基于虛擬資源-生態要素流動視角的中國農業生態補償機制研究

孫才志,馬國棟,湯瑋佳

(遼寧師范大學海洋經濟與可持續發展研究中心,遼寧 大連 116029)

隨著可持續發展理念的深入,人們認識到生態環境對人類發展的重要作用,保護和建設生態環境,促進人與自然的和諧發展成為世界各國共同的選擇。生態補償作為協調資源環境利用與保護的重要手段日益受到世界各國的重視,對其理論研究與實踐的探索也日趨深入。在1992年聯合國發布的《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》中將生態補償表述為在環境政策制定上,價格、市場和政府財政及經濟政策應發揮補充性作用;環境費用應該體現在生產者和消費者的決策上;價格應反映出資源的稀缺性和全部價值,并有助于防止環境惡化。國外對生態補償的研究早于國內且生態補償的有關政策也較為完善。歐美國家自20世紀70～80年代起就陸續制定了一系列生態補償制度。美國1985年設立了保護與儲備計劃(Conservation Reserve Program,CRP),這是一個與中國正在實施的退耕還林還草工程相似、長期由政府資助、農場主自愿參加的退耕計劃。1993年荷蘭在修復高速公路時,把生態補償原則作為一項重要因素考慮,即對因修建高速公路而受損的生態系統進行修復或異地重建以彌補生態服務功能損失。Natasha等[1]針對生物多樣性保護的生態補償機制進行了較為深入的研究。他們利用生態學與經濟學的交叉方法,提出了一套生態經濟模擬程序,用以設計生物多樣性保護的生態補償方案。Cuperus等[2]將生態補償定義為對在社會經濟發展中造成生態功能和質量損害的一種補助,這些補助的目的是為了提高受損地區的環境質量或者用于創建新的具有相似生態功能和環境質量的區域。隨著生態補償理論的進一步發展,國外生態補償概念更為接近于“環境服務付費”(Payment for Ecosystem Services,PES)或“生態效益付費”(Payment for Ecological Benefit,PEB),根據生態服務功能的價值量向環境保護和生態建設者支付費用,以激發他們保護環境和生態建設積極性。

我國從20世紀80年代開始對建立生態補償機制進行探索,近年來取得了很大進展。葉文虎等[3]對城市生態補償能力的衡量與應用進行了研究;杜萬平[4]提出完善西部區域生態補償機制的建議;毛顯強[5]對生態機制補償的理論進行分析;孔凡斌等[6]研究了森林生態補償制度的政策理論、對象、原則和實現途徑以及對于生態利益補償的法律機制;李文華等[7]對森林生態效益補償的研究現狀進行分析并提出展望;鐘大能[8]提出了在西部民族地區完善財政生態補償機制的對策建議;李建建等[9]討論了流域生態區際補償的主導模式與運行機制;張惠遠等[10]對于我國流域生態補償機制設計進行規劃;葛彥祥等[11]探討了水源地生態補償機制的構建與運作研究;胡振琪等[12]在我國礦產資源開發過程中嘗試進行生態補償;閔慶文等[13]對自然保護區生態補償機制、政策研究與實踐進展進行分析;馬愛慧等[14]提出構建基于土地優化配置模型的耕地生態補償框架,通過核算耕地外部性建立耕地生態補償標準。

從國內外研究現狀的對比分析來看，國外學者對生態補償機制和政策的研究比較成熟、完善,而國內學者比較集中地從生態建設和生態保護兩個方面展開研究。我國學者在研究廣度上從最初的林業領域生態補償不斷向區域、流域等宏觀區域及水資源、礦產資源等重要生態要素的生態補償拓展;在研究深度上由單純的理論研究向應用對策研究轉變。另外在實踐層面上,國家在森林生態補償、流域生態補償、礦產生態補償及自然保護區生態補償等領域實施了許多有效的工程措施,取得了許多成功經驗。

