論社區(qū)治理中公民參與的完善：從參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的視角

□石磊

（中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250014）

社區(qū)治理是隨著治理理論的引進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步發(fā)展起來(lái)的。治理的核心是改變過(guò)去政府單極壟斷資源對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管理的狀況，而由政府和各種社會(huì)力量共同進(jìn)行社會(huì)管理，形成治理局面。社區(qū)治理就是充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)各種力量參與到社區(qū)公共事務(wù)中，解決社區(qū)中遇到的各種問(wèn)題，發(fā)展社區(qū)自治。公民參與是同時(shí)期的世界性浪潮，公民參與理論同樣是為解決政府和市場(chǎng)的“失靈”而發(fā)展起來(lái)的。在我國(guó)社區(qū)建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的根本出路是建立社區(qū)公民參與機(jī)制，而從目前的制度建設(shè)看，社區(qū)內(nèi)公民參與權(quán)的完善是其核心內(nèi)容。

一、參與權(quán)與社區(qū)參與權(quán)制度體系

黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)的 《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中首次確認(rèn)了“公民參與”的概念，明確提出了“擴(kuò)大公民有序的政治參與”的命題。黨的十七大報(bào)告指出：“人民民主是社會(huì)主義的生命。發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。”并進(jìn)一步將參與權(quán)列為“公民四權(quán)”①知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。之一。

參與權(quán)一般是指公民通過(guò)國(guó)家創(chuàng)造的各種合法途徑參與公共事務(wù)的權(quán)利，是一項(xiàng)基本人權(quán)。參與權(quán)首先是公民參與公共活動(dòng)需求的法律供給，同時(shí)也構(gòu)成其法律依據(jù)。因此，參與權(quán)依公民參與的不同也有所不同。公民參與一般分為三個(gè)層次，國(guó)家政治領(lǐng)域、政府決策和公共治理領(lǐng)域、基層治理領(lǐng)域。顯然，前兩個(gè)領(lǐng)域?qū)儆趥鹘y(tǒng)的政治參與，而社區(qū)參與屬于基層治理領(lǐng)域。

社區(qū)參與權(quán)主要是指社區(qū)居民通過(guò)合法方式參與社區(qū)中影響他們生活的決策和行為的權(quán)利。為了真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與權(quán)這一核心權(quán)利，保障社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的自治，我們必須完善相關(guān)的保障社區(qū)參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度，即社區(qū)參與權(quán)保障制度，其與社區(qū)參與權(quán)共同構(gòu)成社區(qū)參與權(quán)制度體系。由于農(nóng)村和城市在社區(qū)治理方面的顯著差異，本文只涉及城市社區(qū)參與權(quán)問(wèn)題。

二、社區(qū)參與權(quán)存在的問(wèn)題

關(guān)于社區(qū)參與，自20世紀(jì)80年代《城市居民委員會(huì)組織法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)社區(qū)自治一直是在政府推動(dòng)下發(fā)展的。有關(guān)社區(qū)參與權(quán)的法律目前只有《憲法》和《城市居民委員會(huì)組織法》。社區(qū)參與權(quán)建設(shè)一直是社區(qū)自治的重點(diǎn)，而且已取得了顯著成績(jī)，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在以下問(wèn)題。

