環境知情權法律保護研析：基于“兩型社會”建設的思考

□李勁

（渤海大學，遼寧 錦州 121013）

建設“資源節約型、環境友好型”社會是黨的十七大確立的實現生態文明的奮斗目標，這種全新的經濟社會發展態勢要求經濟發展與資源環境相協調。然而，隨著我國經濟的快速發展，環境問題凸顯，導致經濟發展與資源環境之間的矛盾日益尖銳。為有效應對嚴峻的環境形勢，有必要加強環境法治建設，而環境知情權的法律保護具有重要的現實意義。

一、環境知情權的法理分析

環境知情權由瑞典在200多年前率先確立，直到20世紀中后期才引起國際社會的廣泛關注。1992年的《里約宣言》明確規定：“環境問題最好在不同層級公眾參與的基礎上解決。在國家層面，每個人應獲得其社區的有害物資與活動的有關信息，并有機會參與政策制定。國家應通過廣泛地提供信息，鼓勵和促進公眾覺悟與參與。”1998年歐洲經濟委員會通過的 《在環境問題上獲得信息、公眾參與與決策和訴諸法律的奧胡斯公約》（以下簡稱《奧胡斯公約》）對《里約宣言》規定的環境知情權給予了進一步的確認。此外，許多國家在憲法、環境保護法典以及環境信息專門法等法律、法規中對環境知情權也作出了明確規定，使環境知情權不僅成為一項法定權利，而且具有了政治上的意義。

環境知情權，亦稱為“環境信息權”。［1］理解環境知情權的含義，需要把握以下幾個方面：第一，對“知”的理解。“知”是環境知情權實現的前提，從字面上理解，“知”即“知道”，包括了解、知悉和獲取的過程。第二，環境知情權的客體是環境信息，環境知情權就是獲取、知悉環境信息的權利。《環境學詞典》將“環境信息”定義為 “人類活動中產生的多種物質能量流進入環境系統之后所引起的環境影響及后果的反饋性識別信號，為人們正確認識和解決環境問題所必須的認知手段和共享資源。”［2］（p535）《奧胡斯公約》中規定，環境信息包括環境要素的狀況、對環境要素發生影響的各種因素以及對人類健康、安全等產生影響的一切信息。我國《環境信息公開辦法（試行）》將環境信息分為政府環境信息和企業環境信息，其中政府環境信息是指環保部門在履行環境保護職責中制定或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息；企業環境信息是指企業以一定形式記錄、保存的，與企業經營活動產生的環境影響和企業環境行為有關的信息。……盡管對環境信息的表述不同，但從總體上講環境信息是一種可以為人所知的有關環境問題的相關信息來源。［3］（p2）第三，環境知情權的實現方式。針對政府公開的環境信息，國際法及國內法普遍規定為兩種方式：一是政府依職權主動公開；二是根據公眾的申請而公開。企業公開環境信息的方式通常體現為強制與自愿兩種情形。至于環境信息的表現形式則非常廣泛，包括書面形式、影像形式、音像形式、電子形式以及其他任何形式。

環境知情權是環境權和知情權相結合的產物，是知情權在環境保護領域的具體體現，是環境權的派生權利。傳統民法理論認為，大氣、陽光等環境要素作為無主物不能成為所有權的客體，因此，向大氣、河流排放污染物的行為自然不能認定為違法行為。傳統所有權理論在環境問題日益嚴重的現實社會陷入了困境。為了解決這一難題，“環境公共財產論”、“環境公共委托論”等理論應運而生，而環境權正是在這一背景下產生的。1972年聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》指出：“人類有權在一種具有尊嚴和健康的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境的莊嚴責任。”表明環境權作為公民的一項基本權利已經得到承認。［4］環境知情權是環境權的一項重要內容，享有在良好環境中生存權利的前提是了解、知悉和獲取有關的環境政策和環境狀況，并且在獲取環境信息受到限制、阻礙的情況下，能夠通過法律途徑獲得救濟。

二、環境知情權的價值基礎

⒈環境知情權有利于預防環境侵權行為的發生。伴隨著經濟的快速發展，因環境污染和資源破壞而產生的環境侵權行為日益增多。環境侵權行為不僅造成環境公共利益的損害，而且也造成了社會成員人身權利和財產權利以及環境權利的損害。這些損害結果的發生有些是突發性環境污染事件造成的，但是，更多的環境侵權行為是經過長期地積累而逐漸產生危害的結果。［5］從四川開縣井噴特大環境污染事故，到松花江水污染事件，再到渤海灣康菲石油污染事件，一系列環境污染事故的發生以及對環境公共利益和社會成員合法權益的嚴重侵害均折射出我國環境知情權法律保護制度的缺失與無力。