綜合以上分析可以發現,盡管國內外在森林、草地、流域等典型生態系統的生態補償機制研究方面取得了豐碩的研究成果,但關于農業生態補償的研究成果尚不多見,而構建農業生態補償機制對于穩定農業安全以及支持國家的可持續發展有著重要的理論和現實意義。我國是個農業大國,農業承擔著養活十幾億人口和向工業化提供重要支撐的重任,且由于農村人口眾多,農村經濟和生活水平滯后,農業始終還是農民的主業,對農業和農村進行生態補償具有重要的實踐意義。此外,雖然我國在保障糧食安全上確實取得了很大成就,但所付出的資源與環境代價也是相當沉重的,在城鄉、區域之間的統籌發展上問題也比較突出,從長遠來看是不可持續的。特別是中央提出全面建設“小康”社會的目標之后,在糧食生產上農民、地方政府和中央政府這三方的利益取向不同甚至是矛盾的,即國家要食物保障和生態保護、地方要財政和政績、農民要增收。我國農業面臨著眾多發展瓶頸,因此要在認清國情和世情的前提下,找到協調好國家、地方和農民利益的途徑,從而最終促進我國“三農”問題的順利解決。農業生態補償機制的構建正是基于以上各個方面的考慮而提出的一種行之有效的決策。筆者對我國2000年和2010年糧食貿易虛擬資源-生態要素流量進行了估算,在此基礎上對基于虛擬資源-生態要素流動視角的我國農業生態補償機制進行研究,期望能為我國實現農業安全和生態建設的協調發展及促進社會公平提供科學政策啟示。

1 我國農業虛擬資源-生態要素流量的估算

1.1 研究對象和數據來源

大米、小麥、玉米三大糧食作物在世界谷物構成中占絕對優勢,加之近年來我國由傳統的大豆出口國轉變為大豆進口國,因此大米、小麥、玉米和大豆四大糧食作物對于保證中國糧食安全具有重要的戰略意義,但因國內大豆貿易量較小,統計資料有限,本文對其區際間貿易所產生的虛擬水流動量暫且忽略不計,所以選取大米、小麥、玉米作為研究對象,結果能夠基本揭示中國糧食貿易引起的資源-生態要素流動的大致規律。計算數據來源:①參考《中國農業需水與節水高效農業建設》[15]中各地區農作物需水量的數據;②國內外農產品虛擬水含量研究文獻[16-20];③《中國統計年鑒》、《中國農業年鑒》、《歷年中國農業發展報告》、《中國農村統計年鑒》以及國家糧油信息中心公布的統計數據等資料;④參考《中國食物供求與預測》對中國糧食流動的模擬和預測[21];⑤《中國水資源公報》、水利部農田灌溉研究所對全國灌溉用水有效利用系數進行測算的結果及相關研究資料[5]。

1.2 我國農業虛擬資源-生態要素流動格局

1.2.1 我國農業虛擬資源要素流動格局

因糧食是一種耕地、水資源密集型產品,而耕地和水資源又是我國農業生產中相對稀缺的資源,所以本文將虛擬水和虛擬耕地作為糧食貿易的虛擬資源要素。虛擬水流量的計算方法為調入、調出的糧食數量乘以各消費地區糧食單位產品虛擬水的含量,而糧食單位產品虛擬水含量的計算是農作物單位面積上的需水量與農作物單位面積上產量的比值。我國各地區各類糧食單位產品虛擬水含量計算結果見參考文獻[22]。虛擬耕地流量的計算方法為調入、調出的糧食數量乘以各消費地區糧食單位產品所需的耕地投入量[23],糧食單位產品所需的耕地投入量由農作物播種面積比上農作物產量求得,據此計算出2000年和2010年我國八大區域間糧食貿易的虛擬水、虛擬耕地流量關系矩陣,見表1和表2。表中的東北地區包括黑、吉、遼、內蒙古;華北地區包括京、津、晉;黃淮海地區包括冀、豫、魯、皖;西北地區包括陜、甘、寧、青、新;東南地區包括滬、浙、閩;長江中下游包括蘇、鄂、湘、贛;華南地區包括粵、桂、瓊;西南地區包括渝、川、黔、滇、藏。

