行政立法中部門利益法制化的防范

□劉源

（陜西省社會科學院，陜西 西安 710065）

法律關系的標的從根本上講是利益，因此，立法活動便成為合理分配利益活動，實現社會關系有序化的重要手段。嚴格意義上的立法是權力機關的立法活動，但隨著現代社會的發展，立法機關功能的衰微，行政機關權力的不斷擴張，加之立法機關會議制的工作方式和嚴格的立法程序，使得僅僅依靠立法機關的立法活動已無法滿足現實社會靜態和動態的需求，行政機關的權力已經突破純粹執行性的屬性，政府自主立法來實現對社會的管理已成為一種客觀存在的普遍現象。甚至可以說，“在行政法關系上，法規的數量遠遠超過法律”。行政機關在制定法規時，具有很大的自由裁量權。一切權力都必須正當地、合理地行使，不合理地行使權力是濫用權力。而行政權的特殊性決定了“一切有權力的人都有容易濫用權力，這是萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”［1］（p154）現實中的部門利益法制化便是其中重要問題。部分政府在立法時認為，“沒有管理者的利益，談何被管理者的利益”；“自己也是社會的一分子，自己的利益應先得到保障。”導致政府在立法時首先保障自身的利益。這種現象的出現，扭曲了政府在社會管理和經濟發展中的應然角色，必然會損害廣大人民群眾的利益，成為當前法學界關注的焦點。

一、行政立法中部門利益法制化的原因分析

行政立法中的部門利益法制化是伴隨著我國經濟體制改革和社會進步逐漸呈現的一種現象。這一現象出現的大背景是我國社會主義市場經濟體制的逐步確立和完善，而行政權內在的特殊性是其出現的主要內因：

（一）市場經濟的逐利性，影響著政府在市場經濟中功能的發揮

市場經濟是以市場在資源的配置中發揮基礎作用的經濟形式，市場經濟主體在這種經濟形式中是自主經營、自負盈虧、自擔風險的獨立利益主體，市場經濟中價值規律的作用和優勝劣汰的機制使得逐利性成為市場經濟主體的天性。為了避免市場經濟自身的天生缺陷，國家強化了政府對市場的宏觀調控，但在這一角色功能發揮過程中，政府本應是獨立于市場的中立裁判者、管理者，依靠國家財政來組建和實現其功能，不應成為“運動員”參與市場競爭以營利為目的，但市場經濟的逐利性在現代社會顯然已影響了政府功能的發揮：一方面政府作為管理者與市場經濟主體進行利益的劃分，爭取自身利益的最大化，影響到政府獨立于市場角色功能的發揮；另一方面，政府間通過對市場管理權力的劃分來實現利益的分割，爭取自身利益的最大化，從而影響到政府間的合作和對經濟及社會管理效益最大化的實現。

（二）行政權的雙重性，使政府權力尋租成為可能

在現代社會，無論是社會治理，還是經濟調控，行政權都有其存在的必要性，是現代社會發展必不可少的手段。社會生活發生重大變遷，公民對政府觀念的改變，政府需要從事大量的經濟和社會活動，以保障公民日益增長的精神和物質生活的需要，廣泛授予行政機關立法權就是在這樣的背景下產生的。而立法機關沒有能力制定行政活動需要的全部法律，不得不授予行政機關行使部分立法權力。當代的法律技術性強，立法機關沒有能力規定一個明確的指導原則，只能在授權法中規定空洞而廣泛的標準，但法律所適用的情況復雜，變更迅速，立法機關無法預見，不得不授予行政機關應變的立法權。除事實上和技術上的理由以外，出于政治上的不愿制定或不能制定某項法律，也授權行政機關作出相關規定。行政機關必須具有某些立法權是行政職能發展和科學技術進步的產物，是時代的需要。行政機關如果不被授予必要的立法權力，現代的行政活動將無法展開，公民的利益不能滿足。［2］（p301－302）但正如孟德斯鳩所說，行政權力具有雙重性，除了有利于社會發展的一面外，行政權力也有被濫用的可能，不加以約束的的權力，天生具有擴張的天性，當它被濫用時，就會給人民造成難以想象巨大損失。

