國際涉水條約中跨界水條約和界水條約的異同點

董 芳

(武漢大學中國邊界與海洋研究院,湖北 武漢 430072)

國際河流是指流經兩個或兩個以上國家的跨國河流以及分隔兩個國家的邊界河流的統稱,跨越或形成國家邊境河流的均為國際河流。其中的國際界河,是指一條河流或某一河段為兩個或兩個以上國家的邊境分界線[1]。

國際涉水條約是規制主權國家之間在跨境或界水水資源利用、保護和管理上的關系的各種法律規范的總稱。自19世紀末至今,已在263條國際河流形成或簽訂了305條有關國際河流水資源利用的條約或慣例[2]。許多早期的有關國際河流的協定,主要是處理邊界、航運及漁業問題;而在近代,特別是第二次世界大戰后形成的協定,更多地集中于國際水道的水分配、控制污染、控制洪水和綜合水資源管理的多目標利用。

1 國際涉水條約的共同點

隨著世界和平進程的演進、一些國家的政治經濟制度改革、全球與區域的經濟一體化趨勢、高新技術的發展與進步,以及可持續發展思想的滲透,國際各類涉水條約規制范圍均呈現不斷擴大的趨勢。由于水資源的多重價值和人類需求的多重目標,國際河流的管理目標隨著需求變化而不斷轉變,包括從單一目標向社會、經濟和生態多目標轉變,從短期目標向長期的、可持續發展目標轉變等, 所涉及的因素不僅包括自然要素,還包括與其相關的社會、經濟及人文要素,以促進流域上下游、左右岸之間相鄰國家公平合理的共享和保護水資源[3]。如20世紀80年代以后,萊茵河流域各國開始注意該河的生態問題,1986年各流域國部長級會議擬定“萊茵河行動計劃”,以恢復萊茵河日趨破壞的生態。現在國際社會已形成對國際河流生態問題的普遍關注。對18世紀以來國際涉水條約的分析可以清晰地看出這一演變過程(圖1～圖4)。

圖1 18—19世紀國際涉水條約各主題所占百分比變化

圖5 國際河流的地理形態

圖2 20世紀涉水條約各主題數量變化

圖3 1901—1950 年涉水條約各主題所占百分比

圖4 1951—2000年涉水條約各主題所占百分比

2 國際河流地理形態及國際涉水條約類型

在討論國際水法的兩個重要分支即跨界水條約和界水條約的異同點前,了解跨界水和界水的地理形態差異顯得尤為重要,國際河流的地理形態匯總如圖5所示。

在本文開頭所提及的263個可評估且被列入書目的涉水協定中,其中有95個協定有詳細的內容分析且有針對水權利沖突及相應沖突解決方案的具體條款,這對通過運用比較的方法分析界水條約和跨界水條約的異同點有重要的實際參考價值,統計結果見表1。

表1 國際涉水條約類型

3 補償性支付和均等支付在跨界水條約和界水條約中的不同應用

3.1 補償性支付在穿越邊界型河流管理中的應用

補償性支付是指由獲益一方彌補給受損方的一種補償方式,它體現了價值耗費與效益的相關性。

穿越邊界型河流,其流域所在各國在地理位置的優勢地位不一致,補償性支付在不相稱國家間的合作中更具有存在的土壤,從表2中可以看出在穿越邊界型的河流中,補償性支付是一種慣用的策略工具。

表2 穿越邊界型河流情況統計 個

在有爭議的領域,補償性支付顯得尤為重要。事實上,因為關系到兩個國家水權的分配,大部分的協定都和用水量有關。下面列出不同爭議領域的具體表現形式,表3是水質協定,表4是水力發電、洪水控制和設施使用等協定,表5是污染協定。每一個表格都標明了流域國的經濟地位是否相稱及上下游國家富裕程度等這些重要的影響因子。

表3 關于水質的條約

表3、表4、表5分析表明,補償性支付這種規制具有指標性,跨界水條約中將這種規制明確化,以鼓勵通過合作來解決水權爭端問題。

表4 關于水力發電、洪水控制、設施使用、大壩建設、監管的條約

續表4

表5 關于污染的條約

補償性支付被用作抵消上下游之間地理位置的不相稱性,這在3個表格中均有體現。尤其值得一提的是在表5(污染協定)中,富裕的下游國對無能力消減污染影響的貧窮下游國實施補償性支付政策比較常見。

當下游國的某個工程建立主要是為了自身利益且對上游國領土管轄造成影響時,下游國給上游國的補償性支付是理所當然的。相反地,由于上游國家在地理上的優勢,上游國家缺乏補償性支付的動機。然而,當經濟因素尚不明確時,富裕國家“補償性支付意愿”也同樣不具有明確性。經濟上的差異能夠解釋為什么“補償性支付”并非總是遵循地理優勢地位的假設,其表現在有的上游國家對下游國家執行補償性支付,有的則根據自身利益不執行補償性支付而直接開始行動。

在38個有具體條款的跨界水條約中,分析發現其中的66%涉及從下游國到上游國的補償性支付。

例如,1961年1月17日訂于華盛頓的《加拿大和美國關于合作開發哥倫比亞河流域水資源條約》[4]第六條“為防洪的償付”中規定：

a.對于加拿大根據第四條第2款第(1)項進行的防洪,美國要用本國的資金償付給加拿大,即:

(1)上述第(1)項第①點提及的庫容開始使用,美國要償付120萬美元;

(2)上述第(1)項第②點提及的庫容開始使用,美國要償付5 210萬美元;