（一）社區(qū)參與權(quán)本身存在的問(wèn)題

⒈參與權(quán)主體地位不清晰。社區(qū)治理是一種多元治理模式，這已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)各界的共識(shí)，但在我國(guó)目前階段，社區(qū)治理參與主體在社區(qū)參與中的地位并不清晰。社區(qū)參與的主體大體可分為四類(lèi)：由街道辦、社區(qū)黨團(tuán)、居委會(huì)和政府職能部門(mén)的派駐機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政府類(lèi)組織；由業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)中介組織、志愿團(tuán)體、興趣小組、民間社團(tuán)等構(gòu)成的非政府組織以及住區(qū)單位和社區(qū)居民。有關(guān)這些主體在社區(qū)中的地位的法律只有《城市居民委員會(huì)組織法》，其中第19條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織，不參加所在地的居民委員會(huì)，但是應(yīng)當(dāng)支持所在地的居民委員會(huì)的工作。所在地的居民委員會(huì)討論同這些單位有關(guān)的問(wèn)題，需要他們參加會(huì)議時(shí)，他們應(yīng)當(dāng)派代表參加，并且遵守居民委員會(huì)的有關(guān)決定和居民公約。”“前款所列單位的職工及家屬、軍人及隨軍家屬，參加居住地區(qū)的居民委員會(huì)；其家屬聚居區(qū)可以單獨(dú)成立家屬委員會(huì)，承擔(dān)居民委員會(huì)的工作，在不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)和本單位的指導(dǎo)下進(jìn)行工作。家屬委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和家屬委員會(huì)成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)、辦公用房，由所屬單位解決。”因?yàn)樵贌o(wú)具體法律規(guī)范，這些住區(qū)單位和家屬委員會(huì)相對(duì)于居委會(huì)而言基本屬于獨(dú)立的，居委會(huì)也很難在其中開(kāi)展工作。導(dǎo)致這種局面的原因就是因?yàn)閱挝恢频拇嬖谑沟米^(qū)單位和家屬委員會(huì)在資源上不會(huì)有求于居委會(huì)。

再比如現(xiàn)實(shí)中最常遇到的居委會(huì)和業(yè)委會(huì)，二者在社區(qū)中是什么關(guān)系，很難找到相應(yīng)的法律依據(jù)。從理論上講，業(yè)委會(huì)是業(yè)主基于物業(yè)的所有權(quán)或使用權(quán)之上的財(cái)產(chǎn)關(guān)系形成的自治組織，居委會(huì)是居民基于法律規(guī)定中的政治權(quán)利而形成的自治組織，從性質(zhì)上講二者都是自治性組織，具有較大的相似性，工作內(nèi)容應(yīng)呈現(xiàn)大量交叉，但在現(xiàn)實(shí)中這二者的關(guān)系并未理順。

⒉參與權(quán)內(nèi)容模糊。作為社區(qū)自治的最重要法律《城市居民委員會(huì)組織法》，關(guān)于社區(qū)居民參與只有一個(gè)極其籠統(tǒng)的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的原則，而具體權(quán)利則只有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有關(guān)具體各種參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式、保障制度、相關(guān)法律責(zé)任等一概空白。由此導(dǎo)致社區(qū)居民參與權(quán)利難以落到實(shí)處，居民自治難以實(shí)現(xiàn)。這種狀況已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)城市社區(qū)居民自治發(fā)展的要求。對(duì)于發(fā)達(dá)城市日益蓬勃發(fā)展的社區(qū)自治，法律空白越來(lái)越成為其發(fā)展的阻力。居民除了在對(duì)居委會(huì)極為不滿時(shí)可能采取罷免等程序外，［1］在日常工作中也難以形成有序、有效的參與機(jī)制，對(duì)于社區(qū)中的公共事務(wù)多采取一人一事的反映方式，社區(qū)干部也多是從一些非制度性渠道了解居民需求，無(wú)法形成制度性的參與機(jī)制，難以形成自治局面。

⒊參與權(quán)的客體不清。參與權(quán)的客體即參與權(quán)指向的對(duì)象也就是事項(xiàng)或領(lǐng)域。除了參與居委會(huì)主任、副主任和委員的選舉外，《城市居民委員會(huì)組織法》并未規(guī)定其他參與事項(xiàng)。

誠(chéng)然，限于《憲法》的宏觀性和《城市居民委員會(huì)組織法》只是有關(guān)居委會(huì)的一部法律，所以，在社區(qū)參與權(quán)方面少有涉及也是正常的，但時(shí)至今日也沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于社區(qū)參與權(quán)的詳細(xì)的法律規(guī)范卻不合常理。目前，各地有關(guān)社區(qū)參與方面的探索只能以部門(mén)精神、地方文件等政策為指導(dǎo)，其既不符合法治化的要求，也沒(méi)有相對(duì)的穩(wěn)定性，往往與主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注程度有關(guān)。在我國(guó)，社區(qū)參與和社區(qū)治理方面還沒(méi)有形成成熟的理論和實(shí)踐模式，由此導(dǎo)致了有關(guān)社區(qū)參與權(quán)制度體系建設(shè)的研究還處于空白狀態(tài)。但這種狀態(tài)已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)，我國(guó)日益發(fā)展的公民社會(huì)需要在條件成熟的社區(qū)賦予居民切實(shí)可行的參與權(quán)利，通過(guò)有序、有效的參與機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)社區(qū)自治。

