關于派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督制度構建

□ 孟傳香

（重慶市大足區(qū)人民檢察院，重慶 402360）

作為司法改革的一項重要內容，社區(qū)矯正被正式寫入《刑法修正案》（八）和新修訂的《刑事訴訟法》。實行社區(qū)矯正后，原公安機關獨立承擔的監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)管職責轉由司法行政機關主導實施，從而標志著我國監(jiān)外執(zhí)行刑罰執(zhí)行方式的重大變革。與此相對應，原檢察機關對公安機關監(jiān)外執(zhí)行的檢察監(jiān)督也將轉為對司法行政機關的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督。社區(qū)矯正法律監(jiān)督對象的重點之一是承擔社區(qū)矯正日常工作的司法所，而履行社區(qū)矯正法律監(jiān)督的監(jiān)所部門與基層司法所、公安派出所等派出機構缺乏聯(lián)系，對社區(qū)矯正工作的監(jiān)督是基層檢察院的薄弱環(huán)節(jié)。筆者認為，派駐基層檢察室的設置是加強社區(qū)矯正檢察工作的重要形式和體現(xiàn)，也是對這一新興產(chǎn)物的探索和嘗試。

一、派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的法理依據(jù)及現(xiàn)實必要性

（一）派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的合憲性與合法律性

我國《憲法》第129條、《刑事訴訟法》第8條和第224條、《監(jiān)獄法》第6條、《人民檢察院組織法》第5條都明確了檢察機關作為法律監(jiān)督機關對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督權，社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行活動的組成部分，必然納入法律監(jiān)督的范圍。2012年我國《社區(qū)矯正實施辦法》第2條第3款規(guī)定，“人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督?！币虼?，檢察機關在社區(qū)矯正工作中承擔著監(jiān)督職能。派駐基層檢察室隨著時代的變遷經(jīng)歷了從設立到撤銷的過程，最高人民檢察院在2009年、2010年印發(fā)的 《2009－2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》、《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》對檢察室的建設給予了肯定。因此，作為法律監(jiān)督觸角的延伸，派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督具有充分的合憲性與合法性。

（二）分權制衡的政治學原理是派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的法理依據(jù)

派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，是制約國家權力的要求?！爸灰菣嗔Γ陀袛U張的傾向，有濫用的可能，因此，權力擴張到哪里，法律控制就應該跟到哪里?！保?］刑罰是一種最嚴厲的懲罰，無論是監(jiān)禁刑的執(zhí)行權的行使，還是非監(jiān)禁刑的執(zhí)行權的行使，都應該受到有效的監(jiān)督制約。［2］（p231－232）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權中，目前已經(jīng)普遍設立了人民法庭、派出所、司法所等司法機構，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商、稅務、土地等行政派出機構也一應俱全，各種行政權力已經(jīng)延伸到基層，唯獨只有作為法律監(jiān)督機關的檢察機關沒有設立派出檢察機構。社區(qū)矯正法律監(jiān)督對象的重點之一是承擔社區(qū)矯正日常工作的司法所，而履行社區(qū)矯正法律監(jiān)督的監(jiān)所部門與基層司法所、公安派出所等派出機構間則缺乏聯(lián)系，所以，對社區(qū)矯正工作的監(jiān)督是基層檢察院的薄弱環(huán)節(jié)，派出檢察機構的缺失不利于社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的開展，影響了其監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。設立派駐基層檢察室能使原來的“兩所一庭”體制變成“兩所一庭一室”，從機制上完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的司法體系，共同組成完備的基層司法工作機制，發(fā)揮派駐基層司法機構的整體效能，對基層執(zhí)法部門社區(qū)矯正工作各個執(zhí)法環(huán)節(jié)進行制衡，防止權力濫用。

