利率市場化攻堅戰已經打響，建立存款保險制度刻不容緩

范建軍

(國務院發展研究中心 辦公廳，北京 100010)

一、央行6月政策重點是利率市場化

2012年6月7日央行發布“下調存貸款基準利率和調整利率浮動區間”的政策公告:(1)將一年期存貸款基準利率同時下調0.25個百分點，其他各檔存貸款基準利率及個人住房公積金存貸款利率相應調整。(2)調整存貸款利率的浮動區間:將金融機構存款利率浮動區間的上限調整為基準利率的1.1倍;將金融機構貸款利率浮動區間的下限調整為基準利率的0.8倍。降息后各檔存、貸款利率變動情況見表1。如果仔細揣摩公告的內容會發現，將“降息”和“擴大存貸款利率浮動區間”合并在一個政策方案中同時推出，不僅可實現刺激經濟和推進利率市場化改革兩項政策目標，而且還能有效對沖“降息”和“擴大存貸款利率浮動區間”兩項政策各自獨立推出所必然帶來的負面影響。

首先，兩項政策同時推出，可大幅緩解單獨出臺“擴大存貸款利率浮動區間”政策可能對銀行業造成的巨大沖擊。

由于中國老百姓對存款利率高度敏感，銀行之間很小的存款利差就可能導致“存款大搬家”。由此可推斷，央行將存款利率的浮動上限放松至基準利率的1.1倍，絕大多數銀行會按照1.1倍的浮動上限向存款人支付利息，否則，存款客戶很可能流失到其他利率給付更高的銀行。另外，早在2004年，央行就宣布放開商業貸款利率的浮動上限(民間借貸利率不得超過基準利率的4倍)，并將浮動下限設定為基準利率的0.9倍。根據一季度央行貨幣政策執行報告所披露的數據，3月份貸款加權平均利率為7.61%，遠高于6.56%的貸款基準利率。其中，執行上浮利率的貸款占比70.43%，執行下浮貸款利率的貸款占比僅為4.62%。由于貸款加權平均利率遠高于基準利率，因此可認為目前貸款利率已基本實現了市場定價，下調貸款利率浮動下限不會對貸款利率的區間分布造成太大影響。

根據上文的分析，如果央行單獨出臺“擴大存貸款利率浮動區間”這項政策，那么各檔存款的實際執行利率很可能會全面上浮至基準利率的1.1倍(其中1年期存款利率最多可上浮35個基點)，即使貸款利率重心不因貸款利率浮動區間下限的下調而下降(實際可能會微幅下降)，銀行的利差空間也會因存款利率的全面上浮而大幅縮小，這將給銀行業造成巨大沖擊，其年度利潤可能會因此減小3000億元左右(甚至更多)?，F在同時推出兩項政策，存款利率的上浮高度相比前者會大幅降低(其中1年期存款利率最多上浮7.5個基點)，這意味著銀行業的利差空間不會被過度壓縮，因此對銀行業造成的沖擊有限(預計此次政策調整可能導致銀行業利潤下降600億元左右)。

表1 降息后各檔存、貸款利率變動情況 %

其次，兩項政策同時出臺，不僅有利于刺激投資，而且可避免單獨出臺“降息”政策可能對消費造成的傷害。

兩項政策同時推出后，各檔次貸款利率浮動區間的重心將整體下移，企業和個人貸款的利息成本會因此降低(盡管降幅不會太大)，從而有利于刺激投資。另外，兩項政策同時推出后，除活期存款外，其他各檔次存款的實際執行利率最終都可能高于降息前的利率。因此，此次看似對稱的降息操作，實質是非對稱降息操作:政策推出后，居民的利息收入不會因基準利率的下調而減少，反而可能因存款實際執行利率的上升而增加，長期看，推出的政策有利于擴大居民消費。①根據美國經濟學家庫茲涅茨的“長期消費函數”理論，居民的邊際消費傾向從長期看并不隨著收入的增長而降低，因此，居民收入相對于政府和國有企業收入提高，長期看將導致居民消費比重的提升。