表1 2000年中國糧食貿易的虛擬資源要素流量關系矩陣 虛擬水×108m3/虛擬耕地×104hm2

表2 2010年中國糧食貿易的虛擬資源要素流量關系矩陣 虛擬水×108m3/虛擬耕地×104hm2

對比2000年和2010年中國糧食貿易虛擬資源要素流量關系矩陣,可以看出我國糧食貿易虛擬水和虛擬耕地國內區際流動量呈遞增趨勢。從國內區際虛擬資源要素流動來看,東北、黃淮海、長江中下游三個地區是我國虛擬水凈調出地區,其他五個地區為虛擬水凈調入地區。近年來華南、東南地區經濟快速發展及工業化、城鎮化進程加快致使土地利用非農化加速,虛擬水調入量激增;西北和西南地區由于經濟相對不發達、農業資源利用方式粗放及生態環境脆弱,耕地利用率與產出率極低,成為我國農產品虛擬水調入區。2000年我國虛擬耕地凈調出區包括黃淮海、東北和西南地區,而凈調入量最高的地區是華南和東南。西南小麥調出而大米和玉米調入,由于單位小麥所需耕地量要大于單位大米和玉米所需的耕地量,因而西南地區成為虛擬耕地凈調出區。2010年黃淮海和東北地區虛擬耕地凈調出量分別增加到521.3萬hm2和295.7萬hm2,而西南地區則因小麥調出量的減少成為虛擬耕地凈調入地區。華南、東南地區虛擬耕地調入量進一步擴大為292.1萬hm2和255.3萬hm2。長江中下游地區是我國重要的大米調出區,但其玉米調入量也較大,且單位大米所需耕地量要小于單位玉米所需耕地量,所以長江中下游地區成為虛擬耕地凈調入地區。

1.2.2 我國農業虛擬生態要素流動格局

化肥、農藥、農膜的大量使用雖然提高了我國農產品的產量,但同時也造成了我國大范圍的農業生態環境的惡化,筆者選取化肥、農藥、農膜作為糧食貿易的虛擬生態要素,且糧食貿易虛擬化肥、農藥、農膜流量的計算是以我國糧食貿易虛擬耕地流量的數據為基礎,先分別計算出我國各地區單位農作物播種面積上的化肥、農藥及農膜施用量,然后再乘以各消費地區的虛擬耕地流量,據此計算出我國八大區域間2000年和2010年的糧食貿易虛擬化肥、農藥、農膜流量，見表3和表4。

由于我國糧食貿易虛擬生態要素是以虛擬耕地流量數據為基礎計算的,因此虛擬生態要素國內區際流動量也呈擴大趨勢。從國內虛擬生態要素區際流動來看,2000年和2010年東北、黃淮海地區均是虛擬生態要素的凈調出地區,且凈調出量不斷擴大。華南、東南、華北、西北四個地區均是虛擬生態要素凈調入地區,其中華南、東南和華北三種虛擬生態要素的凈調入量均呈遞增趨勢,尤其是華南和東南增幅最大,西北地區虛擬化肥和農膜的凈調入量在減少,而虛擬農藥的凈調入量有所增加。由此可知,我國黃淮海和東北地區在保障區際間糧食安全的同時農業生態環境也承受著巨大壓力,且這種壓力呈逐步加劇趨勢。