（三）派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督有利于提高監(jiān)督實效

目前，對執(zhí)行社區(qū)矯正這一非監(jiān)禁刑的法律監(jiān)督主要由監(jiān)所檢察部門負責，而各級檢察機關監(jiān)所部門的工作重心是看守所和監(jiān)獄，對社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作的開展只能從報表到報表進行例行的核查，使社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作處于缺位的狀態(tài)。隨著《刑法修正案八》以及《社區(qū)矯正實施辦法》的施行，這種監(jiān)督方式的弊端越來越明顯。而派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督則有著突出的優(yōu)勢：派駐基層檢察室扎根群眾中間，改變了一直奉行的“上位監(jiān)督”理念，使群眾能夠直觀地理解社區(qū)矯正檢察工作，便于群眾反應社區(qū)矯正各個執(zhí)法環(huán)節(jié)存在的不公正現(xiàn)象，從而使檢察機關掌握矛盾根源和基層社會活動的弊端，有針對性地開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，切實收到監(jiān)督的成效。同時，派駐基層檢察室辦公地點、辦公時間、工作人員均得以固定化，密切了與派出所民警、司法行政干部、社工之間的聯(lián)系與溝通，有利于更好地掌握本轄區(qū)監(jiān)外罪犯動態(tài)、矛盾化解、參與幫困安置工作等情況，切實提高社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督實效，更好地對社區(qū)矯正對象的合法權益予以保護。

（四）維護基層社會治安穩(wěn)定是派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的核心價值

“理想的法治，是通過法律實現(xiàn)的公共權力與公民權利相和諧的狀態(tài)……在公權不受限制和人權無保障的地方，便沒有法治。”［3］（p232）通過派駐基層檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督機制，加強與司法所、派出所等相關部門的溝通、聯(lián)系和配合，有利于派駐基層檢察室深入基層、深入群眾，全面掌握社區(qū)矯正工作開展情況，加強對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的刑罰交付執(zhí)行、變更執(zhí)行、終止執(zhí)行等關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正負責社區(qū)矯正日常工作的司法所開展社區(qū)矯正中的違法行為，促進社區(qū)矯正機關文明執(zhí)法，保護被監(jiān)管人的合法權益，防止和糾正侵犯人權的行為；有利于感化罪犯，教育罪犯，使其感受政府和社會的關心愛護和溫暖，提高罪犯自我矯正的自覺性。管制犯、緩刑犯、假釋犯等非監(jiān)禁刑罪犯仍有一定社會危險性，如果在社區(qū)矯正時間失去監(jiān)管，就可能出現(xiàn)脫管、漏管。監(jiān)督缺失，極易導致其再次實施犯罪行為，構成新的不穩(wěn)定因素。因此，維護基層社會治安穩(wěn)定是派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的核心價值。

二、派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督存在的問題

（一）職能定位不明確

主要體現(xiàn)在兩個方面：一是派駐基層檢察室職能定位不明確。《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》均對派出法庭和公安派出所的設置作了詳細的規(guī)定。而《人民檢察院組織法》對派駐基層檢察室則沒有明確規(guī)定，其設置僅見于最高人民檢察院《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》、《（2009－2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》等內部文件中，導致基層人民檢察院設置的派駐基層檢察室的法律地位及職能缺少法律依據(jù)，不能像派出法庭和派出所那樣有詳盡的法律規(guī)定，派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作只能依據(jù)內部規(guī)定進行摸索。這是目前派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作中最大的障礙。二是社區(qū)矯正法律監(jiān)督職能定位不明確。隨著社區(qū)矯正工作從試點到在全國范圍的施行，目前主要依據(jù)是2012年出臺的《社區(qū)矯正實施辦法》。該《辦法》雖然規(guī)定了人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督，但并未規(guī)定檢察機關及派駐檢察室的具體職能及監(jiān)督程序。