由于之前公布的4、5月份經濟數據顯示，我國經濟增速可能已下滑至8%以下的偏冷區域，因此多數人認為此次央行出臺“降息和調整利率浮動區間”政策的重心是“降息”，即通過下調利率，盡快扭轉經濟快速下滑的趨勢。但筆者認為，從政策效果看，“推進利率市場化”才是此次政策調整的主要著力點。①嚴格講，央行此次發布的“降息”政策，以及過去央行所發布的所有以存、貸款基準利率為調控對象的“升降息”政策，都不能歸類為嚴格意義上的貨幣政策，而只能歸類到存、貸款利率(價格)管制政策的范疇。因為存、貸款基準利率就其本身而言是利率管制調控工具，而非貨幣政策調控工具。從貨幣銀行學角度看，貨幣政策調控工具中的利率工具，只能是和基礎貨幣供求密切相關的銀行間市場同業拆借利率(多數市場經濟國家采用銀行間市場隔夜拆借利率作為貨幣政策的基準利率工具)，因為這個利率變量的大小可直接決定銀行體系的信貸擴張能力(信貸資金的可獲得性)，從而間接決定實體經濟中貨幣供應量的規模和增速。存、貸款基準利率的大小雖然對資金的價格進而對投資和消費有一定影響力，但是它們卻與銀行體系的信貸擴張能力無關。對于實體經濟而言，資金的可獲得性遠比資金的價格重要得多——尤其是在資金價格仍受到嚴格管制的社會。如果說央行過去以存、貸款基準利率為調整對象的“升降息”操作是針對“利率管制政策”而進行的政策調整的話，那么此次央行出臺的“降息”和“利率浮動區間調整”政策就應該被區分為“利率管制政策”和“利率市場化政策”。

二、我國利率市場化改革的具體思路及進展情況

根據央行的公開表述，可將我國利率市場化的路線圖歸納為:(1)先放開貨幣市場利率和債券市場利率，再逐步推進存貸款利率的市場化。(2)存、貸款利率市場化按照先外幣、后本幣;先貸款、后存款;先長期、大額，后短期、小額的順序逐步展開。(3)逐步建立以Shibor(上海銀行間同業拆放利率)為核心的利率定價體系:先將市場化產品定價與Shibor掛鉤，再將存、貸款利率定價與Shibor掛鉤，進而為最終實現貨幣政策從數量調控轉向價格調控奠定基礎。在市場化產品定價與Shibor掛鉤方面:先將Shibor與短期市場化產品定價掛鉤，再與中長期市場化產品定價掛鉤;先與短期融資券利率掛鉤，再與貼現利率掛鉤;先與金融債券利率掛鉤，再與企業債券利率掛鉤。在存、貸款利率與Shibor掛鉤方面:先簡化存、貸款利率檔次，再將放開的存、貸款利率與Shibor掛鉤。②建立以Shibor為核心的利率定價體系的近期目標:以完善市場化產品的利率形成機制為重點推進利率市場化改革;在完善短期融資券和金融債券等市場化利率產品定價機制的基礎上，改革貼現、企業債券利率形成機制，建立以Shibor為基準的市場化定價機制，并以此為基礎推進其他方面的利率市場化改革。建立以Shibor為核心的利率定價體系的遠期目標:在培育Shibor基準利率的同時，探索建立中央銀行貨幣政策調控的目標利率和利率調控框架;逐步將Shibor基準利率確定為像美國聯邦基金利率那樣的價格調控目標利率，最終實現貨幣政策的價格調控。