現代工業的發展使人類生存環境處于一種高度危險狀態之中。據英國核能調查局統計，全世界平均每年發生200多起嚴重的污染事故。如果社會成員不知曉其生存的環境狀況，對可能發生的環境危害不清楚，尤其是突發性環境污染事故發生后，侵權行為人沒有及時向有關行政機關和可能遭受污染危害的公眾發布信息，政府及公眾就無法采取有效措施預防和減少環境侵權行為所造成的損害。同樣，對環境侵權行為造成的損害可以通過法律途徑獲得救濟。我國修正后的《民事訴訟法》確立了環境民事公益訴訟制度，但無論是提起環境民事公益訴訟還是普通的民事侵權訴訟，均需要當事人提供相應的證據支持自己的訴訟請求。環境知情權可以為當事人收集證據提供幫助。

⒉環境知情權有利于公眾參與環境行政管理，監督行政機關依法行政。現代行政是民主行政，強調追求人民主權，體現公民參與行政管理的過程，而環境知情權是其不可或缺的前提。具體來講，一是環境知情權能夠調動公民參與環境行政管理的積極性。從現實情況看，我國公民環保主人意識比較薄弱，環境行為表現較少，尤其是對與自身利益沒有直接利害關系的事情更是缺乏主動性。據《中國公眾環保民生指數》報告顯示，中國公眾的環保意識總體得分57.05分，環保行為得分55.17分，均不及格。至于像國外民間環保組織冒著生命危險阻止環境污染行為或污染項目進行的情形更是鮮見。［6］之所以出現這種現象，很大程度上是環境知情權長期保護不力造成的。因此，只有公民享有環境知情權，才能激發保護環境的動力，更好地參與到環境行政管理之中。二是環境知情權的行使有利于政府制定環境政策。由于社會成員都生活在環境之中，所以環境狀況的好壞直接影響他們的生活質量。環境知情權有助于社會成員廣泛了解、掌握相應的環境信息，為政府決策提供相關的建議。三是環境知情權有利于監督行政機關依法行政。現代社會行政權涉及到社會生活的各個方面，在環境行政管理領域，行政機關不僅享有行政許可權、行政征收權，而且還享有行政處罰權、行政強制權。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才停止。”［7］（p154）事實上，有些環境污染或資源破壞正是行政機關不作為或亂作為造成的。公眾只有真實、全面地獲取環境信息，才能對行政機關起到應有的監督作用，促進環境行政高效、良性運行。

⒊環境知情權有利于提升企業形象，促進“兩型社會”目標的實現。“兩型社會”建設是實現生態文明目標的需要，要求經濟建設、社會建設建立在環境和資源能夠承載的基礎上，實現人與環境的良性互動。企業作為生產組織，在生產產品的同時不可避免地向環境排放污染物。過去，企業一直以商業秘密為由拒絕公開其排污信息，政府出于各種考慮也沒有公開企業的排污信息，結果導致公眾對企業的生產狀況、排污信息一無所知，不僅給企業和政府的“暗箱操作”提供了可乘之機，而且導致受害人無法獲得法律救濟。環境知情權是企業環境信息獲取的保障，公開企業的環境信息，一方面可以使企業嚴格按照法律規定的污染物排放標準排放污染物，減少對環境的損害，進一步保護人類生存的環境；另一方面也可以提升企業形象。社會主義市場經濟中企業的利潤是通過競爭來實現的。產品能否走向市場，企業能否實現利潤的最大化，一定程度上取決于企業的形象，而良好的企業排污信息是提升企業形象的重要因素。對此，國外有很多好的經驗值得借鑒。如印尼實行的“工業污染控制、評價和分級計劃”的信息公開制度以及歐盟成員國推行的 “歐洲生態標簽計劃”等。美國實施環境信息公開制度后，340種化學物質排放量下降了40.5%，印尼在公開環境信息的一年半時間內，污染物排放量下降了40%。［8］因此，環境知情權可以促成企業環境行為轉變，提升企業形象。

三、我國環境知情權法律保護制度的完善

⒈加強立法，提高環境知情權的立法層級。與其他國家相比，我國環境知情權的立法實踐相對較晚。盡管我國《憲法》規定了公民對國家行政機關和國家工作人員享有批評權和建議權，但并沒有明確規定享有環境知情權，而《環境保護法》以及環境單行法也缺乏相關的明確規定。目前，我國涉及環境知情權的法律規定主要集中在國務院制定的《政府信息公開條例》以及原國家環境保護總局制定的 《環境信息公開辦法 （試行）》中。從立法層級看僅處于行政法規和行政規章的層面。“權利沒有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。”［9］因此，加強環境知情權法律保護必須提高立法層級。

從國外來看，《俄羅斯聯邦憲法》規定：“每個人都有享有良好的環境和獲得關于環境狀況的信息權利，都有要求因生態破壞導致其健康或財產受到損害而要求賠償的權利。”法國《環境法典》規定：“人人有權獲取有關環境的各種信息，其中主要包括有關可能對環境造成危害的危險行為的信息。”德國 《環境信息法》規定：“制定本法之目的是為確保自由獲取并傳播由主管部門掌握的環境信息，規定獲取環境信息的條件。”可見，國外已經形成了一個涉及憲法、環境保護基本法以及環境信息專門法的環境知情權法律保護體系。筆者認為，完善我國環境知情權法律保護的立法路徑應著眼于以下幾方面：一是通過修改《環境保護法》明確規定環境知情權；二是將現有的《政府信息公開條例》以及《環境信息公開辦法（試行）》提高到法律層級，增強其法律效力；三是應在《憲法》修正案中對環境權進行明確規定，從而使環境知情權具有憲法依據。

