論地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件

□ 胡 峻

（衡陽師范學(xué)院， 湖南 衡陽 421002）

頒發(fā)行政規(guī)范性文件是各級(jí)政府機(jī)關(guān)開展行政管理活動(dòng)的重要手段， 行政規(guī)范性文件在行政管理活動(dòng)中也起到了非常重要的作用， 保障了國家規(guī)范性法律文件在實(shí)踐中的具體施行和行政效率的提高。根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國組織法》（以下簡稱《憲法》、《立法法》和《組織法》）的規(guī)定，國務(wù)院及其職能部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都有權(quán)制定行政規(guī)范性文件，因而其制定主體具有廣泛性。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化， 導(dǎo)致各個(gè)地方政府機(jī)關(guān)根據(jù)本地方實(shí)際所制定的行政規(guī)范性文件難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其行政規(guī)范性文件往往呈現(xiàn)出碎片化、地方化的特征，不利于行政管理的統(tǒng)一化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化， 因而聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件就成為行政管理活動(dòng)中必須直面的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。我國《立法法》第72條規(guī)定：涉及兩個(gè)以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)， 應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。但這只是對(duì)政府聯(lián)合制定規(guī)章的法律規(guī)定， 而關(guān)于行政規(guī)范性文件的聯(lián)合制定在法律層面上尚是 “盲區(qū)”。當(dāng)前， 部分地方政府機(jī)關(guān)出臺(tái)了有關(guān)行政規(guī)范性文件聯(lián)合制定辦法，如《湖南省行政程序規(guī)定》中明確：涉及兩個(gè)以上部門職權(quán)的事項(xiàng)，需要制定規(guī)范性文件的，由本級(jí)人民政府制定規(guī)范性文件， 或者由有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件；《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》規(guī)定：涉及兩個(gè)以上部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，需要制定規(guī)范性文件的， 所涉及到的各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定。由此看來，聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是行政法制建設(shè)和行政管理活動(dòng)中的重要內(nèi)容， 需要從理論上加以明確。

一、地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的必要性

隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展， 行政管理手段也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。地方化、分塊化的行政管理方法與措施往往會(huì)成為法治行政、高效行政的“絆腳石”。因此，聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理一體化的客觀需要。

⒈區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的客觀需要。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往會(huì)超出地域界限，近年來，隨著經(jīng)濟(jì)交往的多樣化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要多方面的協(xié)調(diào)、 統(tǒng)一， 從而產(chǎn)生了許多國際性經(jīng)濟(jì)圈，如北美自由貿(mào)易區(qū)、亞太經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、歐盟、東盟等；國內(nèi)一體化的經(jīng)濟(jì)圈如武漢城市圈、長三角經(jīng)濟(jì)圈、珠三角經(jīng)濟(jì)圈、長株潭城市群等。經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展必然會(huì)帶動(dòng)各方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無縫化鏈接，如產(chǎn)業(yè)、市場、人才、交通、信息生態(tài)環(huán)境、人文及物流等的一體化。經(jīng)濟(jì)一體化要求法制也要實(shí)現(xiàn)一體化，地方化、碎片化的法制會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。行政法制的統(tǒng)一是地方各級(jí)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，如我國首個(gè)區(qū)域性立法協(xié)作框架于2006年在東北建立：遼寧、吉林、黑龍江東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議日前簽署，一個(gè)體現(xiàn)地域特色，旨在實(shí)現(xiàn)政府法制資源共享的省際間立法協(xié)作機(jī)制正式運(yùn)行。［1］但如果各地方政府機(jī)關(guān)只顧及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而頒發(fā)行政規(guī)章與行政規(guī)范性文件，則會(huì)阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化、協(xié)調(diào)化發(fā)展。 地方政府立法協(xié)作是地方聯(lián)合制定政府規(guī)章的實(shí)際行動(dòng)， 也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的立法改革之舉。但地方政府制定規(guī)章的權(quán)限是受到限制的，因?yàn)榇蟛糠值胤秸疀]有規(guī)章的制定權(quán)，因此，在許多情況下， 地方政府基本上是通過制定行政規(guī)范性文件來解決相關(guān)問題的。 因而地方政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尋求聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的方法來保障與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