我國自1996年啟動利率市場化改革至今，政府先后放開了銀行間同業拆借利率，銀行間債券、國債和政策性金融債發行利率;先后放開境內外幣貸款、大額外幣存款、小額外幣1年期以上存款及小額外幣1年期以下存款下限利率;放開人民幣長期大額協議存款利率;逐步擴大人民幣貸款利率的浮動區間，包括逐步放開人民幣商業貸款利率浮動上限，并將浮動下限擴大為基準利率的0.8倍，將城鄉信用社貸款利率浮動上限利率擴大至基準利率的2.3倍，將個人住房商業貸款利率浮動下限擴大至基準利率的0.7倍;放開人民幣存款利率下限，將人民幣存款利率浮動上限擴大至基準利率的1.1倍;貼現利率基本實現市場化定價;建立再貸款浮息制度;建立8檔Shibor利率報價體系;實現以Shibor為基準利率在銀行間債券市場發行浮息金融債券和固定利率企業債券等。

三、利率市場化攻堅戰已經打響，銀行企業競爭壓力將逐漸加大

存款利率市場化幾乎是所有國家利率市場化改革中最困難的環節。美國自1970年開始啟動存款利率市場化改革，但直到1986年，美國政府才徹底廢除針對存款利率實施管制的Q條款。③1933年，美國國會通過《格拉斯－斯蒂格爾法》(又稱《1933年美國商業銀行法》，其中的第Q條款規定:禁止商業銀行和儲蓄機構對活期存款支付利息，并對儲蓄存款和定期存款規定利率上限。日本自1979年開始啟動利率市場化改革，但直到1994年10月，日本才最終實現存款利率完全市場化。

我國存款利率市場化改革起始于1999年。1999年央行開始嘗試放開中資商業銀行法人和中資保險公司法人之間的人民幣長期大額協議存款利率;2000年，放開外幣大額存款利率;2002年，將人民幣長期大額協議存款試點人擴大至全國社保基金理事會和部分省級社保經辦機構;2003年，將郵政儲蓄局納入人民幣協議存款的試點人范圍，并放開小額外幣存款利率下限;2004年，放開人民幣存款利率下限，并完全放開1年期以上小額外幣存款利率上限。這次央行首次放松存款利率浮動上限，對于我國利率市場化改革而言，無疑是一個具有里程碑意義的重大事件，因為它觸碰到了我國利率市場化改革中最困難的部分——本幣存款利率上限的市場化問題，標志著我國利率市場化改革的攻堅戰已經打響。

(一)存款利率市場化將大幅壓縮商業銀行的利潤空間

2011年，中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行和中國農業銀行四大國有控股銀行總資產的全球排名分別為第5、第12、第13、第15名，但稅后利潤卻依次位列全球前4名。通過對比中國四大國有控股銀行與全球其他大銀行的財務數據可發現，中國銀行業的盈利能力高主要有以下幾個方面的原因(見表2):(1)平均利差高。2011年，全球總資產排名前30名的大銀行的平均利差為1.78%，而我國四大國有控股銀行的平均利差為2.57%。(2)存款規模大。2011年，工行、建行、農行客戶存款余額分別位居全球銀行前三甲，而中國銀行的客戶存款余額也排在日本三菱東京UFJ銀行之后列第5。(3)營業收入中凈利息收入占比高。2011年，農行、工行、建行、中行利息收入占比分別位列全球前30名大銀行的第1位、第3位、第4位和第5位。

表2 2011年全球總資產前30名銀行財務數據比較 億美元

續表

由于我國貸款利率基本上由市場供求決定，同時考慮到目前利息收入在我國銀行業主營業務收入中的平均占比超過66.2%(不包括債券投資利息收益)，因此存款利率成為決定銀行業利差、銀行業利息收入進而銀行業利潤水平的最關鍵的變量。今后我國存款利率改革的方向是不斷提高浮動上限，因此隨著存款利率市場化改革的推進，我國銀行存貸款利差會逐步縮小，利潤空間會被大幅壓縮。

(二)存款利率市場化將對商業銀行的定價能力以及對市場風險、流動性風險的管理能力提出更高要求

首先，存款利率逐漸放開后，為維持一定的利差空間，銀行企業需進一步拓展貸款客戶的范圍(尤其要大力發展高風險小額貸款客戶)，優化貸款結構，完善貸款產品設計，增強對資產業務的定價能力。其次，存款利率放開后，負債業務競爭將日趨激烈，因此需要銀行企業不斷完善負債產品設計，增強對負債產品的定價能力。第三，存款利率逐漸放開后，利率波動幅度會加大，因此需要銀行企業進一步增強對市場風險的管理能力。第四，金融產品利率逐漸放開后，融資競爭將加劇，銀行企業資產和負債的期限匹配會日益重要，因此需要銀行企業不斷增強對流動性風險的管理能力。