（二）社區(qū)參與權(quán)保障制度存在的問(wèn)題

⒈多元主體身份有待法律完善。社區(qū)參與中的多方參與主體在社區(qū)治理中本應(yīng)是伙伴關(guān)系，共同推動(dòng)居民自治的實(shí)現(xiàn)，但現(xiàn)實(shí)中這些主體卻成了社區(qū)建設(shè)的體制性障礙，成了互相掣肘的羈絆。比如業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的關(guān)系。就是因?yàn)榕c業(yè)委會(huì)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其地位的含糊其辭，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)在其成立之初就面臨尷尬的處境。它既非企業(yè)法人，不在工商登記，亦非民間社團(tuán)，不歸民政局管，即使在銀行開(kāi)立賬戶都被拒絕，因而為業(yè)主維權(quán)的難度就可想而知了。再比如民間社團(tuán)進(jìn)社區(qū)。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》等全國(guó)性的法律法規(guī)，各種行政法規(guī)和地方性法規(guī)都對(duì)民間社團(tuán)、基金會(huì)等進(jìn)行了規(guī)范，但其登記門(mén)檻高，年檢手續(xù)繁瑣，準(zhǔn)入成本高，早已為業(yè)界詬病多年，由此導(dǎo)致很多民間團(tuán)體或者注冊(cè)為企業(yè)，或者干脆不要身份，呈現(xiàn)一種普遍違法狀態(tài)。社區(qū)內(nèi)的社團(tuán)也同樣面臨這樣的身份難題。

⒉社區(qū)參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的前提性制度處于初級(jí)階段。參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于一系列制度性條件的完善，其中信息公開(kāi)和利益的組織化制度是基礎(chǔ)性制度。沒(méi)有信息公開(kāi)則居民沒(méi)有知情權(quán)，沒(méi)有知情權(quán)保障的公民參與，參與者根本無(wú)法提出有針對(duì)性的意見(jiàn)。利益組織化更是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。社區(qū)中公共事務(wù)的參與首先要有居民的參與意愿，其次要有參與的力量。而利益組織化制度就是讓居民在參與社區(qū)事務(wù)時(shí)根據(jù)自身的各種利益取向而有組織地參與到社區(qū)事務(wù)中，這種組織化就是使分散的個(gè)人變成有組織的社團(tuán)，既可以使其發(fā)出更大的聲音，又可以保證其在與其他利益團(tuán)體博弈中保持優(yōu)勢(shì)地位。目前，我國(guó)信息公開(kāi)制度只有《政府信息公開(kāi)條例》，但缺乏可操作性，執(zhí)行起來(lái)有一定難度。對(duì)于利益組織化制度，則因?yàn)閭鹘y(tǒng)的社會(huì)控制思想，對(duì)于各種民間團(tuán)體管制嚴(yán)格，使得我國(guó)目前在社區(qū)中還缺乏社團(tuán)文化氛圍。

⒊社區(qū)參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序性制度呈空白狀態(tài)。《物權(quán)法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)業(yè)主成立業(yè)委會(huì)都有所規(guī)范，但都過(guò)于原則，沒(méi)有操作價(jià)值，給基層政府留下了很多干預(yù)空間。《城市居民委員會(huì)組織法》同樣沒(méi)有社區(qū)參與的可操作性規(guī)定，居委會(huì)選舉的規(guī)定也極其簡(jiǎn)單。這種空白狀態(tài)使得所有社區(qū)參與不得不先自定程序，而很多程序的制定都是掌握在基層政府手中，其不僅缺乏專(zhuān)業(yè)性，而且從管理角度出發(fā)也不利于居民積極有效地參與社區(qū)事務(wù)。比如居民代表的選擇程序，就是直接關(guān)系居民參與熱情和對(duì)參與程序認(rèn)同的重要部分。如果只是追求表面上的平衡，代表選取似乎來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域，但因其自身對(duì)居民意愿、利益的冷漠和自身身份的限制，其代表性是難以獲得居民認(rèn)可的。

