突發事件應對法》的路徑選擇應包括以下七個方面：

第一，加大應急管理體制建設力度，盡快研究、出臺應急管理辦事機構設置硬性規定或指導性法規，進一步強化各級應急辦的統籌協調職能， 為應對突發事件提供更有力的組織保證。一是建立黨委領導、政府主導、軍地協調的應急管理組織領導體制。將應急管理辦事機構明確為《突發事件應對法》的執法主體和主責部門，并以法律的形式授予其職權，使之成為專職化、實權化、 常態化并能夠調度專業救援隊伍和應急資源的日常應急事務管理機構。二是規范應急管理機構職能、編制，建立一個權威高效、調控有力、反應快速、協調有序的應急管理體制，充分發揮綜合協調職能。抓緊研究并明確應急管理辦事機構設置及具體職責， 要求縣級以上地方人民政府配備應急管理專門辦事機構和專職工作人員，確保突發事件預防和應對工作落到實處。進一步強化各級應急辦的統籌協調職能，加大對《突發事件應對法》貫徹落實情況的檢查力度，督促各有關部門制訂相關配套制度， 定期召開全國性應急管理工作會議，規劃、組織、協調、指導、檢查應急管理體系建設。三是進一步規范省、市、縣應急管理工作機構設置，對省以下各級政府應急管理機構的職能、 編制等提出具體指導意見并予以規范。 研究并制訂相關行業應急管理工作指導意見和政策， 完善應急預案體系和突發事件與預警分級標準，加強對各地區應急管理工作的指導、檢查。

第二，進一步完善應急管理機制，提高應急管理工作效率。 一是建立新聞發布和輿論引導協調機制，及時、客觀、準確地發布突發事件信息，引導社會輿論。二是積極探索國防動員潛力資源服務于各類突發事件的應對工作，建立應急管理與國防動員資源融合機制。三是有效整合宣傳、公安、安全、海關、通信等部門的網絡監管資源，建立網絡信息監管協調機制。四是完善突發事件評估機制，規范年度應急管理工作，做到突發事件一事一評估。五是建立區域信息通報、特種救援隊伍和裝備器材相互支援、應急管理工作交流、突發事件統一調度等區域協作應急機制。 六是進一步完善應急聯動機制。完善國家應急聯席、會商制度，建立聯動協作機制，建立物資裝備運輸體系，適時組織應急運輸救援力量的演練，提高運輸保障能力。七是進一步強化信息共享機制和通信保障能力。建立中央、地方和部門間的信息互通機制、信息共享機制和協作預警機制，完善各級各類應急管理和通信調度機構間的通信網絡。

第三， 進一步完善有關突發事件應對的法律法規和配套制度，加快應急管理法制體系建設。一是國務院應盡快制訂與《突發事件應對法》相關的配套制度和措施并盡快出臺， 以便于地方各級政府參照執行和細化落實。加快推進應急管理相關法規規章的制訂、修訂工作，盡快研究、制訂社會動員、風險評估、應急財產征用補償、應急資金使用、應急產業發展、重大突發事件風險評估體系、 國家財政支持的巨災風險保險體系等相關配套制度， 積極推動國家相關部門和各地區出臺本行業、本地區、本部門的《突發事件應對法》實施辦法或細則。開展《突發事件應對法》貫徹實施情況評估工作，對執法主體不明確、 法律責任部分法條難以實施等一些有爭議的法條進行論證，必要時可考慮研究、制訂實施細則。 二是建立綜合性的應急管理法律法規和政策措施。突發事件發生后，在應急處置與救援、事后恢復與重建過程中，往往涉及多個部門、多個領域、多個層面，僅靠一部《突發事件應對法》或者紅頭文件很難解決所有問題。因此，應以《突發事件應對法》為母法，建立綜合性的應急管理法律法規和政策措施體系， 從而強化依法應對突發事件的法律支撐。 三是有關部門應制定或進一步修訂與突發事件應對配套的法律法規。例如制定《應急物資保障條例》，規范中央與地方應急物資保障職責分工與銜接的關系， 以加強國家重要應急物資監測網絡、預警體系和應急物資生產、儲備、調撥基金及配送體系建設， 確保應急所需物資和生活用品的及時供應。 盡快出臺“征用財產的補償標準和方式”等具有可操作性的法規，制定物資征用補償辦法和鼓勵企業提供應急物資和資源的財政、 稅收、 補貼政策，調動和保護社會力量參與應對突發事件的積極性。