(3)上述第(1)項第③點提及的庫容開始使用,美國要償付1 110萬美元。

b.如果在第四條規定的時間內庫容未充分使用,就要按下述各項減去本條款對那部分庫容規定的償付金,即:

(1)根據第1款第(1)項過了要求的時間,每月要扣除4 500美元;

(2)根據第1款第(2)項過了要求的時間,每月要扣除192 100美元;

(3)根據第1款第(3)項過了要求的時間,每月要扣除40 800美元。

c.對于加拿大根據第四條第2款第(2)項提供的防洪,美國僅按頭四個汛期的各次汛期償付給加拿大的資金,每次償付加拿大187.5萬美元。對于每次償付及全部償付,美國都要向加拿大輸電,其電量等于加拿大為滿足提出的防洪需求進行蓄水所損失的水電量。

d.對于加拿大根據第四條第3款進行防洪的各汛期,美國要償付給加拿大的資金,即:

(1)加拿大進行防洪承擔的管理費用;

(2)對加拿大使用上述替代庫容進行防洪而直接使加拿大造成的經濟損失的賠償。

e.加拿大可以選擇以電能的形式接受第4款第(1)項表示的加拿大水電損失的補償的全部或任何一部分。

以上條款是補償性支付條款的典型例子。

3.2 均等支付在分界型河流中的應用

經分析,幾乎所有的界水條約都不包含補償性支付內容。但大部分協定包含了協議方之間均等的成本分攤機制。由于界水條約為數不多(表6),無法像跨界水條約那樣按主題分類(表7)。

表6 分界型河流情況統計 個

由于界水在地理上的對稱性有別于跨界水在地理上的非對稱性,在水權爭端上,用來鼓勵合作和解決水權爭端的補償性支付沒有在界水條約中體現。在水資源開發與利用上,對界水工程項目的聯合統一開發牽涉到的成本分攤則代替了跨界水的補償性支付。相似地,由于界水污染對沿岸國的影響的對等性,界水的污染議題也同樣不涉及補償性支付。

表7 分界型河流條約

例如1972年4月15日訂于渥太華的《美國和加拿大關于大湖水質的協定》[5]第七條指出，委員會應當將完成本協定規定的各項職責所需費用的年度預算報告提交締約雙方批準。締約各方應當承擔經過批準的年度預算費用的一半,任何一方可拒絕支付比另一方多的預算費用。該條款是界水條約中成本均等分攤的典型例子。

從表7中可以看到,在分界型的河流條約中,基本上看不到補償性支付的存在,在成本分攤議題上,要不就沒有涉及,如果涉及也是平均分攤。當然,界水沿岸國在地理上的對等性所產生的權利義務的對等性有時也會因為各國經濟的差異而發生改變,不排除相對富裕國家為了維護自身利益如消除污染影響或為了在聯合開發項目上獲得更大的利益而傾向對貧窮國家實施補償性支付政策,例如在1996年的《尼泊爾國王陛下政府和印度政府關于綜合開發馬哈卡利河的條約》[6]中第二條規定,作為在吉穆瓦建設德訥格布爾堰壩東導流堤的交換條件,尼泊爾有權每年免費連續獲得7 000萬kW·h電力,且印度需為此出資修建一條從德訥格布爾水電站直至尼印邊界的132 kV輸電線。

4 結 語

對于國際河流中的兩種基本形態——跨界河流和界河,相關條約共同表現為其規制范圍和目標的不斷擴大。但由于跨界河流和界河地理形態的不同導致各流域國地理位置上相稱性不同,從而表現在涉水協定上對等性不盡相同,跨界河流條約偏向采用具有補償性質的條約,而界河條約一般為權利義務均等型條約。當然,偏向性僅表明一種更高的比例,不代表絕對。由于沿岸各國經濟上的差異,在跨界河流中,“補償性支付”并非總是遵循地理優勢地位的假設。同樣,在邊界河流中,不排除相對富裕國家為了維護自身利益如消除污染影響或為了在聯合開發項目上獲得更大的利益而傾向對貧窮國家實施補償性支付政策。

無論是何種支付方式,其最終目的都應該是達成締約方權利義務對等的條約或條款,即使是補償性支付也是為了實現這一目標,界河條約較少出現補償性支付說明界河因為沒有所謂的上下游關系,其條約目標較易實現[7]。

以上討論的理論和假設僅代表了國際河流上跨界水和界水這兩種單純的地理形態,但國際河流的實際情況卻遠比這兩種形態復雜,因此補償性支付和成本分攤在復雜類型的河流中可能會交叉體現,這有待后續作進一步的統計分析研究。

[1]談廣鳴,李奔.國際河流管理[M].北京:中國水利水電出版,2011.

[2]馮彥,何大明,包浩生.國際水法的發展對國際河流流域綜合協調開發的影響[J].資源科學,2000(1): 81-85.

[3]陳麗暉,李紅,何大明.國際河流開發和管理趨勢[J].云南地理環境研究,2001(1): 20-27.

[4]Treaty relating to cooperation development of the water resources of the Columbia River Basin (with Annexes) [EB/OL].[2013-02-05].http://www.ccrh.org/comm/river/docs/cotreaty.htm.

[5]Great Lakes water quality Agreement[EB/OL].[2013-02-03].http://epa.gov/grtlakes/glwqa/1978/index.html.

[6]Treaty between Nepal and India concerning the integrated development of the MahakaliRiver[EB/OL].[2013-02-03].http://www.pca-cpa.org/showfile.asp?fil_id=250.

[7]BARRETT S.Environment and Statecraft: The Strategy of Environmental Treaty-Making[M].Oxford: Oxford University Press, 2003.