⒋社區(qū)參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的支持性制度呈空白狀態(tài)。居民在實(shí)際參與社區(qū)事務(wù)時(shí)還需要一系列支持性的制度，主要是指居民的信息獲取、知識(shí)武裝、參與途徑保障等。我們經(jīng)常會(huì)在報(bào)紙、電視中看到有關(guān)某地暖氣燃?xì)狻⒕皡^(qū)票價(jià)、公交車(chē)票等舉辦的漲價(jià)聽(tīng)證的報(bào)道，在聽(tīng)證中，市民代表大多會(huì)基于保護(hù)弱勢(shì)群體的需要希望不要漲價(jià)，而就企業(yè)成本核算、公共事業(yè)定位等更具議價(jià)能力的話題則由于能力問(wèn)題難以展開(kāi)充分聽(tīng)證，這說(shuō)明聽(tīng)證市民在準(zhǔn)備聽(tīng)證時(shí)只是個(gè)人行為，沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)家、社會(huì)團(tuán)體等的支持。這直接導(dǎo)致了這些價(jià)格聽(tīng)證會(huì)被稱(chēng)為“漲價(jià)通知”的后果，而其根源在于支持性制度沒(méi)有建立。社區(qū)參與權(quán)的有關(guān)制度就是保障居民在參與中不會(huì)因?yàn)樾畔ⅰ⒅R(shí)的欠缺而使參與效果打折，但目前我國(guó)在這方面也呈法律真空狀態(tài)。

⒌社區(qū)參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的救濟(jì)性制度呈空白狀態(tài)。這里包括監(jiān)督制度、司法救濟(jì)制度和少數(shù)利益保護(hù)制度。社區(qū)內(nèi)的參與權(quán)包括政治性和非政治性兩類(lèi)。政治性的參與權(quán)主要是選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在選舉過(guò)程中的救濟(jì)制度只有很簡(jiǎn)單的規(guī)定，比如《城市居民委員會(huì)組織法》第10條：居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會(huì)成員。在現(xiàn)實(shí)中，一般是按照原選舉方式，由五分之一以上有選舉權(quán)的居民、五分之一以上的戶的代表或者三分之一以上居民代表提議，可以要求罷免社區(qū)居民委員會(huì)成員。罷免要求在提交社區(qū)居民委員會(huì)的同時(shí)報(bào)街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）和區(qū)（縣）民政部門(mén)備案。社區(qū)居民委員會(huì)在接到罷免要求的15日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)居民會(huì)議進(jìn)行投票表決。本社區(qū)過(guò)半數(shù)有選舉權(quán)的居民、戶的代表或者居民代表通過(guò)，罷免有效。罷免表決結(jié)果報(bào)街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）和區(qū)（縣）民政部門(mén)備案。但罷免程序的主動(dòng)權(quán)幾乎都掌握在居委會(huì)手中，這對(duì)居民是很不利的；而對(duì)于非政治性的參與權(quán)則幾乎沒(méi)有任何救濟(jì)性制度。

三、完善社區(qū)參與權(quán)制度體系的路徑

肖世杰在其博士后論文《公眾參與：法理分析與權(quán)利實(shí)現(xiàn)》中認(rèn)為，參與權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，并不是通過(guò)簡(jiǎn)單的“賦權(quán)”或“激能”就能完成的，它需要一套健全的配套機(jī)制方可達(dá)到預(yù)期的效果。并進(jìn)而提出了前提性制度、程序性制度、支持性制度和救濟(jì)性制度的系統(tǒng)性參與權(quán)保障制度。本文借鑒這一理論成果，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有社區(qū)研究中的已有成果，對(duì)完善社區(qū)參與權(quán)制度體系提出相應(yīng)的對(duì)策。

（一）前提性制度

前提性制度是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民有效參與的基本前提，沒(méi)有這一制度保證，參與權(quán)就如空中樓閣，即使有法律條文的依據(jù)，也難發(fā)揮實(shí)際作用。前提性制度主要包括信息公開(kāi)制度和利益組織化制度。