（三）公務員身份的雙重性，導致部門利益法制化

政府的權力運行依賴于每一位代表政府執法的公務人員，只有他們秉持為人民服務的理念和公平正義的價值觀，才能行使好人民通過立法機關賦予他們的權力。然而，每一位公務員在社會發展的進程中也是一個普通公民，他們也有自己的利益訴求。在市場經濟環境下，如何平衡好個人與他人的利益訴求，如何在執行公務中不考慮個人利益真正做到一心為公，這是公務員身份的特殊性所決定的公務執法中的特殊問題。現實中許多以權謀私的案例也說明了這種特殊的身份導致權力濫用的可能。因此，公務員做為一個整體，在進行立法時就會爭取本單位、本部門的利益，實現部門利益法制化。

二、防止行政立法中部門利益法制化的基本原則

如何防止行政立法中部門利益法制化，一直是行政法發展中一個重要的課題，這一問題的解決也始終圍繞著促進政府有效對社會管理和規范約束政府權力的兩個方面尋找一個合適的度。在這一理論研究過程中，學者們總結出了一些基本理論作為規范政府立法行為的基本原則：

（一）依法行政立法原則

行政權力來源于民意機關制定的法律，也就要求行政立法行為應當符合法律的要求，其核心要求體現為法律優先和法律保留原則。法律優先原則要求“以法律形式出現的國家意志依法優先于所有其他形式表達的國家意志；法律只能以法律的形式才能廢止，而法律卻能廢止所有與之相沖突的意志表達，或使之根本不起作用。”［3］（p70）這一原則體現在法律與行政立法的關系上，要求法律優先行政立法，同時也包括低位階法律規范的制定必須以高位階的法律規范為依據，前者必須服從于后者并不得與之相抵觸。法律保留原則要求在法律與行政立法關系上，要求凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項，則只能由法律規定；行政機關只有在法律的明確授權下，才能對這些事項作出決定。在我國，根據《立法法》第9條的規定：“有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”屬于法律絕對保留的事項，全國人大及其常委會不得進行授權。

（二）民主立法原則

在現代社會，隨著利益主體的多元化，社會管理的各個環節日趨民主化，單純的選舉制度已無法充分滿足社會公眾的需要，特別是在行政機關擁有越來越多的立法權力的行政國家，公民參與立法的過程已成為保障公民民主權利的重要方式和途徑之一。民主原則要求行政機關在制定一般性行為規范、準則和原則時，應盡可能地聽取和尊重行政相對人，尤其是利害關系人的意見。為了保障這一原則的實施，目前行之有效的制度是行政立法公開制度、行政立法咨詢制度及行政立法聽證制度。

（三）效率原則

行政相對于立法來講，它要持續面對紛繁復雜的社會事務，迅速有效地處理社會糾紛，使社會秩序快速恢復正常，因而效率是行政優于立法的特點。它要求行政立法機關必須在切實保障行政相對人的基本人權和公平行政的前提下，盡可能地以最低的成本（包括時間成本）制定出最高質量的行政法律規范。在現代國家一般都建立了相應的保障制度，如時效制度、代理制度、成本效益分析制度和防止行政恣意制度等。

（四）正當法律程序原則

正當法律程序源于英美普通法的自然公正原則，即“任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見。”［4］（p379）在行政立法中要求行政立法的過程應當有相關利害關系人的參與，合理地聽取他們的意見。該原則的核心是公平聽證，要求行政主體在行政立法中作出對行政相對人（特別是涉及其基本權利）不利管理行為時，必須聽取當事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護權利。其典型形式是聽證會。在實行聽證的情況下，必須堅持“案卷排他主義”，即行政主體將要作出的管理行為必須以聽證筆錄為根據，這樣才能保證聽證的效力。具體表現為公開原則和公正原則。

三、防止行政立法中部門利益法制化的措施

在社會發展的進程中，行政立法發揮著越來越重要的作用，但立法機關無限制地承認行政立法也會導致“主權在民”原則的破壞，在行政立法中，行政人員不能具有不受控制的自由裁量權。目前，由于行政機關立法權的增加，如何控制行政機關行使立法權問題則比以往更為迫切。