⒉有效解決行政規(guī)范性文件之間沖突的需要。行政規(guī)范性文件的制定主體具有廣泛性， 因而其文件數(shù)量眾多。“條例是汪洋大海， 法律是大海中的幾個(gè)孤島”。［2］（p141）行政規(guī)范性文件具有靈活性和具體執(zhí)行性的特點(diǎn)，因此，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以其作為行政管理的基本手段。“行政機(jī)關(guān)為填補(bǔ)法律的空白和不充分性而制定的這種規(guī)范，從其數(shù)量的增大和機(jī)能的重要性上看，是現(xiàn)代行政的特征之一，應(yīng)引起注意。這種規(guī)范存在的實(shí)質(zhì)性理由，一般說來，是以國家、地方公共團(tuán)體及其行政機(jī)能與作用的變化為前提的， 即與行政作用復(fù)雜多樣化相對(duì)應(yīng)的議會(huì)專門技術(shù)能力的有限性； 與瞬息變化的行政需要、 社會(huì)各種情況迅速對(duì)應(yīng)的議會(huì)在時(shí)間上、狀況上應(yīng)急能力的有限性；對(duì)地方性、地區(qū)性多元化情況考慮的有限性。行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，在行政呈現(xiàn)復(fù)雜多樣化以及機(jī)能擴(kuò)大中， 能機(jī)動(dòng)靈活地做出對(duì)應(yīng)。”［3］（p60－61）但大部分行政規(guī)范性文件是各個(gè)地方政府機(jī)關(guān)根據(jù)本地方實(shí)際情況而制定的， 其往往只注重保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了規(guī)范性文件的統(tǒng)一與完整，甚至出現(xiàn)部分行政規(guī)范性文件為保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生文件之間的相互對(duì)立與沖突的狀況。因此，地方政府機(jī)關(guān)采取聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的方法可以防止文件制定過程中的“各自為政”，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一化。

⒊保障行政規(guī)范性文件正當(dāng)性的客觀需要。 正如有學(xué)者所言，規(guī)則制定的正當(dāng)性問題，其實(shí)是人類公共生活中一個(gè)久遠(yuǎn)的、永恒的問題。［4］（p167）行政規(guī)范性文件具有正當(dāng)性是其具有實(shí)效性的前提， 只有具有正當(dāng)性的文件才會(huì)在實(shí)踐中保持旺盛的生命力， 在民眾中樹立公信力。 而行政規(guī)范性文件具有正當(dāng)性的一個(gè)重要前提是文件應(yīng)當(dāng)反映社會(huì)實(shí)際和客觀現(xiàn)實(shí)的需要，其制定主體、規(guī)定的內(nèi)容、產(chǎn)生的實(shí)效都應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性。實(shí)際上，聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下行政管理中出現(xiàn)的新問題、新情況而采取的新舉措，意在解決許多地方不能解決的跨區(qū)域性問題。 其符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，因而具有正當(dāng)性的客觀基礎(chǔ)。

二、 當(dāng)前推行地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的障礙

⒈制度不完善。目前，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等都沒有對(duì)地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件做出明確規(guī)定。 而行政規(guī)范性文件是一種“準(zhǔn)法律文件”，因此其是準(zhǔn)用政府規(guī)章制定程序的文件。 地方政府為規(guī)范政府機(jī)關(guān)間聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件， 大都以專門條款規(guī)定了行政規(guī)范性文件的聯(lián)合制定辦法， 但這種規(guī)定只是籠統(tǒng)性、 概括性、指導(dǎo)性的規(guī)定，而對(duì)于聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的主體、程序、原則、方法與方式、監(jiān)督等沒有進(jìn)行規(guī)定。換言之， 只是給地方政府機(jī)關(guān)聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件開了一個(gè)“口子”，而沒有具體的“通道”。正是這種立法現(xiàn)狀， 導(dǎo)致了聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件在實(shí)踐中難以施行。