1.信息公開(kāi)制度。列寧曾指出：“沒(méi)有公開(kāi)性而來(lái)談民主制是很可笑的。”［2］（p34）公開(kāi)是民主的前提，這一點(diǎn)已成為基本常識(shí)。社區(qū)內(nèi)的信息公開(kāi)主要是利用社區(qū)內(nèi)的報(bào)欄、專(zhuān)門(mén)的信息墻、社區(qū)網(wǎng)站等方式將與社區(qū)居民有關(guān)的各種信息及時(shí)公布。最主要的是確認(rèn)社區(qū)居民對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的公開(kāi)權(quán)利請(qǐng)求，比如對(duì)于居委會(huì)、街道辦等。當(dāng)相關(guān)機(jī)構(gòu)以各種理由拒絕時(shí)，居民有充分的權(quán)利依據(jù)。從法律依據(jù)上說(shuō)，主要是明確《保密法》與《政府信息公開(kāi)條例》的關(guān)系，不能讓很多部門(mén)以《保密法》來(lái)對(duì)抗居民依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》行使其知情權(quán)。

現(xiàn)有成功的案例也提示我們信息公開(kāi)在社區(qū)參與權(quán)建設(shè)中的重要性。［3］（p25）而且其具體做法除了上述一般渠道外，還有居務(wù)公開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)等形式。這些成功案例顯示，有效的信息公開(kāi)不僅增進(jìn)了社區(qū)內(nèi)的信息交流與溝通，也促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)居民的情感交流，化解了居委會(huì)與居民間的矛盾。

在具體實(shí)踐中，主要應(yīng)從以下三個(gè)方面完善信息公開(kāi)制度。一是信息公開(kāi)的制度化。不管是什么形式的信息公開(kāi)都應(yīng)該制度化。通過(guò)制度使信息公開(kāi)能夠持久落實(shí)，不因領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而發(fā)生變化。二是規(guī)范化。信息公開(kāi)的形式、內(nèi)容、范圍等都直接關(guān)系到公開(kāi)的實(shí)效，如果不規(guī)范，居民就難以對(duì)信息公開(kāi)形成穩(wěn)定預(yù)期，也就不可能及時(shí)獲知。三是經(jīng)常化。使公開(kāi)信息成為慣例，成為日常工作的重要內(nèi)容，干部和居民都能習(xí)慣于經(jīng)常接受信息公開(kāi)，這樣，就能在社區(qū)內(nèi)逐步形成公開(kāi)的氛圍，進(jìn)而成為社區(qū)文化的一部分。

2.利益組織化制度。在實(shí)現(xiàn)參與權(quán)的過(guò)程中，如何使得分散的個(gè)人通過(guò)有效機(jī)制聯(lián)合成強(qiáng)大的組織化力量是基本前提。同時(shí)，分散的利益訴求也可以通過(guò)這個(gè)過(guò)程匯聚和表達(dá)，完成其博弈過(guò)程。

社區(qū)內(nèi)的利益組織化主要表現(xiàn)為各種利益相同的群體能夠形成一定的組織同盟，這種組織同盟在參與社區(qū)活動(dòng)時(shí)能夠行動(dòng)協(xié)調(diào)一致，較好地表達(dá)他們的主要利益訴求，并具備與其他利益群體博弈的能力。其在制度上的表現(xiàn)主要是各種社區(qū)內(nèi)民間社團(tuán)的存在。這種社團(tuán)是居民依據(jù)個(gè)人的各種利益取向不同而在日常交往中逐步形成的小團(tuán)體，法律依據(jù)主要是《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等。但隨著我國(guó)民間力量的發(fā)展壯大，這些法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下的社會(huì)管理需求，無(wú)法適應(yīng)社區(qū)社團(tuán)發(fā)展的需要。比如《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：“成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記。”“業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件”是申請(qǐng)人的必備文件。同時(shí)，第13條規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的”構(gòu)成登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備的情形之一。這種嚴(yán)格的管理體制已經(jīng)嚴(yán)重滯后于社會(huì)需求。這就要求地方政府在可能的立法空間內(nèi)降低社區(qū)內(nèi)社團(tuán)成立的成本，促使其有序發(fā)展。筆者認(rèn)為，可采取一定條件的備案制而非審批制。目前，北京中關(guān)村、深圳等地方立法對(duì)于社團(tuán)成立的門(mén)檻已經(jīng)大大降低。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)學(xué)習(xí)、借鑒這些立法方式，制定有利于社團(tuán)成立的地方性法規(guī)，以適應(yīng)迅速壯大的公民社會(huì)，滿足居民社區(qū)參與的需要。