（二）與內設監(jiān)所部門的關系不明確

目前，社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作由監(jiān)所部門負責，而派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作只是眾多法律監(jiān)督職責之一，且派駐基層檢察室不再設有對應的業(yè)務部門，其開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作與內設監(jiān)所部門開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作之間究竟是上下級關系、平級關系，還是其他關系目前沒有明確的定論。由于職能定位不明確，監(jiān)所部門開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作與派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作必然會導致業(yè)務交叉，雙方之間的權責劃分不清晰，不能形成監(jiān)督的整體合力。因此，派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作與監(jiān)所部門開展此項工作的關系成為檢察工作實踐運行中很難處理的一個問題。

（三）保障機制不健全

一是隊伍數(shù)量和專業(yè)素養(yǎng)不能完全適應?！缎谭ㄐ拚福ò耍返念C布及《社區(qū)矯正實施辦法》的出臺，進一步推進了社區(qū)矯正在全國范圍內的開展，社區(qū)矯正法律監(jiān)督也應當積極跟進。而執(zhí)行社區(qū)矯正法律監(jiān)督主要任務的派駐基層檢察室卻面臨著社區(qū)矯正法律監(jiān)督隊伍數(shù)量不足、部分人員檢察素質不能完全適應的問題。派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作需要對所有基層社區(qū)矯正機構和派出所進行檢察，工作量大、工作面廣、任務重，現(xiàn)有檢察人員的數(shù)量和法律專業(yè)水平不能完全適應這一形勢和任務的要求。二是監(jiān)督裝備保障不足。按照《社區(qū)矯正實施辦法》第35條的規(guī)定：司法行政機關和公安機關、人民檢察院、人民法院建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺，實現(xiàn)社區(qū)矯正工作動態(tài)數(shù)據(jù)共享。社區(qū)矯正定期不定期檢察需要到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)基層司法所、派出所進行走訪檢察，需要交通工具。而目前派駐基層檢察室還未普遍設立，即使設立了派駐基層檢察室，在信息交換平臺、交通工具等社區(qū)矯正監(jiān)督裝備保障方面也存在一定不足。三是經(jīng)費保障匱乏。目前，由于派駐基層檢察室并沒有得到法律層面的認可，其日常工作的開展沒有納入政府財政預算，相關經(jīng)費的保障完全取決于當?shù)卣畬z察室的認可程度。經(jīng)費保障的匱乏導致派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作舉步維艱。

（四）監(jiān)督信息渠道不暢通

由于法律規(guī)定不明確，社區(qū)矯正工作有關職能部門之間的職責不清、銜接不緊密，造成派駐基層檢察室不能及時、全面掌握社區(qū)矯正對象在“判決、接收、管理、教育、考核、獎懲、解矯”等各個環(huán)節(jié)的基本信息，對脫管、漏管現(xiàn)象不能及時監(jiān)督。加之裁定監(jiān)外執(zhí)行罪犯的法律文書與檢察監(jiān)督部門脫節(jié)、矯正對象人戶分離等因素的存在，也是造成檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督信息渠道不暢通的原因。

（五）缺乏程序保障

目前，派駐基層檢察室對社區(qū)矯正法律監(jiān)督面臨的最大的問題是監(jiān)督不力，有監(jiān)督之名，無監(jiān)督之實。究其原因則在于現(xiàn)行法律規(guī)定的社區(qū)矯正法律監(jiān)督缺乏相應的程序保障。一是糾錯程序缺乏強制力。按照《社區(qū)矯正實施辦法》的規(guī)定，派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作，主要是提出檢察建議或者糾正違法通知書等書面意見，但該實施辦法僅規(guī)定了交付執(zhí)行機關和執(zhí)行機關應當及時糾正、整改，并將有關情況告知人民檢察院，并未規(guī)定交付執(zhí)行機關和執(zhí)行機關不及時糾正和整改的法律后果，導致這些書面意見實際上不具有強制力，被監(jiān)督單位可執(zhí)行也可不執(zhí)行，嚴重影響了監(jiān)督力度。二是監(jiān)督方式嚴重滯后。從目前的司法實踐看，派駐基層檢察室對社區(qū)矯正的法律監(jiān)督還停留在事后監(jiān)督階段，無法對假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的申報和審批的全過程進行有效監(jiān)督。同時，根據(jù)《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》，對于交付執(zhí)行的有關法律文書的傳遞，主要依靠法院、監(jiān)管部門以郵寄的方式進行，在時間上明顯具有滯后性，使得檢察室開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督容易出現(xiàn)漏洞。