⒉行政管理理念滯后。 行政管理理念是行政管理活動(dòng)的“魂”，離開了正確理念的指導(dǎo)，行政管理勢(shì)必會(huì)偏離方向。當(dāng)前，在行政管理過程中，地方政府機(jī)關(guān)往往過于注重發(fā)展本地方經(jīng)濟(jì)和維護(hù)本部門利益， 因而出現(xiàn)了地方政府機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)范性文件時(shí)的 “各自為政”現(xiàn)象。只要是促進(jìn)本地方或本部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的，就通過規(guī)范性文件予以規(guī)定，這就導(dǎo)致其制定行政規(guī)范性文件時(shí)缺少“全盤視野”，使得行政規(guī)范性文件之間互相沖突。 因此， 地方政府機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件時(shí)必須克服地方化、部門化的傾向，只有這樣，才能提高行政規(guī)范性文件的實(shí)效性。即“溝通理性決定了結(jié)果的正當(dāng)性和可接受性”。［5］此外，“家長制” 的行政管理理念也制約了地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件， 在行政管理過程中， 地方政府首長往往“獨(dú)攬大權(quán)”， 其個(gè)人意志和言論沒有經(jīng)過正當(dāng)程序就轉(zhuǎn)化為行政規(guī)范性文件。 甚至出現(xiàn)首長個(gè)人對(duì)外片面排斥的現(xiàn)象，認(rèn)為本地方、本部門就是“老子說了算”，對(duì)其他政府部門、地方政府機(jī)關(guān)有一種“敵視”情結(jié)，因而無法就行政規(guī)范性文件的制定達(dá)成共識(shí)。

⒊機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失。 聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是跨地方、跨區(qū)域進(jìn)行行政管理的客觀需要，因而其不能通過某一部門或地方政府來完成， 而是需要相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間的相互溝通和協(xié)商。 在當(dāng)前分塊設(shè)置的行政管理體制下，地方政府機(jī)關(guān)很難在平級(jí)之間達(dá)成一致。因此，需要一個(gè)常設(shè)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來完成文件的起草、清理、匯編、編纂等日常工作，但我國目前的行政機(jī)構(gòu)中沒有一個(gè)專門性的機(jī)構(gòu)行使該職權(quán)， 導(dǎo)致聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件成為行政管理中的一個(gè)“盲區(qū)”。

三、地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的具體措施

⒈設(shè)置專門性的機(jī)構(gòu)——協(xié)調(diào)委員會(huì)。 凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。設(shè)置一個(gè)專門性的機(jī)構(gòu)來從事聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)與組織工作是非常必要的。當(dāng)前， 地方政府之所以極少開展聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件工作， 其主要原因是沒有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的具體開展，盡管在制度上有相關(guān)規(guī)定，但其職權(quán)沒有落實(shí)到相關(guān)主體， 導(dǎo)致了聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件在實(shí)踐中的“難產(chǎn)”。 根據(jù)我國現(xiàn)行的行政體制，如果單獨(dú)設(shè)置一個(gè)專門機(jī)構(gòu)不符合我國《憲法》和《組織法》的規(guī)定，也不符合機(jī)構(gòu)精簡的要求。從我國現(xiàn)行的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀看， 宜在各級(jí)政府法制部門設(shè)置一個(gè)專門性的內(nèi)部機(jī)構(gòu)——協(xié)調(diào)委員會(huì)， 由其專門負(fù)責(zé)聯(lián)合制定行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件。 對(duì)于本地方政府各部門之間聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件， 則由其所在地方政府法制辦的協(xié)調(diào)委員會(huì)組織開展； 而對(duì)于地方政府之間聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的情況則由其共同的上級(jí)政府機(jī)關(guān)——法制辦協(xié)調(diào)委員會(huì)組織實(shí)施。 該機(jī)構(gòu)不承擔(dān)具體工作， 只是對(duì)聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件起到協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督的作用，具體文件的起草、審議和文件內(nèi)容應(yīng)由相關(guān)的地方政府機(jī)關(guān)或政府部門完成。