（二）程序性制度

“利益集團(tuán)”一詞本身毫無(wú)貶義，它對(duì)民主政治來(lái)說(shuō)是不可或缺的。因?yàn)橹挥挟?dāng)各種利益集團(tuán)通過(guò)利益表達(dá)而使自己的要求得以反映時(shí)，政府才能從中獲得大量可供決策參考的信息，使政府的決策更具科學(xué)性；當(dāng)政府為利益集團(tuán)所包圍時(shí)，政府的行政權(quán)力會(huì)受到來(lái)自各方的壓力和影響，進(jìn)而發(fā)揮對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督作用。因此，在社區(qū)政治中，如何有效均衡各利益群體的利益，必須通過(guò)一個(gè)公平的、受到廣泛接受的程序來(lái)協(xié)調(diào)。在利益組織化的前提下，首先，這一程序要有各個(gè)利益社團(tuán)表達(dá)利益訴求的途徑、方式。其次，在有效表達(dá)的基礎(chǔ)上，為各個(gè)利益群體進(jìn)行利益博弈創(chuàng)造一個(gè)協(xié)商機(jī)制，這一機(jī)制的首要原則是公平，代表政府的基層政權(quán)必須保證各方獲得公平的待遇，要引進(jìn)程序公平的理念來(lái)完善目前失衡的利益博弈機(jī)制。最后，在政策的形成階段，政策制定者必須始終貫徹理性原則，切忌不顧某一群體的利益訴求，一味追求所謂的政績(jī)、效率或者穩(wěn)定等單一目標(biāo)。

（三)支持性制度

參與權(quán)的支持性制度實(shí)質(zhì)上是在賦予社區(qū)公民參與權(quán)的同時(shí)必須為其提供實(shí)現(xiàn)權(quán)利的參與條件。從許柏?fù)P的《城市居民社區(qū)參與行為的個(gè)案分析——基于深圳三個(gè)社區(qū)的實(shí)證分析》［4］來(lái)看，社區(qū)居民社區(qū)參與的影響因素包括三個(gè)方面:傳統(tǒng)的“臣民”文化使得居民普遍缺乏民主意識(shí)和參政議政能力；居民鄰里資本的逐漸消亡和參與技能的低下，使得居民社區(qū)參與的積極性不高；保證居民自治、維護(hù)居民權(quán)益的社區(qū)居委會(huì)功能的虛化和弱化，最終造成了城市居民社區(qū)參與不足的局面。居民參與意愿和能力主要取決于文化和制度，而現(xiàn)實(shí)的制度更具有影響力。因此，支持性制度設(shè)計(jì)主要應(yīng)從意識(shí)喚醒、知識(shí)增進(jìn)、采取行動(dòng)等多層面入手。

以聽(tīng)證為例。社區(qū)聽(tīng)證是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民知情權(quán)的重要途徑，但如果無(wú)法保障社區(qū)居民對(duì)聽(tīng)證內(nèi)容的完全了解，并在聽(tīng)證前能有充分準(zhǔn)備，那么，社區(qū)聽(tīng)證不僅會(huì)陷入走過(guò)場(chǎng)的尷尬，而且會(huì)失去基層政權(quán)在居民中的信譽(yù)。因此，嚴(yán)格遵循聽(tīng)證原則是保證社區(qū)聽(tīng)證效果的關(guān)鍵。為此，在聽(tīng)證程序上必須做到以下四點(diǎn)：一是應(yīng)根據(jù)討論的具體實(shí)際保證聽(tīng)證人范圍，使所有利益相關(guān)者都能參與到聽(tīng)證中去；二是關(guān)于聽(tīng)證主持人，必須使其與做出相關(guān)決策的機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，作到真正的獨(dú)立；三是聽(tīng)證過(guò)程應(yīng)體現(xiàn)公開(kāi)的原則，只有當(dāng)整個(gè)聽(tīng)證從準(zhǔn)備到召開(kāi)全部透明后，才能真正成為民主科學(xué)決策的程序，才能獲得居民的支持和理解；四是關(guān)于案卷排他原則，決策機(jī)關(guān)只能根據(jù)公開(kāi)的資料和聽(tīng)證的結(jié)果做出決策，聽(tīng)證結(jié)果要具有相當(dāng)?shù)募s束力。現(xiàn)實(shí)中成功的案例都是較好貫徹這些原則的實(shí)踐。［5］（p292）