第四，進一步完善突發事件應急預案。制定并出臺應急預案管理辦法， 規范各類突發事件分級標準和預警級別劃分標準，明確應急預案制定和修訂程序，進一步提高應急預案的管理水平。通過備案審查、協同演練等方式實現預案之間的相互銜接。 明確預案的制定標準，對預案演練的組織部門、周期、方式及事后評估做出詳細安排。提高應急預案的實戰性、規范性和可操作性，對預案的啟動方式、力量調動權限、調動順序、響應時間、組織指揮、后勤保障等做出明確規定，并加強平時的溝通協作和拉動演練，確保預案一啟動，各方均能夠高效運轉。

第五，繼續做好應急物資調查工作，健全應急物資儲備制度。 建立國家應急物資保障綜合協調管理體制和工作機制。明確應急物資管理的行政主體，賦予其應急物資綜合協調等管理職能。 加快構建常態與非常態管理相統一的應急物資管理體制， 逐步形成以統一協調、相互配合、信息共享、快速動用為特征，跨部門、跨地區、跨行業的應急物資保障綜合協調機制。依托國家物資儲備體系的現有基礎， 建立中央級應急物資儲運體系。盡快形成覆蓋全國的應急物資儲備網格化布局。一是開展應急資源普查工作， 通過調查或核查建立臺賬和數據庫，最后由政府進行匯總、綜合，摸清可動用的應急資源底數，實現資源共享。二是建立應急物資監測網絡和預警體系，整合社會應急物資信息庫，建立健全政府調撥與社會化配送相結合的應急物資儲備、運輸體系。三是出臺優惠政策，支持和鼓勵企業特別是大型企業購置、 儲備應急物資和裝備并承擔社會應急支援任務。四是進一步強化國家交通運輸應急物資儲備。五是建立應急運力儲備和調用制度。 六是進一步加強應急保障體系建設。加強應急戰略儲備，建立國家、省、市、縣各級應急戰略物資、裝備儲備體系，建立并完善應急戰略儲備使用和統一調撥工作機制。

第六，進一步加強應急救援隊伍建設，建立一體化的社會救援服務平臺。 一是進一步加大應急資金投入力度，加強應急救援隊伍建設，加大各級綜合應急救援專業隊伍建設。 進一步加強消防特警和公安特警隊伍建設，增加編制，同時，建立并完善公安特警隊中央財政保障機制。二是建立一體化的社會救援服務平臺。建議統一全國應急辦事機構標識， 建立統一的呼入接入平臺，建立包括道路救援、山岳救援、航空救援、醫療救援、 保險服務等相結合的一體化社會救援聯動服務體系，積極推動政府主導、社會參與、企業支持的社會救援體制建設。三是明確民間組織、志愿者等社會力量在突發事件應對中的地位， 建立規范和指導社會力量參與應對突發事件制度，鼓勵和引導社會力量參與救援。供水、供電、供熱、公共交通等領域的公共企事業單位可以在其經營、管理的范圍內實施應急處置，確保其能夠依法開展相應的突發事件應對活動。

第七，各級政府應加強與保險業的溝通協調，將保險機制納入政府突發事件風險防范制度安排和應急管理體制機制中。各級政府應加大對責任保險、農業保險的支持力度，提高財政補貼范圍和比例，建立國家財政支持的巨災風險保險體系。 發揮政府在巨災保險中的主導作用和保險公司在災害風險管理中的技術優勢，建立政府、保險公司、被保險人之間合理的風險分擔機制，探索出一條符合我國國情的巨災保險發展之路。

［1］［3］汪永清.《突發事件應對法》的幾個問題［J］.中國行政管理，2007，（12）.

［2］李岳德，張禹.《突發事件應對法》立法的若干問題［J］.行政法學研究，2007，（04）.

［4］戚建剛.《突發事件應對法》對我國行政應急管理體制之創新［J］.中國行政管理，2007，（12）.

［5］董幼鴻.優化應急管理體制機制提升政府應急管理能力——《中華人民共和國突發事件應對法》之公共管理學解讀［J］.黨政論壇，2008，（03）.

［6］馬懷德.修改《突發事件應對法》的幾點建議［J］.理論視野，2009，（04）.

［7］于安.《突發事件應對法》的實施問題［J］.理論視野，2009，（04）.

［8］莫紀宏.《突發事件應對法》及其完善的相關思考［J］.理論視野，2009，（04）.