⒉有嚴(yán)格的程序予以規(guī)制。 行政程序是用來約束行政行為的， 其目的在于保障行政行為在預(yù)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，而不得超越法定程序的界限。行政程序是行政法治的重要內(nèi)容， 行政程序具有對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效約束的功能，也具有對(duì)民權(quán)的保障功能。行政程序能夠保障實(shí)體法律的實(shí)施， 雖然程序與實(shí)體所調(diào)整的內(nèi)容有所不同。 正如馬克思所言：“實(shí)體是植物而程序是植物的外形，程序是動(dòng)物，實(shí)體是動(dòng)物的血肉，因而程序是實(shí)體的生命形式”。［6］（p178）隨著我國行政法治建設(shè)速度的加快，相關(guān)的行政程序法律制度也隨之不斷完善。近年來，國家相繼出臺(tái)了一系列行政程序法律制度，如行政立法程序、行政處罰程序、行政許可程序、行政復(fù)議程序、行政訴訟程序等等，但我國尚缺少一部統(tǒng)一的行政程序法， 因而行政程序立法仍然是我國行政法制建設(shè)所面臨的首要任務(wù)。“程序應(yīng)當(dāng)成為中國今后法制建設(shè)乃至社會(huì)發(fā)展的一個(gè)真正焦點(diǎn)”。［7］盡管聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是行政管理和行政法治中的創(chuàng)新之舉，但其開展并不是由行政機(jī)關(guān)任意而為的， 而是要遵循嚴(yán)格的法律程序， 這是保障行政規(guī)范性文件質(zhì)量的根本。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一部關(guān)于聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的法律文件。

程序設(shè)計(jì)中必須注重以下基本內(nèi)容：第一，公眾參與。 制定行政規(guī)范性文件的行為是一種典型的抽象行政行為，其影響面廣且具有反復(fù)適用性，而聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件所影響的面更廣， 會(huì)涉及到不同部門或地區(qū)，因此，其必須保障公眾特別是利益相關(guān)者的參與。正如有學(xué)者所言：“由行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則，這并不意味著行政官員在規(guī)則制定過程中有壟斷性的話語權(quán)和決定權(quán)。恰恰相反，行政規(guī)則的相關(guān)者和公眾，在規(guī)則制定過程中都應(yīng)享有話語權(quán)與參與權(quán)，并通過他們的參與賦予規(guī)則合法性。”［8］（p168－169）公眾參與聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件是文件正當(dāng)性的基礎(chǔ)， 同時(shí)也是文件產(chǎn)生實(shí)效性的基本要求。 因?yàn)樾姓?guī)范性文件作為一種與民眾利益息息相關(guān)的文件， 其更應(yīng)當(dāng)切實(shí)反映民眾的意志與愿望。在實(shí)踐中，往往是優(yōu)先適用下位階規(guī)范，適用的優(yōu)先性均來自于各個(gè)規(guī)范更為具體、 更可實(shí)施的法律的約束力。［9］（p73）公眾參與應(yīng)當(dāng)是全方位的參與，既要在聯(lián)合制定文件的動(dòng)議、起草中參與，也要在文件的審議、評(píng)估和監(jiān)督過程中參與。第二，回避。回避是正當(dāng)法律程序原則對(duì)行政規(guī)范性文件制定的要求， 其要求在聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件過程中有偏見或者利害關(guān)系的行政機(jī)關(guān)或公務(wù)人員不應(yīng)該參與文件的起草、審議與表決。所有行政行為的做出都應(yīng)當(dāng)遵循回避制度，因?yàn)榛乇苤贫染哂惺剐姓C(jī)關(guān)能公正地履行其作為義務(wù)的作用， 故凡是行政行為都必須注意到回避相關(guān)規(guī)定的適用。［10］（p269）聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件要求在文件制定過程中利益相關(guān)者不得參與， 因?yàn)楦鱾€(gè)利益相關(guān)者會(huì)在制定過程中想方設(shè)法為本地方或本部門爭利益。如在政府規(guī)章制定過程中，部分地方政府所采取的招標(biāo)立法、委托立法就是立法回避之舉。在地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件過程中， 應(yīng)當(dāng)將雙方或多方爭議較大的部分交由獨(dú)立的第三方或者專門性機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，如交給高校或科研院所承擔(dān)。第三，備案與發(fā)布。備案是制定行政規(guī)范性文件時(shí)采取的一種非常重要的事后監(jiān)督方式， 是指將所制定的行政規(guī)范性文件報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)，讓其對(duì)文件進(jìn)行審查的程序，包括報(bào)送、登記、統(tǒng)計(jì)存檔等環(huán)節(jié)。備案不能只是一種形式，其重在對(duì)文件的審查，備而不審是其“大忌”。聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報(bào)送其共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案， 必須在文件公布后30天內(nèi)報(bào)送。 聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件不宜由聯(lián)合方對(duì)外發(fā)布， 而應(yīng)由其共同的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以行政首長的名義發(fā)布。