（四）救濟(jì)性制度

“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，救濟(jì)性制度是整個(gè)權(quán)利保障體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。主要包括監(jiān)督保障、司法救濟(jì)等制度。

監(jiān)督保障制度應(yīng)該自始至終保持其有效存在，這是社區(qū)民主最有力的體現(xiàn)。監(jiān)督主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，社區(qū)財(cái)務(wù)、社區(qū)人事和社區(qū)事務(wù)。對(duì)于社區(qū)財(cái)務(wù)，重點(diǎn)是將與居民民生密切相關(guān)的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)，如低保等。這一點(diǎn)對(duì)于那些“村轉(zhuǎn)居”的社區(qū)尤為重要。原來(lái)的村集體財(cái)產(chǎn)一夜之間變?yōu)樯鐓^(qū)財(cái)產(chǎn)，對(duì)于其如何使用是一個(gè)很敏感的話題，而且這些新居民還是延續(xù)原來(lái)村民的生活方式，所以，對(duì)于這些社區(qū)的財(cái)務(wù)監(jiān)督顯得更為必要。對(duì)于人事方面，首先是居委會(huì)選舉中監(jiān)督程序的完善和落實(shí)，使居民通過(guò)切身經(jīng)歷感受到社區(qū)民主的真實(shí)。從前些年社區(qū)直選的情況來(lái)看，搞得好的社區(qū)都是嚴(yán)格按照選舉原則規(guī)律來(lái)操作的。［6］（p83）其次是在日常居務(wù)中，通過(guò)評(píng)議干部等形式將居民監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，通過(guò)各種形式將居民對(duì)社區(qū)干部的意見(jiàn)、建議表達(dá)出來(lái)。最后，對(duì)于那些無(wú)法得到大多數(shù)居民信任、不適合繼續(xù)在社區(qū)工作的人員，如果是居民選舉上來(lái)的，則同樣可由居民罷免；如果是其他人員則應(yīng)通過(guò)相應(yīng)程序使其離開(kāi)管理崗位。總之，要讓居民能夠?qū)λ麄儾徽J(rèn)可的社區(qū)干部說(shuō)“不”。對(duì)于社區(qū)事務(wù)方面，在實(shí)施上述信息公開(kāi)制度的前提下，所有與居民有關(guān)的公共事務(wù)都應(yīng)隨時(shí)接受監(jiān)督。社區(qū)監(jiān)督這三個(gè)方面是連貫的，監(jiān)督中首先碰到的是對(duì)某些事務(wù)的監(jiān)督，或是公共設(shè)施或是社區(qū)財(cái)務(wù)，如果監(jiān)督效果不理想，接下來(lái)就要涉及到對(duì)人員的監(jiān)督，那些不適合社區(qū)工作的干部則會(huì)被居民“炒魷魚(yú)”。在這一過(guò)程中，對(duì)人事的監(jiān)督是關(guān)鍵，但最終體現(xiàn)監(jiān)督效果的是各個(gè)具體事務(wù)是否反映了居民的意志。因此，只有建立并完善監(jiān)督體系，才能收到良好的監(jiān)督效果。

司法救濟(jì)在社區(qū)的體現(xiàn)與前述監(jiān)督的三個(gè)方面相同，但它要以個(gè)人權(quán)利被侵害為前提。這一領(lǐng)域的完善更多地要依賴外部大的司法環(huán)境的改善。

［1］濟(jì)南一小區(qū)兩千人投票成功罷免居委會(huì)［EB／OL］.新華網(wǎng)，http：／／news.xinhuanet.com，2010－12－10.

［2］列寧選集（第1卷）［C］.人民出版社，1995.

［3］［5］［6］全國(guó)干部培訓(xùn)教材編審指導(dǎo)委員會(huì).基層民主建設(shè)［M］.人民出版社，黨建讀物出版社，2011.

［4］許柏?fù)P.城市居民社區(qū)參與行為的個(gè)案分析——基于深圳三個(gè)社區(qū)的實(shí)證分析［EB／OL］.中國(guó)社會(huì)學(xué)網(wǎng)，2009－07－02.