中原經濟區建設視野下新型城鎮化法治環境研究

王 瑛

（河南警察學院，河南 鄭州 450046）

2011年底中原經濟區建設上升為國家發展戰略，為中原崛起夯實了的根基。中原經濟區建設其核心理念是以農業和糧食、生態和環境為優位的區域新型城鎮化的有機發展。要從虛化的理念轉為切實的行動必須充分發揮新型區域城鎮化的引領作用。

“城鎮化”是一個地區經濟社會演化的寫照，是經濟社會發展的綜合反映。“城鎮化”與工業化密切相連，國內城鎮化已經形成了珠三角、長三角等經濟發達城市群，這些早期區域的城鎮化大力推動了區域經濟的發展，但在早期城鎮化的理念中，只單純片面地追求自身的發展建設、沒有有效地把城鎮化發展與城鄉統籌發展結合起來，缺乏對農業與糧食、生態與環境的恰當定位。中原經濟還是農業產業比重大的省域，尤其當前處于資源制約愈加顯著的時期，如何合理地沖破城鄉二元框架的壁壘，謀求在區域間協調互動的發展至關重要。

新型城鎮化是加快中原經濟區建設的必然

新型城鎮化是以農業為基石，以工業為主導，發揮城鎮經濟引領帶動作用的具有區域特色的發展模式，是不同規模的城市與城鎮、新型農村社區之間的協調互動發展、優勢互補促進的城鎮化新格局。以新型城鎮化格局引領新型工業化、新型農業現代化，是由河南的省情及其工業化、城鎮化、農業現代化發展水平決定的，符合河南省域的實際，符合經濟社會發展規律。新型特色城鎮化作為一種理念在河南省城鎮化發展中已成為一個指向標。新型特色城鎮化是全新的城鎮化過程，其能有機化解工業化、城鎮化與保護資源的矛盾，能大力保障糧食產量與富民強省的目標，能有效解決農業人口轉化與戶籍制約的沖突，能逐步實現新型城鎮化與農民利益保障相統一。

從河南的實際來看，在5 萬多個行政村中生活著7000 多萬農民。隨著城鎮化的深入，全省城鎮化率將要達到50%。當原有農民轉型為新農村社區成員時，會衍生相應的投資和消費需求，會對工業化發展及延長農業產業鏈起到巨大的調整作用。同時，新型城鎮化的發展，在土地集約優化使用、農業規模化經營、農民多元途徑就業以及推進生產方式轉變的過程中，也將對新型農業現代化變革產生巨大的推動力。

與傳統的城鎮化相比，以新型農村社區建設為基點的新型城鎮化，更突出以下特點：

一是張揚人本主義。城鎮作為現代人類經濟社會活動的重要區域，人是主導。人既是城鎮發展的源泉，更是城市發展的目的和歸宿。城鎮化的核心價值在于讓城鎮居民的生活品質更高。因此，要把是否有利于滿足人們日益增長的多樣化的物質文化需求作為衡量城鎮化水平的根本標準。在城鎮化發展過程中，將人與自然、人與社會有機配置起來，為城鎮化發展奠定良好的人文環境。

二是強力回歸自然。回歸自然是全球經濟發展的大方向，也是新型城鎮化建設的必然趨勢。保護生態環境，最大限度地節能減耗，是評判城鎮化綜合水平的重要指標。新型特色城鎮化要求強化知識、技術、信息的作用，提倡規模效應，注重城鎮功能的升級，形成集約型、環保型、高效型、社會和諧型的城鎮化新模式。

三是協調城鄉統籌發展。城市帶動鄉村是經濟發展、社會進步的共同規律。城鎮化表現為農村人口向城鎮的分流和集聚。城鎮的形成與鄉村的轉型是城鎮化進程中相互依存的兩面。傳統城鎮化是建立在農業減退的基礎上，而城鄉統籌兼顧是經濟發展的結果，也是新型特色城鎮化理念的重要內容。新型城鎮化的協調發展，可以促使農村產業鏈的深化和農村多元經營模式的增加，使農民充分就業，可以污染集中整治，建構工業與農業、城市與農村的協調發展。

河南省新型城鎮化法治環境建設中若干法律問題探究

正如美國著名法學家伯爾曼在《法律與革命》中提出的：“如果沒有城市法律意識和一種城市法律體系，那就根本無法想象歐洲城市和城鎮的產生。”