三、派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督的制度構建

（一）明確法律定位

一是在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定，“基層人民檢察院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設立檢察室。檢察室是基層人民檢察院的組成部分，它的決定就是基層人民檢察院的決定?！睂⑴神v基層檢察室的法律地位、設立、更名、撤銷和審批權限、工作制度和職能定位納入《人民檢察院組織法》當中。二是完善《社區(qū)矯正實施辦法》。應詳細規(guī)定檢察機關及派駐檢察室對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督的具體職能及監(jiān)督程序，為派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督提供強有力的法律依據(jù)，做到有法可依，增強監(jiān)督的可操作性和實踐性。

（二）合理界定工作職能

派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作職能包括基本職能和其他職能兩方面。一是基本職能。包括：開展對判決、裁定、決定社區(qū)矯正的庭前材料和社會調查材料的審查監(jiān)督；開展對交付執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督，防止發(fā)生漏管現(xiàn)象；開展對司法所社區(qū)具體矯正活動的檢察監(jiān)督，防止發(fā)生漏管現(xiàn)象；加強對刑罰變更執(zhí)行和矯正解除終止的檢察監(jiān)督，防止發(fā)生司法腐??；對社區(qū)矯正執(zhí)法活動違法的，區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書；接受轄區(qū)社區(qū)矯正對象及其家屬提出的控告和申訴。二是其他職能。包括：⑴開展法制宣傳。采取個別談話和集體教育相結合的方法，對矯正對象進行法制教育，宣講違法犯罪行為的社會危害性及重新違法犯罪的后果，預防其重新違法犯罪。針對基層群眾對社區(qū)矯正工作認同度不高、理解度不夠的問題，宣傳檢察機關在社區(qū)矯正工作中的職能；⑵開展調查研究。以派駐基層檢察室為載體的派駐檢察監(jiān)督方式是一種創(chuàng)新監(jiān)督，檢察室在日常的工作中要及時總結工作得失，善于發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并整理成文，推動社區(qū)矯正立法和派駐檢察監(jiān)督制度的完善和發(fā)展；⑶開展幫教服務。對于矯正對象存在的就業(yè)、生活、心理等實際困難和問題，積極開展幫教服務，幫助其解決困難，讓其感受社會溫暖，從而更好地接受改造，預防其重新犯罪；⑷其他日常社區(qū)矯正檢察工作。

（三）厘清派駐基層檢察室與內設監(jiān)所部門間的關系

社區(qū)矯正工作具有地域范圍廣、工作繁重的特點，監(jiān)所部門從事監(jiān)外執(zhí)行法律監(jiān)督的力量比較薄弱，只有充分發(fā)揮派駐基層檢察室身處基層，便于聯(lián)系各基層司法所、派出所，便于接觸矯正對象等優(yōu)勢，由派駐基層檢察室協(xié)助監(jiān)所部門對所轄各鎮(zhèn)街社區(qū)矯正工作進行監(jiān)督，才能使社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作取得更好的實效。由于派駐基層檢察室與內設監(jiān)所部門均可開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作，只有厘清派駐基層檢察室與內設監(jiān)所部門間的關系，才能便于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的順利開展。筆者認為，派駐基層檢察室與內設監(jiān)所部門之間是協(xié)作與被協(xié)作的關系，即監(jiān)所部門負責轄區(qū)范圍內監(jiān)外執(zhí)行情況的法律監(jiān)督，聯(lián)系、監(jiān)督轄區(qū)司法局、公安局、法院開展社區(qū)矯正工作，派駐基層檢察室作為轄區(qū)駐某地的常駐機構，協(xié)助監(jiān)所部門對所轄各鎮(zhèn)街社區(qū)矯正工作進行法律監(jiān)督，在日常工作中，聯(lián)系、監(jiān)督所轄各鎮(zhèn)街司法所、派出所和法庭，協(xié)助內設監(jiān)所部門收集完善相關資料，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出糾正意見，并將有關情況及時反饋至內設監(jiān)所部門。