(三)存款利率市場化將改變商業銀行的盈利模式

存款利率浮動上限逐漸放開后，息差收入會被逐漸壓縮，這將逼迫銀行企業通過進一步拓展非傳統表內業務、表外經紀業務以及提高服務的差異化程度來增強盈利能力。①目前全球排名靠前的大銀行，利息收入平均占總收入的比重在40%～50%左右，而我國商業銀行利息收入平均占總收入的75%以上。從這個意義上講，存款利率市場化將改變商業銀行的盈利模式和競爭策略。

四、建立顯性存款保險制度是實現利率市場化的前提條件

(一)銀行體系的脆弱性及相應的制度創新

在市場經濟條件下，銀行體系是極為脆弱的。概括起來講，銀行體系的脆弱性主要體現在以下四個方面:(1)銀行企業是依靠經營風險盈利的高負債企業。銀行的主營業務包括表內資產業務和表內負債業務，資產和負債利差是其主要收入來源，因此，銀行是依靠經營風險盈利的企業;銀行企業的資產負債率往往超過90%，而且是“硬負債、軟資產”，較小的資產損失，就可能導致銀行資不抵債，因此銀行企業時刻面臨著生存危機。(2)銀行風險具有很強的外部性。由于現代銀行體系是由數量眾多、相互間存在復雜債權債務關系的銀行企業通過中央銀行這個交易結算平臺連接起來的有機整體，因此單個銀行的風險暴露很容易被放大和擴散到整個銀行體系。(3)現代支付體系具有內在的不穩定性。其原因是人們的支付行為會因季節、突發事件、社會環境的改變而發生劇烈變化，如果支付體系無法實現貨幣的彈性供給，那么一旦實體經濟對貨幣的需求產生較大波動，很容易導致商業銀行因流動性枯竭而陷入困境。(4)銀行和存款人訂立的存款合約具有極不穩定的特性:一方面，合約規定存款人可隨時到銀行提現;另一方面，一旦存款人對銀行的信心產生微小的波動，就可能導致存款合約的終結(存款人提現)。①存款合約之所以不穩定，主要是因為在提現問題上存款人面臨著一項特殊約束——順序服務約束。由于存款人權利均等，因此他們到銀行提現須按先來后到的順序排隊。如果銀行出現支付困難，那么排在隊尾的人就有可能取不回存款。因此，任何有關銀行的負面傳聞，都可能導致存款人爭先恐后地去銀行排隊取款。正是因為此，在西方銀行業發展早期，擠提現象非常普遍，而且局部的擠提行為很容易蔓延到整個銀行體系，形成全面的金融恐慌。

在銀行業的發展過程中，為改善銀行體系的脆弱性，以美國為首的西方國家先后進行了多項重大制度創新:(1)為防止以高負債為特征的銀行企業因過度冒險而破產，同時也為了有效降低銀行風險的外部性，世界各國幾乎都建立了以巴塞爾資本充足性監管協議為核心的金融監管制度;(2)為防止銀行企業在負債業務上過度冒險，西方國家在其銀行業發展早期普遍實行了對存款利率進行上限管理的政策;(3)針對支付體系不穩定的問題，美國于1913年創立了現代中央銀行制度(美聯儲)，并賦予它商業銀行的“最后貸款人”角色，從而徹底解決了支付體系的不穩定問題;(4)針對因存款合約不穩定而頻繁爆發的銀行擠提問題，1933年美國通過《格拉斯－斯蒂格爾法案》，創立存款保險制度，各國自此告別了頻發銀行擠提的歷史。