城鎮化是城市法治理念、法律制度不斷向農村、城鎮居民普及滲透的過程。這不僅是單一的經濟發展、行政運作過程，究其本質是一種法律規范的推行及接納的過程。因此，在推行城鎮化的過程中，不能僅靠經濟、政治手段，還必須從法律上維護城鎮化過程中農民的合法權利，才能持久有效地保障城鎮化的順利進行。法治是優化城鎮發展軟環境的一個關鍵因素。城鎮發展到一定階段，軟環境更具有可持續性，法治環境比經濟發展速度更重要。

一、新型城鎮化進程中可能遇到的社會問題

1.征地拆遷中農民利益缺失，權利弱化發展。隨著城鎮化的推進，城鎮規模不斷擴大，農村土地無可避免地被征收或征用，土地成為城鎮化必然沖擊的主要資源。在已經推進的城鎮化過程中，土地征用成了“圈地運動”，產生了大量引發矛盾的社會問題，例如補償政策不到位，社保、就業等保障措施配套不起來，利益分配不公等，直接影響了社會穩定和新型城鎮化的順利推進。

2.生態環境難免被破壞。城鎮化中工業發展所引發的環境污染隨著城鎮化的推進，不可遏制地擴散到農村地區。若不以生態化城鎮發展戰略為指引，只求經濟效益而忽視生態保護，那么就會造成生態環境惡化，且現階段有關生態保護立法尚未到位，如何解決好這個難題，是決定著中原經濟區城鎮化水平的重要因素。

3.城鄉規則相沖突，鄉村倫理道德異化。城鄉差異主要是文化理念的隔閡。鄉鎮以傳統習慣為準則，在宗法傳統為主的鄉鎮，法律意識總體上比較差，自身合法權益受到侵害時，通常會經過熟人、村委會的私力來解決。新型城鎮化使村民成為市民，隨著身份的改變，人們意識也會轉變。隨著城鎮化的推進，法治理念強烈顛覆著鄉鎮傳統文化思想，同時城市的糟粕思想也會對鄉鎮予以滲透，使傳統習俗規范和道德理想出現盲從狀態。在推行城鎮化過程中，如何從意識領域解決好兩種理念沖突而引發的問題，是推動發展步伐的重要環節。

4.城市務工人員合法權益難以得到全面保障。雖然國家加快推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業、居住、就醫、子女就學等問題，但城鄉戶籍制度的二元框架仍然存在。大量城鎮農民的合法權益常被忽視和侵犯，如工資待遇常被拖欠，子女難以同等接受教育等。

5.違法犯罪及治安案件加劇。犯罪是經濟發展過程中的惡性產物。河南省已進入城鎮化深入發展階段，近年來犯罪及治安問題凸顯。城鎮化的過程必然需要大量的人力資源，隨著大規模外來人口流動、集中到城鎮，在當前經濟社會結構不斷調整時期，利益關系失調，貧富分化嚴重，各種理念和價值觀互相沖突，在政府協調機制滯后的狀況下，城鎮犯罪居高不下仍難以有效控制。因此，如果不對違法犯罪及治安問題采取有效應對措施，將影響社會穩定，阻礙城鎮化的進程。

二、解決新型城鎮化社會問題的支撐因素

區域城鎮化發展進程中可能遇到的諸多問題，要保障新型城鎮化得以持續、健康、快速地發展，需要推動其發展的制度支撐、經濟產業支撐、公共服務支撐的系統作用。

在公共服務支撐上大力推進法治宣傳并建立社會公共供給制度。在中原區域經濟發展提速增效的關鍵時期，應著力倡導社會主義法治理念，營造依法行政的良好氛圍。樹立政府良好的服務形象，提升行政執法主體在社會各界心目中的地位；引導社會成員學法知法、懂法守法，著力培養誠信守法觀念和社會責任意識，增強守法自覺性和維權主動性；以理性合法的方式反映訴求、解決問題，依法維護自身合法權益。

在法律制度支撐上切實規范行政執法行為。行政執法是行政機關最重要的職責。優化區域經濟發展環境，提高行政機關特別是基層部門的服務意識，規范行政行為，加強行政處罰和綜合執法法律規范，通過健全的法制和職能的合理配置，減少執法層次和交叉重疊執法的矛盾；要明確進行政處罰自由裁量基準制度，控制自由裁量范圍，防止執法隨意性，促使行政執法行為更加合理；嚴格規范執法程序，強化對行政執法環節、步驟的具體規范，維護行政執法的嚴肅性，提升服務保障區域發展戰略的行政執行力。