2 我國農業生態補償機制構建

2.1 我國農業生態補償機制建立的必要性

長期以來我國農業政策的制定始終未能把生態建設放在重要地位,農業發展、生態安全和促進農民增收之間一直存在著矛盾,且“三農”問題突出,直接威脅到我國的農業安全及國家的統籌發展。就虛擬水而言,華北、黃淮海、東北作為我國水資源較缺乏的三大區域卻有大量的虛擬水調出,意味著我國糧食貿易虛擬資源要素流動是從貧水區向富水區轉移,是對水資源的逆向配置,加劇了北方水資源短缺矛盾。就虛擬耕地而言,東北和黃淮海地區的人均耕地量要遠高于華南、東南和長江中下游三個主要調入區,這實際上是以糧食為載體從耕地豐富地區向稀缺地區轉移耕地資源,在保障調入區糧食安全的同時利于緩解其耕地資源的壓力及實現地區有限耕地資源供給價值的最大化,但耕地調出區的生態環境問題日趨惡化且喪失了大量的發展機會成本。就虛擬生態要素而言,大量的化肥、農藥、農膜的使用引起的面源污染對調出區的農業生態系統和自然生態系統產生不良的生態效應。

表3 2000年中國糧食貿易的虛擬生態要素流量關系矩陣 (化肥/農藥/農膜)×104t

表4 2010年中國糧食貿易的虛擬生態要素流量關系矩陣 (化肥/農藥/農膜)×104t

綜上所述,調出區在保障國家整體利益、滿足調入區糧食需求、支持調入區工業化和城市化發展的同時也付出了巨大的資源、生態、經濟以及社會公平代價,影響社會福利在不同群體間的公平分配,在公平性原則的指導下就產生了農業生態補償問題。農業生態補償機制作為協調環境利益分配關系的經濟手段,有利于地區間及社會群體間利益的協調和公平發展,符合國家統籌發展及社會主義新農村建設的要求。

2.2 構建我國農業生態補償機制的理論基礎

2.2.1 外部性理論

當社會邊際成本收益與私人邊際成本收益背離時市場機制就無法發揮作用,這時候就需要利用外部力量,即政府通過稅收與補貼等經濟手段進行干預,即外部性的內部化[24]。然而現實由于資源開發造成的生態環境破壞所形成的外部成本并未納入經營者的生產成本,導致生態環境效益被無償占用。生態環境是公共物品,具有外部性,受益地區應對生態建設地區由于放棄工業化機會而受到的損失進行補償即機會成本補償,矯正區域生態建設,體現了公平原則,并最終促進區域之間協調發展。另外生態環境脆弱、生態功能重要、經濟相對落后的地區緩解發展壓力的重要途徑在于較發達地區的外部推動,因此上級政府應積極干預地區間的合作,建設區域間協商和對話機制。

2.2.2 生態倫理學理論

在生態倫理學當中,生存倫理原則具有十分突出的意義,而生態補償遵循“誰破壞,誰受益、誰補償”的原則正是符合生存倫理這一生態倫理學原則[25]。生存倫理原則突出表現在發展中國家求生存求發展及一國之內貧困地區生存發展的倫理問題。

2.2.3 農業多功能性理論

農業系統是一種十分重要的生態系統,但這一概念卻在相當長的一段時間內被忽視,為了明確這一概念在這里引入農業多功能性理論,它最早出現于20世紀80年代末90年代初日本的“稻米文化”中。農業多功能性理論強調農業生產具有重要的經濟功能、社會功能、生態功能和文化功能,特別是在生態功能方面,即農業生產在防止土壤侵蝕、保護植被、涵養水源、防災治洪等方面有巨大作用。農業作為一個重要的生態系統及社會生產部門在恢復和維系自然生態系統平衡、保護自然環境和自然資源的功能已越來越明顯。

2.2.4 弱質產業理論

首先,農業因生產者眾多且較分散,供給彈性較大,而其作為一種生活必需品需求彈性卻較小,使得在買方市場條件下很容易造成豐產不豐收的現象；其次,農業再生產是自然再生產與經濟再生產同時進行的,生產者除面臨較大的市場風險外,還面臨著較為嚴重的自然風險；再次,農業的預期收益低、資金外流使農業與農村的各項建設事業缺乏應有的經濟支持,而且人才外流使農村問題在很大程度上缺失了解決的推動力量。綜上可見,我國農業具有生產周期長、環境影響大、回報見效慢等突出特征,這正是弱質產業的具體表現,因此對農業進行生態保護與生態補償具有普遍意義。