⒊明確適用范圍。 聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件不能在行政管理的所有領(lǐng)域適用，對(duì)于對(duì)公民、法人或其他組織限權(quán)或賦予義務(wù)與負(fù)擔(dān)的文件不宜采取聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的辦法。 國內(nèi)行政法學(xué)者認(rèn)為：“一般說來，行政機(jī)關(guān)只能在給付行政領(lǐng)域，在法律、法規(guī)和規(guī)章缺位的情況下才能依職權(quán)制定行政規(guī)范性文件，創(chuàng)設(shè)公眾的權(quán)利。在負(fù)擔(dān)行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)依職權(quán)制定行政規(guī)范性文件。也就是說，行政機(jī)關(guān)不能以行政規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)公眾的義務(wù)。 ……一個(gè)合法的依職權(quán)行政創(chuàng)制性文件， 應(yīng)當(dāng)是一種授益的行政規(guī)范性文件而不應(yīng)當(dāng)是一種負(fù)擔(dān)的行政規(guī)范性文件”。［11］（p105）目前，我國已制定了行政處罰、許可、強(qiáng)制等基本法律，明確規(guī)定了處罰、許可、強(qiáng)制等設(shè)定權(quán)的范圍，行政規(guī)范性文件不能對(duì)處罰、許可、強(qiáng)制等限權(quán)性行為做出規(guī)定。 聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件不能對(duì)不同區(qū)域或地方的相關(guān)人的權(quán)益做出規(guī)制， 其只能對(duì)相關(guān)人做出給付行政或權(quán)益保障的具體化規(guī)定， 對(duì)于限權(quán)或負(fù)擔(dān)行為是絕對(duì)不能涉及的。因此，聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件只是一種促進(jìn)型的行政管理方式， 其主要包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障公眾權(quán)益、行政指導(dǎo)、服務(wù)行政等方面的內(nèi)容。

⒋加強(qiáng)法律監(jiān)督。 行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的行為是一種行政行為， 其應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的監(jiān)督措施保障其有效運(yùn)行。具體而言，可以通過司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、民眾與媒體監(jiān)督、國家賠償?shù)确绞綄?duì)聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的行為進(jìn)行監(jiān)督。 司法監(jiān)督主要通過司法救濟(jì)來實(shí)現(xiàn)， 如在德國， 民眾可以提起 “規(guī)范頒布之訴”，即公民可以單獨(dú)就政府立法或行政規(guī)則制定不作為提起訴訟。而我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》將行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為排除于司法審查范圍之外， 這顯然不利于對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。 筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的行為納入司法審查范圍。 盡管司法監(jiān)督是對(duì)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件行為進(jìn)行監(jiān)督的重要方式，但這種方式卻不是最有效、快捷的方式， 一般情況下， 行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是一種常用的方式， 即由其聯(lián)合制定文件的共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。 這種行政內(nèi)部監(jiān)督有自上而下和自下而上兩種方式， 自上而上的方式主要是由行政機(jī)關(guān)采取行政命令的方式來進(jìn)行， 而自下而上的方式則由相關(guān)人通過提起行政復(fù)議、申訴等方式來進(jìn)行。聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的行為是行政行為， 如果其使用不當(dāng)而造成了對(duì)相關(guān)人權(quán)益的侵害或違法， 其制定機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)受害人依法進(jìn)行賠償。但聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的行為是一種抽象行政行為， 只要其造成了損害結(jié)果的發(fā)生，受害人就應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿屹r償。正如馬懷德教授所言， 抽象行政行為侵權(quán)的現(xiàn)實(shí)性和直接性是存在的，并且其造成的損害是現(xiàn)實(shí)的、確定的。［12］（p133）因此， 地方政府聯(lián)合制定行政規(guī)范性文件的行為如果使相關(guān)人的權(quán)益受到了損害， 受害人就可以通過行政賠償?shù)霓k法得到補(bǔ)償。

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