（四）健全保障機制

一是人員和素質保障。由中央下?lián)軐ｍ椪ň幹疲糜跐M足鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室從事社區(qū)矯正檢察工作的人員，應當由基層檢察院從事過社區(qū)矯正檢察工作且具有較強群眾工作能力的人員中擇優(yōu)挑選，對人員編制少的基層檢察院可以將監(jiān)所部門人員抽調掛靠檢察室從事社區(qū)矯正檢察工作。同時要加大對從事社區(qū)矯正檢察工作的檢察隊伍的綜合素質培養(yǎng)，提高綜合辦案水平，為檢力下沉提供智力支持。二是監(jiān)督裝備保障。與司法行政機關、公安機關和人民法院建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺，實現(xiàn)社區(qū)矯正工作動態(tài)數(shù)據(jù)共享。配備檢察室開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督必要的交通工具、辦公設施等監(jiān)督裝備保障。三是經(jīng)費保障。國務院在將派駐基層檢察室建設納入“兩所一庭一室”時應給予相應的財政支持。同時基層檢察院要積極爭取當?shù)攸h委、政府的支持，將派駐基層檢察室行政經(jīng)費開支列入各級政府財政預算。

（五）完善監(jiān)督方式

派駐基層檢察室開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動違法的，可以根據(jù)不同情況采取以下監(jiān)督方式：一是口頭提出糾正建議。對于監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的問題，情節(jié)較輕的，口頭提出糾正建議。二是發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議。對于監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的問題，情節(jié)較重的，及時反饋至內設監(jiān)所部門，報經(jīng)領導批準后發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議。三是移送違法犯罪線索。對于變相體罰、索要財物等涉嫌職務犯罪情形的應及時向主管部門匯報。

（六）立法應完善派駐基層檢察室社區(qū)矯正中的檢察監(jiān)督

一是賦予派駐基層檢察室進行調查核實的權力。通過會見社區(qū)矯正對象，了解社區(qū)矯正執(zhí)行情況是否存在違法行為，矯正對象權利是否受到侵犯；根據(jù)工作需要查看派出所、法庭、司法所等部門的相關法律文書等資料，聽取匯報了解社區(qū)矯正的建檔及矯正情況；根據(jù)工作需要提前介入假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行活動，認真審查執(zhí)行機關提請假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的材料。發(fā)現(xiàn)違法行為時，可以調取相關材料，扣留、封存證據(jù)，詢問相關人員，有權要求有關部門或個人協(xié)助調查。二是明確在啟動糾錯程序上的強制力?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》應將一些彈性條款設置為剛性條款，明確社區(qū)矯正被監(jiān)督者應負的法律義務和后果，樹立檢察監(jiān)督權威。如明確在啟動糾錯程序上的強制力，規(guī)定在社區(qū)矯正法律監(jiān)督中，被監(jiān)督單位對派駐基層檢察室提出的糾正違法意見，必須在規(guī)定時間內進行糾正，并將糾正結果向派駐基層檢察室通報。對不及時糾正的，可申請由派出檢察機關向被監(jiān)督單位的上級部門發(fā)送檢察建議書，督促被監(jiān)督單位及時執(zhí)行。

［1］胡亞球．論行政自由裁量權的司法控制［J］．法商研究，2001，（04）：35．

［2］但未麗．社區(qū)矯正：立論基礎與制度構建［M］．中國人民公安大學出版社，2008．

［3］白泉民．中外刑罰執(zhí)行監(jiān)督與人權保護［M］．中國檢察出版社，2007．