2.2.5 可持續發展理論

可持續發展的理論要求人類在追求發展的過程中,應保持人類與自然之間的生態平衡,使發展不損害生態環境,不犧牲未來的利益,進而使得經濟社會得到持續、協調發展。目前,我國農業生態環境日趨惡化,農業生態補償機制的構建與實施既是可持續發展理論的突出表現,也是基于現階段“三農”問題、生態安全問題及國家長遠發展的考慮。

2.3 構建農業生態補償機制的具體內容

2.3.1 補償主體

確定補償主體就是解決“誰補償”的問題。首先,政府應代表收益群體和區域向提供生態服務、并支付某種代價或做出利益犧牲的群體和區域進行轉移支付[27]。其次,應建立區際間農業生態補償的橫向轉移支付,調入區政府應給調出區政府合理的補償。最后,來自居民自愿的生態補償尚未引起足夠的重視。實際上在發達國家出于對優良環境的追求,以“支付意愿”體現這種生態補償已經十分普遍,甚至比政府的直接生態補償更加重要。

2.3.2 補償對象

確定補償對象就是解決“補償誰”的問題。國家、地方各級政府和虛擬資源-生態要素的消費方,即調入區需要對調出區進行補償,補償對象包括調出區地方各級政府和直接利益損失者。另外,對農業生產的直接參與者農民來說,農業生態補償的對象必然要落實到農民身上。同時農民由于進行生態保護而損失的發展成本也需要國家、受益區域及受益群體對其進行補償。

2.3.3 補償標準

補償標準解決的是“補多少”的問題。研究生態補償標準需要充分考慮到資源開發造成生態環境破壞的成本補償及生態環境保護造成的發展機會損失的補償。一般參照以下3方面的價值進行初步核算[26]:①生態保護者投入的人力、物力和財力及犧牲部分發展權的機會成本都應納入補償標準的計算之中;②生態受益者沒有為自身所享有的產品和服務付費,使得生態保護者的保護行為沒有得到應有的回報,產生了正外部性,為使生態保護的這部分正外部性內部化,需要生態受益者向生態保護者支付這部分費用；③資源開發活動造成一定范圍內的生態破壞現象直接影響到區域生態服務功能,需要通過對環境治理與生態恢復的成本進行核算,以此作為生態補償標準的參考。

2.3.4 補償方式

補償方式解決的是“如何補償”的問題。首先,在農業生態補償過程中,國家財政轉移支付是農業生態補償的主要方式,但由于覆蓋面廣、補償機制不完善,且國家處于產業結構調整、經濟大發展時期,單純依靠國家縱向補償給國家財政會帶來巨大壓力。其次,在“誰受益,誰補償”原則的指導下,區域間的橫向轉移支付也是生態補償的重要來源。區域橫向補償可采取多種方式,可通過稅收吸納補償基金,然后通過國家補償的方式發放到被補償地區;也可采取跨區域進行投資或給予技術支持,推動其產業結構調整。最后,筆者認為可以在基金形式下進行區域間農業生態補償,即通過建立區域間合作基金靈活的調動在生態服務上存在聯系的地方政府、企業及個人的可利用基金,使得受益地區支付生態服務成本的方式得以實現。

2.4 構建農業生態補償長效機制——“拉力”與“推力”模式相結合

生態保護同農業生產緊密結合是未來農業發展的一種基本要求和必然趨勢,通過構建農業生態補償長效機制,將生態補償作為“推力”與發展生態農業及盤活農業生態資本的“拉力”相結合,實現“造血”與“輸血”的綜合治理。

2.4.1 發展生態農業的“拉力”

我國生態農業是將經濟發展與環境、自然資源的持續承受能力相適應作為指導思想,通過生態農業建設,將利用資源、開發資源與保護資源集于一體;將專業化、商品化與社會化集于一體;將發展生產力與“富民”集于一體[27]。農村貧困絕大部分和惡劣的生態條件有關,生態農業重視生態學原理的根本特征決定了它必然對生態脆弱地區的重視,這有助于消除農村貧困現象。