(二)存款保險制度的作用

所謂存款保險制度，就是通過向銀行企業收取保費，建立存款保險基金，并事先規定一個能涵蓋大多數儲戶的賠付上限，承諾在銀行破產清算時，由存款保險機構對限額及限額以下存款全額賠付，對超過限額的存款按限額賠付。存款保險制度的作用可總結為兩個方面:(1)通過改善存款合約的信息結構來增加其穩定性，從而有效防范銀行擠提現象的發生和銀行風險的外溢和擴散。由于事先被告知，即使銀行破產清算，中小存款人的存款也能得到全額賠付，因此他們在聽到有關銀行的負面傳聞后就不會立即趕去排隊取款，擠提也就不會發生了。(2)保護中小存款人利益。建立存款保險制度的主要目是杜絕銀行擠提現象發生，阻止銀行風險的外溢和擴散，但它客觀上也起到了保護廣大中小存款人利益的作用。

需要指出的是，首先，存款保險制度只是一種“事后”的補救措施，其本身并不能杜絕銀行企業的破產。盡管如此，在銀行監管、破產處置等方面，存款保險機構同樣可發揮重要作用。其次，雖然我們可把存款保險制度看成是針對中小存款人而設計的一套救助機制，但絕不能將它看成是針對問題銀行而設計的救助機制，否則將助長銀行企業在風險管理方面的“道德風險”，最終背離建立存款保險制度的初衷。

(三)利率市場化使國內銀行破產倒閉成為可能

盡管我國銀行業目前盈利狀況良好，各項監管指標也都有明顯改善，但這很大程度上是建立在政府對存款利率上限實施管制以及銀行業內部競爭不充分的基礎之上的。隨著利率市場化改革的推進以及銀行業對內對外開放程度的提高，存貸款的利差空間將被逐漸壓縮，各類風險管理成本、業務開發成本，以及為提升競爭力而增加的人力資本投入都會大幅提高，企業利潤有快速下滑的趨勢。雖然現在預言個別商業銀行會因此陷入嚴重虧損甚至瀕臨破產的境地還為時過早，但只要我國銀行業的市場化改革繼續向前推進，這一天終究會到來。

(四)建立顯性存款保險制度是實現利率市場化的前提條件

我國雖然沒有建立顯性的存款保險制度，但政府一直實行隱性的存款保險制度，否則，我國必定會頻繁爆發銀行擠提和金融恐慌。隱性存款保險制度甚至還覆蓋到證券、信托等各個非銀行金融領域。兩級政府對國有銀行和城市商業銀行的注資行為，央行利用再貸款對資不抵債的農村合作基金會、信托公司、證券公司的自然人負債進行“兜底”的行為，都可看成是政府針對居民存款所做的隱性保險。隱性保險制度的最大缺點是它可能引發嚴重的道德風險問題:如果政府對銀行、信托、證券等提供隱性保險，那么這些金融機構不僅會喪失管控風險的內在動力，而且會在高回報動機驅使下過度冒險。長此以往，金融系統將累積非常高的系統性風險。

2004年，國務院在決定動用450億美元外匯儲備對四大國有銀行進行注資時曾明確表示，這將是“最后的晚餐”。且不論上述表態能否最終兌現，但至少表明管理層有盡快終結隱性存款保險制度的強烈愿望。根據上文的分析，隨著存款利率市場化改革不斷向前推進，競爭力差的銀行企業終將面臨優勝劣汰的嚴峻考驗。如果顯性的存款保險制度建設不及時跟進，那么在不久的將來，個別銀行企業因競爭失敗或過度冒險而面臨破產清算，管理層可能只有一種選擇:繼續對瀕臨破產的銀行進行救助(即繼續借助隱性存款保險制度來維護銀行體系的安全)，理由是政府不可能聽任風險肆意外溢和大面積擴散。果真如此，中國銀行業改革將回到原點?？紤]到建立顯性存款保險制度將會是一個漫長而復雜的過程，因此我們應該從現在起就未雨綢繆，提前為順利推進利率市場化改革構建必備的制度基礎。