⒉完善環境信息公開法律制度。環境知情權實現的關鍵是環境信息公開。盡管我國目前有關環境知情權的法律制度已經建立，但與其相應的環境信息公開法律制度仍存在很多立法缺陷，制約著環境知情權的實現。具體表現在：一是環境信息公開的義務主體受到限制。《環境信息公開辦法（試行）》將環境信息公開的義務主體限定為環保部門和企業。環保部門擔負著環境行政管理的職責，掌握著大量的環境信息，因此，將環保部門規定為政府環境信息公開的義務主體十分必要。但是，政府環境信息的享有者并非環保部門本身，還包括其他主體。綜觀世界各國的環境信息公開立法，基本上都將環境信息公開的義務主體規定為各級政府以及行政機關授權或者委托的自然人和法人。［10］同樣，企業作為環境信息公開的義務主體也有限制，僅涉及污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業，對其他企業國家鼓勵自愿公開環境信息，顯然，未超標排放但又存在污染的企業沒有公開環境信息的義務。二是環境信息公開的范圍受到限制。《環境信息公開辦法（試行）》采用了列舉方式對應當公開的環境信息加以規定，同時，將涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府環境信息排除在環境信息公開范圍之外，但對國家秘密、商業秘密和個人隱私卻沒有明確的界定，導致行政機關以國家秘密、商業秘密和個人隱私為由拒絕公開本應公開的環境信息。三是環境信息公開法律責任不健全。根據《環境信息公開辦法（試行）》的規定，環保部門的責任方式是由上一級主管部門責令改正，情節嚴重的對直接責任者給予行政處分；企業的責任方式是被處以10萬元以下罰款，并由環保部門代為公布，并沒有規定相關責任人的責任問題。同時，雖然規定環保部門有權對企業公布的環境信息進行核查，但沒有規定企業公布虛假信息應承擔的法律責任。事實上，環保部門由于隸屬于本級政府，因此上一級主管部門的管理難以落實；而企業的罰款數額較少，對經濟實力雄厚的企業也起不到震懾的作用。

筆者認為，完善我國環境信息公開法律制度應著重在以下幾方面：一是擴大環境信息公開義務主體范圍。該范圍既包括掌握環境信息的各級政府及其職能部門，也包括其生產可能對環境產生有害影響的企業。二是擴大環境信息公開的范圍。可以借鑒美國、德國、日本等國家的立法，以列舉方式明確規定不予公開的情形，避免以涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私為由阻礙環境知情權的實現。三是健全環境信息公開法律責任制度。對行政機關沒有依法公開環境信息的，可由相應的政府或上級主管部門進行處理。對企業沒有依法履行環境信息公開義務的行為，則應加大處罰力度。“只有確立相應的責任制度，才能對義務主體不作為行為產生威懾力，使其在公開環境信息和承擔責任之間博弈選擇，保護權利主體的環境知情權。”［11］（p58）對主動公開環境信息的企業應給予鼓勵和扶持，引導企業作出正確的環境行為。

⒊完善環境知情權法律救濟機制。權利的行使需要法律救濟機制予以保障，否則，只能是一句空話。我國環境知情權法律制度的建立為公眾獲取環境信息提供了法律依據，而環境知情權的最終實現依賴于相關法律救濟機制的完善。從我國現行立法來看，《環境信息公開辦法（試行）》規定了公民、法人和其他組織認為環保部門在政府環境信息工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》指出：公民、法人或者其他組織認為政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益，可以依法提起行政訴訟，同時可以一并或單獨提起行政賠償訴訟。盡管《政府信息公開條例》以及《環境信息公開辦法（試行）》都規定了行政復議和行政訴訟的救濟途徑，但仍存在著立法缺陷：一是《行政復議法》及《行政訴訟法》均采用了列舉方式規定的受案范圍，對環境信息案件沒有明示。二是復議申請人或起訴人均要求是認為政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益，即與具體行政行為具有直接的利害關系。由于我國目前的環境公益訴訟只涉及民事訴訟，在行政訴訟領域并無相關規定。

因此，建立健全我國環境知情權法律救濟機制應做到：一是在修改《行政復議法》及《行政訴訟法》時應采用明示的方式將環境知情權進行列舉，納入受案范圍。二是建立環境行政公益訴訟制度。環境信息在很多情況下涉及到公共利益，政府對環境信息公開的不作為將損害到公共利益，因此，建立環境行政公益訴訟制度，不僅能夠維護環境公共利益，也能夠維護社會成員的合法權益。我國應借鑒國外的立法經驗，在《行政訴訟法》、《環境保護法》以及環境信息公開立法中對環境行政公益訴訟作出明確規定，以切實保障環境知情權的有效行使。

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