國家海洋局重組背后的邏輯

毛壽龍

毛壽龍 中國人民大學公共財政與公共政策研究所教授

重組海洋局，把隸屬于各個部門的海洋執法隊伍和職能重組起來，顯然從機構上解決了“九龍治海”的格局。但海洋執法權過于集中，有時候反而會削弱監督。如果監督乏力，會不會出現更多的問題？這擔心有理，值得警惕。

今年機構改革方案中，重組國家海洋局是重要改革措施之一。方案說，為推進海上統一執法，提高執法效能，將原國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。國家海洋局的主要職責是，擬定海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。與此同時，為加強海洋事務的統籌規劃和綜合協調，設立高層次議事協調機構——國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。

重組“條”與“塊”

這一舉措被很多人認為是結束了中國海洋“九龍治海”的局面，因為過去中國海洋的執法管理基本上都是陸地相關部門職能的延伸。比如，公安部邊防管理局的“海警”部隊，是陸地邊防職能的延伸；“海事”執法屬于交通部，屬于交通部相關陸地職能的延伸；交通部港監局負責海洋救援，也是其陸地救援的延伸。“漁監”和“漁政”隸屬于農業部漁政漁港監督局， “海關緝私”隸屬于海關總署緝私局，“邊防派出所”隸屬于沿海縣鄉政府，而“搜救中心”和打撈部門也屬于不同部門。專門負責海洋的海洋局，只負責“海監”。當然，海洋局的海洋職能相對齊全一些，海洋科學考察，包括南極、北極科學考察，也屬于海洋局。

重組海洋局，把隸屬于各個部門的海洋執法隊伍和職能重組起來，顯然從機構上解決了“九龍治海”的格局。

當然，“九龍治海”也是有其一定邏輯的。因為海洋很大，雖然都是國家的，但實際上從屬于沿海陸地的各個省份，而陸地省份的執法隊伍和職能基本上都分散在各個部門，這些部門的執法職能自然而然延伸到海洋，就形成了“九龍治海”的局面。由于海洋和陸地的執法任務有很大的差別，各個部門在陸地執法的基礎上建立專門的機構負責海洋執法隊伍，賦予其海洋管理的職能，也是自然而然的事情。陸地上不僅有垂直的“條條”，還有橫向的“塊塊”，這些“塊塊”自然也是海洋的“龍王”。因此，過去不僅是“條條九龍治海”，其實還有更多的“塊塊九龍治海”。可以說，沿海各省區市、各級政府乃至村委會，都是治海的大大小小的“龍王”，是“百龍治海”。

在這個意義上，重組海洋局不僅整合了“九龍”，同時也在一定意義上整合了“塊塊”的“百龍”。

海洋局整合了“條條九龍”后是“條條”部門，是國家的海洋局；整合了“塊塊百龍”后，是國家的“海洋省”。只是這個“海洋省”很特別，只有海洋的執法職能和相關的行政管理職能，而不是一個真正的省，因為它沒有土地，沒有人民，沒有屬海注冊的企業，也沒有基層“海洋社會”，更沒有“海洋城市”、“海洋縣”。所以，它很難真正成為“海洋省”。而它作為國家的一個局，只有副部級，從屬于國土資源部，難以勝任協調各省區市的重擔，于是成立了國家海洋委員會，負責統籌協調。實際的副部級，虛設的超正部級協調，則可以不增加正部級機構，但有超正部級的協調資源，從而完成艱巨協調各個部門、各省區市的任務。

這樣做實際上把分散在“塊塊”和“條條”的海洋執法職能集中到中央層次，因為海洋局不是“省”，是中央的局，而且直接面向海洋職能。這有點像外交部，外交部集中外交職能，不過外交部管轄事務是外國，而海洋局管轄的事務是中國的，有些也涉及外國。

中央的“條條”是中央的部門，但在地方通過橫向的區域性政府進行協調，實施屬地化領導。海洋局過去是“條條”，現在是對海洋進行屬局化領導，既是“條條”機構，又是屬地化領導機構。

效率能否提高有待觀察

不過，重組海洋局，集中相對執法權，其意義依然是很重大的。因為海洋局對海洋執法事務，包括海上搜救事務，進行屬地化綜合，可以解決不同部門職責分散、重復及飛機艦船重復購置、人員隊伍重復建設等問題。

海洋執法和搜救不同于陸地執法和搜救，投入大且事務相對分散，一次任務出擊，如果僅僅完成單項任務，成本收益性價比不高，浪費嚴重。很多國家的經驗是，組建國家海岸警備隊。這不僅可以與國際接軌，還可以為解決領海權利的國際爭端、保護海洋戰略資源提供強有力的支持。保護海洋權利的能力，依靠地方政府，依靠分散在各個部門的路上執法力量的海洋延伸，顯然是靠不住的。組織海洋執法的“國家隊”，以國家的力量和資源更能夠勝任艱巨的海洋保護和維權重任。

當然，也有人說，執法權集中未必一定有效。因為每一項執法，其實都是很專業的。在陸地上，很多執法權基本上都分散在各個部門。沒有必要，也不可能在中央層次成立陸地局，然后成立國家陸地委員會，來協調統籌整個陸地的執法。海洋也是一樣，把它變成一個省，沒有必要，也不可能，因為這個省地域太大，而且和陸地關系太密切，很難切割。把它變成一個局，集中所有的執法權，結果還是需要各個省來進行管理。

海洋執法權相對集中之后，雖然管理上集中了，但海洋和陸地密不可分，依然需要陸地“塊塊”政府的強有力支持，而這不可能都事事放在國家海洋委員會去協調。這有點像外交部，雖然相對集中了各個部門的外事和地方的外事，但是在全面開放的時代，各個部門和地方依然會有自己的“外交”。所以，海洋執法權集中雖然有利于國家層面開展海洋保護，有利于國家利益的實現，但海洋資源的開發利用就有可能因此削弱，因為這樣的集中壟斷了其他部門和地方的必要的海洋職能。

組建海洋警衛隊，作為國家準海軍的力量，保護海洋權利，很有特色。但是，地方缺乏自己的海洋保護力量可能還會有一些執法的空白。此外，陸地的城市執法權相對集中后，出現了很多問題。海洋執法權相對集中后，是不是會出現類似的問題呢？陸地的教訓表明，在監督機制不完備的情況下，執法權相對集中，有時候反而會削弱監督。負責城市執法的城管級別不高，甚至沒有級別，都出現了那么多的問題，海洋執法的海管級別很高，如果監督乏力，會不會出現更多的問題？這擔心有理，值得警惕。