治理產能過剩的短期政策建議

江飛濤

江飛濤 中國社會科學院工業經濟研究所市場與投資研究室副主任、工經指數與工業運行研究實驗室首席專家

2012年以來，隨著國內經濟增速放緩以及國際市場的持續萎縮，我國工業部門產能過剩問題凸顯。國際貨幣基金組織2012年7月6日發布的國別報告指出，中國正面臨嚴重的產能過剩問題，制造業產能利用率只有60%左右，而危機前的產能利用率略低于80%。

產能過剩涉及的行業也很廣泛，鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船等行業產能過剩矛盾非常突出；銅、鋁、鉛鋅冶煉等有色行業生產形勢低迷，產能過剩問題凸顯；多晶硅、風電設備等新興產業領域的產品出現比較嚴重的產能過剩；氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產品呈現出產能過剩的態勢。

我國當前較為嚴重的產能過?，F象并非單純的經濟周期問題，而是有其深刻的體制機制背景。

在土地的模糊產權、要素市場扭曲和金融體系的軟預算約束等體制缺陷下，地方政府采用土地優惠、稅收優惠、資源價格優惠甚至提供財政資助等補貼措施，以及幫助企業獲取貸款等手段進行招商引資競爭。這些行為嚴重扭曲了企業的投資行為，使得企業具有強烈擴張規模與過度產能投資的傾向，并會傾向于對市場需求的增長做出過度反應，進而導致全行業產能過剩。

資本密集型行業是地方政府招商引資的重點行業，也更容易出現比較嚴重的產能過剩問題。例如，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、造船等傳統資本密集型行業。新興產業中的太陽能光伏產業，也正是地方政府對于產能投資提供大量優惠政策及補貼，導致了該行業嚴重的產能過剩問題。此外，地方政府對于本地企業的保護和支持以及國有企業的軟預算約束問題，嚴重阻礙優勝劣汰的市場調節機制，進一步加劇了產能過剩的程度，并加大了過剩產能的退出障礙，嚴重阻礙市場自發的產能調整。

隨著世界經濟和我國經濟進入深度調整期，國際市場需求低迷將在很長一段時間內持續，國內過度依賴投資拉動與粗放式規模擴張的增長方式也難以持續，這直接導致傳統出口制造業和鋼鐵、有色金屬等重化工業行業出現較為嚴重的產能過剩問題。并且，這些行業將在較長一段時期內都面臨較為嚴峻的產能過剩態勢和產能調整壓力。目前，產能過剩已經導致金融風險加大，2012年10月銀監會報告明確要求重點關注船舶、電力、光伏、鋼鐵等嚴重產能過剩行業及相關行業的風險暴露。

化解和治理產能過剩工作尤為迫切。長期以來，我國產能過剩治理政策以嚴格控制產能投資等直接干預微觀經濟的措施為主。事實上，這種政策模式不能從根本上治理產能過剩，反而會導致市場協調困難、市場波動加劇等不良政策效應。當前，應以尊重經濟規律和市場機制為基本原則，建立“短期與長期結合、治標與治本結合、政府引導與完善機制結合”的多層次政策體系。

短期政策應主要針對產能過剩嚴重、經營困難的行業，以防止這些行業整體陷入生存危機與出現系統性金融風險為基本目標，以適度拉動需求消化部分過剩產能與援助過剩產能退出為主要手段。通過財稅政策拉動需求，政策力度不宜過大。否則，會使得市場內生的產能調整與結構升級壓力及動力的散失，刺激政策退出后這些行業產能過剩的格局不但不會發生根本改變，甚至還會進一步加深其嚴重程度。部分低效率產能或企業的退出，往往會給當地帶來較為嚴重的失業，影響當地社會與經濟的穩定。對于這些產能與企業的退出，應當加大失業人員救助與社會保障的力度，提供再就業培訓，對于落后地區還可以提供特別的稅收優惠政策吸引新的投資，以幫助這些低效產能與企業的退出。

從長期來看，治理產能過剩的關鍵在于通過推進經濟體制改革，健全和完善市場制度，矯正現有不合理制度對市場主體行為的扭曲，并充分發揮市場利用分散信息、協調供需均衡、淘汰落后企業和產能等方面的高效率性。