三、保障新型城鎮化順利推進的法律對策

城鎮化是一項綜合經濟活動，在新型城鎮發展法制化進程中必須以良好的法治環境為基礎。在推進河南省城鎮化進程中，把握法治建設的切入點和著力點，切實為中原經濟區建設提供法律支撐和法治保障，充分發揮法治在中原經濟區建設中的作用，需要建構和完善的法律制度還很多，上到國家經濟政策法律制度，比如財政撥付法律制度、經濟區域規劃法律制度、經濟扶助法律制度、區域經濟技術合作法律制度等；下到社會區域個體權益保護法律制度，比如優化推進戶籍法律制度、區域社會保障法律制度、保障性住房及教育資源合理配置等。本文僅從城鎮區域個體權益保護方面的法律制度來闡述。

1.加快完善征地法律制度，保障公民權益。我國當前對征地拆遷補償所適用主要依據《憲法》和《土地管理法》。《物權法》也僅部分條款對征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產作原則規定，實際操作性不強。在現有的法律中，對城鎮土地征用、房屋拆遷、補償標準等都沒有明確規定，致使公民的利益受到侵害。為解決城鎮化進程中征地拆遷而引發的諸多問題，2012年實施的《行政強制法》及國務院頒布實施的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》，是保障公民權利的有力法律依據。然而這些法規尚不足以解決關于城鎮集體土地房屋的征收與拆遷的相關問題。為進一步推動區域城鄉一體化，應從保障農民基本權利出發，以法律制度將其納入城鎮就業和社會保障體系中，使其享有和城市居民同樣的權利義務。

2.加強環境保護的立法和執法。新型城鎮化必須走集約資源、天然環保的道路。農村環保領域覆蓋面廣，現有環保法律法規對涉及農村環保方面的問題還沒有妥善的解決路徑。河南省農村生態環境保護方面的地方性法規主要涉及《河南省農業環境保護條例》，其主要立法重點也是對農業環境的保護而非系統化的農村整體環境保護。這與實際需要明顯不相適應，因此要刻不容緩地確立環境與資源立法體系，為中原經濟區新型城鎮生態化建設提供環境立法支撐。例如加強土壤環境保護、重金屬排污治理；通過確立水資源管理標準，建立水資源開發利用控制制度等，為中原經濟區農村生態環境保護的立法提供重要的法律支持和導向。這是城鎮化過程中環境法治建設中的關鍵一環。

3.以立法手段消除戶籍壁壘。城鄉二元框架源于我國長久以來的戶籍制度，它所帶來的影響成為制約城鎮化發展的重要原因。目前，全國戶籍改革旨在通過建立城鄉統一戶籍登記制度打破城鄉隔膜，實現城鄉勞動力的自由遷移。河南省應從立法層面上進一步弱化戶籍所承受的各種利益，在國家法律、法規滯后的情況下，結合河南省實際進行探索試點。比如，打破原有關于進入城鎮戶口的規定，嘗試確立依托合法固定住所或合法穩定的職業背景，同時履行相應的法定義務，例如納稅、辦理社保等，即可申辦城鎮戶口，享受城鎮居民待遇。

4.加強犯罪預防與治理。治安環境的穩定是城鎮化深度發展的前提，而違法犯罪是造成社會動蕩的重要因素。因此，在推進城鎮化的進程中，著力于犯罪的預防和治理是必然之舉。犯罪是多方催化劑引發的社會弊病，需要多管齊下，更應把犯罪預防納入城鎮社會發展的總體規劃中。在城鎮化發展進程中對犯罪的預防工作，歸根結底要著力解決城鎮居民的民生問題，諸如對進城農民工、流動人口的醫療、就業、社保等社會問題，提升其城鎮歸屬感和主人翁意識。同時，隨著戶籍制度不斷改進，人口流動規模會越來越大，因此在新的社會條件和形勢要求下，要加強對社會治安與犯罪防控的投入力度，創建更有效的社會管控體系；最后，要對犯罪高發區域、高發人群、高發性犯罪保持嚴打威懾力，做到打、控、管、防一體化。