2.4.2 盤活農業生態資本的“拉力”

從某種意義上說生態環境質量的好壞決定了生態系統服務功能的大小,生態環境質量要素及其組織結構是人類社會存在和發展的某種資本,稱之為“生態資本”,即充分、綜合的利用優良的生態環境,著重提高產品的品質和生產的品位,實現生態環境附加值[26]。應用生態資本運營管理指導農業發展具有現實意義,在發揮農業生態潛力的同時提高農村經濟生產力,從而進一步提高生態環境質量,實現農業生態潛力的經濟價值。

3 我國農業生態補償若干政策建議

3.1 逐步建立健全農業生態補償立法體系

農業生態補償法律法規的制定需要對相關利益各方的權利、義務進行界定,明確補償內容、對象、方式和標準,制定相應的激勵、約束制度。在立法過程中要堅持可持續發展原則,將經濟發展與生態保護有機結合起來,根據不同地區的具體情況進行分類補償。另外生態補償要循序漸進,可規劃、制定階段性目標及總體目標,同時要統一協調好各級別、各部門之間的工作進程,提高效率。重視試點建設,選擇有條件的地方研究探索農業生態補償的有關辦法、標準、制度等,取得經驗后再逐步推開。在各種條件具備時擇機推出《中國農業生態補償條例》或《中國農業生態補償法》,使農業生態補償工作有法可依。

3.2 建立多元化的農業生態補償融資機制

中央政府財政轉移支付是最直接、最容易實施的手段。建議按照平等的公共服務原則,增加對農業生態脆弱區和保護區的支持力度,嘗試征收農業生態補償費,為農業生態稅的設置奠定基礎。地方政府除了負責區內農業生態補償機制的建立之外,在一些主要依靠財政支持的農業生態補償中應根據自身財力情況給予支持和合作,以發揮中央和地方財政的雙重作用。再有要積極探索使用市場手段補償農業生態效益的可能途徑,包括拉動人們對生態服務的需求,抓住公眾的支付意愿;加大對私人企業的激勵,采取積極鼓勵政策;加強同財政金融部門的聯系,尋求相關專家的幫助和技術支持,建立農業專項補償基金;尋求國外援助支持等方面,促使補償主體、補償方式的多樣化。從國際經驗上來看,國際金融組織是很多國家生態補償的推動者,利用國內外政策性銀行的力量,以低息或無息貸款的形式籌集農業生態環境建設的啟動資金,加快農業生態補償制度的實施進程。

3.3 分期推進,逐步建立統一協調的農業生態補償管理體制

近期,抓緊整合部門內部和區域內部的農業生態補償工作,對于跨部門和跨行政區的農業生態補償工作,上級部門應給予協調和指導。中期來看,設立農業生態補償領導小組,由國務院主管領導任主任,農業部設立農業生態補償常設機構,負責國家農業生態補償的協調管理,行使生態補償工作的協調、監督等相關職責。在各省、自治區、直轄市以及地、縣級分設主管領導小組,具體貫徹實施中央關于農業生態補償的一系列制度與措施。各級部門建立由專家組成的技術咨詢委員會,負責相關政策和技術咨詢。農民作為農業生產的直接參與者,要將農業生態補償的管理部門細化到農戶,由村民委員會牽頭形成農村生態補償互助組。要最大限度地降低因部門割裂引發的負面效應,積極協調廣大農民和地方政府、中央的利益取向。展望長遠,應該采取更加明確的分權化改革,地方性相關農業生態補償事務由地方政府進行決策,國家農業生態補償領導小組負責規劃審批、標準制定和監督執法等職能。