（一）明確行政立法的標準

行政立法，無論是職權立法還是委任立法，都必須有法律根據，不允許行政機關脫離法律規定從事立法活動。不根據法律，而以行政權隨意發布命令，創設有關國民的權利和義務的一般性規定，是不允許的。同時，立法機關能夠把自己的權力授予行政機關行使，必須有個界限，才能阻止行政機關行使無限制、無標準的自由裁量權的一種重要的潛在力量。對于這一界限的要求，各國立法實踐中都禁止籠統的授權，要求授權行政機關實施立法的法律，必須具體地明確規定授權的目的和授權事項，特別是授權制定有關侵害人身自由及精神自由的立法及犯罪的構成要件的立法時，要求授權法本身以明文嚴格劃定授權范圍。行政立法如果就超出其授權范圍的事項作出規定時，就屬違法、無效。如果授權立法的法律條文本身對授權范圍的情況沒有明確，則應根據法律的精神和目的，盡量對授權范圍加以限定性解釋。若根據法律的目的仍然無法限定授權范圍，只能認為授權本身就是違憲的。

在對授權標準的確定方法方面，首先，應在授權法中規定一個明確的標準。但如果認為這個原則是控制立法權力委任的唯一的有力措施，顯然不符合當今的現實和需要；其次，可以通過司法解釋縮小立法權力委任。這主要針對在法律沒有明確標準或范圍廣泛的授權行政立法時，不是直接否認授權法的效力，而是通過解釋明確授權法的正當范圍；最后可以要求行政機關自己制定標準，限制立法權力的行使。鑒于立法機關受到時間、技術以及未來情況不能預見等條件的限制，往往不能制定標準，或者由于政治理由不愿制定標準。在這種情況下，可以要求行政機關自己制定標準限制行政機關行使權力。盡管有學者指出，不能過分信賴行政機關所制定的標準。因為，行政機關制定的標準可能用來滿足行政機關的愿望，適應一時的情況，缺乏政策的連貫性。但在沒有立法標準的情況下，行政機關自己制定標準也是必要的。在這種情況下，我們一方面要監督行政機關制定標準的合法與合理性，另一方面在條件成就時應由權力機關出臺正式的法律。

（二）規范行政立法的程序

行政立法既然象法律一樣支配公民的法律地位，為了公民的權利，不得不對行政機關立法規定某些限制。對行政立法標準的控制體現在實質方面，而對行政立法行為公正性的考察則應從實質和程序兩個方面著手。對行政立法的程序控制，羅爾斯認為，程序正義有三種類型：純粹的程序性正義、完善的程序性正義和不完善的程序性正義。它們在各自的范圍內都是符合正義的。“正義的程序雖然并不必然導致公正的結果，但要獲得公正的結果，程序正義是必須的，是不可或缺的。公平、正義的立法程序的正確運用，有助于人們最大限度地制定出公正的法律規范。”［5］（p376）國務院為規范行政立法程序，專門出臺了 《行政法規制定程序條例》和《行政規章制定程序條例》，為行政立法有了基本的法律依據，但現實中，行政機關所要處理的事務紛繁復雜，因此，應把行政立法程序再進一步細化、分類，除了正式程序之外，應引入非正式程序、協商程序，以進一步規范行政立法中聽證程序。

（三）將抽象行政行為納入司法審查的范圍

抽象行政行為和具體行政行為都是行政行為的一種，都會對行政相對人的權利產生影響，甚至有時前者的影響要大于后者。按照“有權利必有救濟”的法諺，對抽象行政行為同樣也應為行政相對人提供司法救濟。另外，我國《行政復議法》受案范圍包括部分抽象行政行為，以及WTO規則里面也要求把部分抽象行政行為納入司法審查的范圍。隨著行政法治的發展，要求越來越多的行政行為甚至一切行政行為都納入到法治的軌道。目前，行政訴訟法的修改稿已經將抽象行政行為納入司法審查的范圍，以真正做到“有權力必有責任”，用國家的司法權來監督行政權，防止行政權的濫用，保障公民權利。

總之，行政立法中的部門利益法制化是社會發展中面臨的新問題，我們要從多個角度來綜合分析和解決，尤其是從社會主義法治發展的趨勢來治理，完善法治政府和服務型政府的建設，促進政府經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務職能的有效發揮，保障人民群眾的根本利益。

［1］（法）孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深譯.商務印書館，1963.

［2］［4］王名揚.美國行政法［M］.中國法制出版社，2005.

［3］（德）奧托·邁耶.德國行政法［M］.劉飛譯.商務印書館，2002.

［5］張正釗，韓大元.比較行政法［M］.中國人民大學出版社，1998.