政府機構改革更需改善制度環境

《國務院機構改革和職能轉變方案》（下稱《方案》）近日亮相，內容涉及穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構，等等。

政府機構改革不能就事論事，僅僅盯住政府機構做文章。原因在于政府機構改革如同其他體制變遷一樣，其之所以發生，通常是因為舊的制度供給無法繼續適應社會變化。因此，新制度的引入往往具有即時性的特點，中國目前所處的社會急劇轉型期，更是顯著放大了這一特點。

自改革開放以來，中國就已經實施過6次較大規模的政府機構改革。這些改革在此后或長或短的時期內，都產出過或大或小的改革紅利，但問題是，受制于這些改革本身很難避免的即時性特點，其效力覆蓋的范圍往往有所不及，效力持續的時間也往往不可能持久。

改變上述狀況不可能僅憑“改革應提高前瞻性”等口號就能實現，政府機構改革的持久性與徹底性必須依賴它所立足的制度環境同步改進。以政府機構改革中最易評估的“精簡”取向為例證：無論邏輯推演還是實證研究均表明，中國的政府的規模變動，其決定性的變量并非是經濟發展水平或轄下居民數量等因素，而是政府所能掌控的財政規模的擴張與收縮。再加上各級政府的強勢地位等特點，基本決定了中國的政府精簡不可能僅僅依靠編制收緊就能完成。

國務委員兼國務院秘書長馬凱在向全國人大作《方案》說明時強調指出，“在更廣范圍、更深層次上加快國務院機構職能轉變，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監管”。機構改革的目的是轉變職能，這才是政府機構改革的最終目標。

而向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預就像政府機構改革本身一樣，需要外在的環境改善，起碼包括：第一，政府將資源配置功能徹底交予市場與企業；第二，大力培育NGO 等社會自治組織，使它們能夠逐漸承接政府讓渡的一般性職能；第三，完善行政系統內部決策、執行、監督“三分制”，實現權力相互制約與協調；第四，擴大公民民主參與政府決策的權利范圍，外源式地給予政府職能更多的監督與控制，等等。只有率先做到了這幾點，新一輪政府機構改革才能盡量擺脫即時性特點，立正望遠、持之以恒地隨時跟上時代的步伐。