3.4 加強對農業生態補償的宣傳教育

農業生態補償是全社會的責任和義務,不僅需要政府的努力,更需要企業、公眾的積極參與。建議政府在采購中使用環保產品,在社會上倡導并形成綠色生產、綠色消費的良好習慣。通過各種媒體大力宣傳農業生態保護的重大意義,讓廣大民眾真正意識到農業生態補償是實現國家社會、經濟可持續發展的有力保證。進一步加強農業生態補償的科普教育和大眾宣傳,使公眾積極主動的參與到生態補償中去。公眾在人與自然和諧發展以及生態環境管理中處于主體地位,在執行和遵守國家規定的生態環境政策的同時也應監督企業的生態環境保護和生態補償,用自己的行為促進全社會的綠色生產和綠色消費。針對人們對生態價值的模糊認識,大力宣傳“污染者付費,利用者補償”的意義,全面提高領導層、企業和公民的生態環保意識,增強農業生態受害區居民和領導的維權意識以及受益地區干部群眾進行生態補償的自覺性,從而在全社會形成生態環境不能免費享受的觀念,為建立和實施生態補償機制奠定濃厚的輿論基礎。

3.5 全面提升科技創新能力,建立綜合的農業生態補償科技支撐體系

生態補償是一個復雜的科學活動,涉及標準確定、價值計算、制度設計等領域,為提出科學的解決方法和技術手段,需要加強原始創新、集成創新和廣泛的國際合作。首先在國家層面上應該有一個農村生態環境狀況評估和區劃研究機構,廣泛開展農業生態補償的基礎研究,負責提出評價技術規范、測算技術和評估方法;其次應該建立不同類型的農村環境監測技術體系與環境污染防控技術體系,加強對突發環境污染事件的應急處理和預案體系建設;此外要適度增加預算內農業生態補償的科技投入,引進國外先進科技成果,支持已有科技成果的示范推廣,不斷推進與深化農業生態補償的研究進程。

3.6 努力將農業生態補償制度納入國家、地方和部門的發展戰略、規劃和政策

為了實現農業的可持續發展,人們必須在反思傳統農業發展模式根本缺陷的基礎上,設計出一套應對多利益主體參與公共事務的制度安排,農業生態補償制度正是適應這種需求的一種新的制度安排。為了更好地發揮該制度的作用,國家可采取誘導性與強制性兩種制度變遷模式相結合的方式。一方面國家要旗幟鮮明地將農業生態補償制度融入可持續發展戰略、國家扶貧戰略規劃和“三農”政策中,在國家層面上起到示范引領作用;另一方面國家要積極引導地方政府、相關部門認識到農業生態補償制度的重要性,增強地方政府、相關部門推行該制度的主動性與積極性,促使地方政府、相關部門將讓該制度納入到地方和部門的發展戰略、規劃中去,早日實現我國農業從傳統發展模式到現代生態農業發展模式的轉變。

綜上所述,我國農業生態補償政策制定應集中考慮以下幾個方面:①持久的直接經濟補償是一項十分重要的經濟激勵手段;②建立嚴格的生態建設和保護的責任約束機制是保證補償政策實施效果的重要條件;③在實施項目補償過程中,要充分考慮政府財政能力和公共服務能力,在區域補償標準和補償強度上有所區別;④在制定和實施生態補償政策過程中要尊重當地居民意見和正當需求;⑤生態補償需要法律機制的長效約束;⑥要將農業生態補償提升到國家發展規劃層面上去。對于調入區的城鎮居民應給予一定的錢糧補貼,以保證其糧食安全和居民的生活質量,并建立相應的社會保障體系;對于調入區農戶來說由于一些農業生態工程措施的開展而造成的農民收益下滑、剩余勞動力增加等問題出現,應加強推進農業產業化進程及構建相應的就業保障體系,減輕農民的經濟負擔,也可通過生態移民項目來緩解壓力。對于調出區的農業生產,需要國家及地方鼓勵其采用先進、高效的生產方式,在資金、技術上予以支持,通過建立健全農業生態補償機制,完善責任追究制度,對補償政策制定與落實要透明,在法律化、制度化的框架內實現農業生態補償的高效、合理發展。

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