黃奇帆：重慶沒有模式，只有智慧型改革的深入和探索

專訪全國人大代表、重慶市市長黃奇帆

在全國GDP增速放緩的大背景下，重慶連續(xù)5年保持15%的經濟增速。2011年，重慶GDP突破1萬億元。2009—2012年，在《中國經濟周刊》的31省份GDP含金量排名中，重慶GDP含金量連續(xù)4年位列前十。

但重慶也是復雜和多樣化的。用全國人大代表、重慶市市長黃奇帆的話來說，重慶是大城市、大農村、大山區(qū)、大庫區(qū)并存。發(fā)展農業(yè)，規(guī)模化是難點；發(fā)展工業(yè)，炸出一塊平坦的廠房園區(qū)都很費勁。與此同時，層巒疊嶂中隱藏的高山居民、貧困居民和三峽移民，又成為城市化進程中最難以拉動卻又不容忽視的一環(huán)。

2007年，重慶獲批成為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。5年間，重慶的大膽嘗試引發(fā)無數議論，“地票”、城鄉(xiāng)土地資源流轉、農民工戶籍制度改革、“雙軌制”住房及公租房規(guī)劃……每一步，重慶的改革之刀都直指制度改革和民生熱點的最深處。

熱議中，黃奇帆很平靜。他既不認為重慶改革是“冒進”，也不認可“重慶模式”的提法。他只希望做一個智慧型改革的推動者、資源優(yōu)化配置型改革的探索者、轉變發(fā)展方式的實踐者。

3月10日，黃奇帆接受《中國經濟周刊》專訪，回應引起爭論的熱點，解讀重慶的探索與嘗試。

重慶“沒有模式”

《中國經濟周刊》：重慶經濟連續(xù)5年高速增長，得益于哪些優(yōu)勢？是否能總結供全國學習的“重慶模式”？

黃奇帆：沒有模式，只有智慧型改革的不斷深入和探索。重慶有很多機遇，比如西部大開發(fā)政策，15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策長期執(zhí)行。胡錦濤同志提出的重慶新階段發(fā)展的“314”總體部署，明確了重慶的定位——成為西部地區(qū)的重要增長極、長江上游地區(qū)的經濟中心、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市。重慶也是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，這讓重慶享受到了財稅改革、農民工戶籍制度改革、雙軌制住房改革、地票交易等制度改革的紅利；同時，重慶也有兩江新區(qū)開發(fā)開放和兩個保稅區(qū)的機遇，以及三峽庫區(qū)、少數民族地區(qū)等一系列優(yōu)惠政策。

除了制度政策優(yōu)勢，重慶開放的動力也在加強。進出口總額5年翻了三番，達到532億美元。利用外資5年增長10倍，達到106億美元，規(guī)模全國前八。在整合國內外資源上，在基礎設施、工業(yè)項目、房地產和服務業(yè)方面，重慶也在加大內外資的引進力度，還與央企達成合作，形成內需和資源優(yōu)勢。

半小時給總理講清楚“地票”

《中國經濟周刊》：重慶的“地票”是如何實現城鄉(xiāng)之間的資源流轉的？

黃奇帆：2008年底，我們打算進行一種大膽的嘗試，創(chuàng)設一種將農村用地指標轉移到城市使用的交易品，也就是“地票”，主要指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等閑置的農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后，產生的建設用地指標。

“地票”交易制度是“先造地后用地”，農村閑置土地資源依法有序退出，先把農村建設用地轉化成耕地之后，才在城市新增建設用地，對耕地的保護力度更大、保護效果更好。同時，“地票”交易制度創(chuàng)新可以有效解決當前城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速期，城市建設用地緊張的矛盾，而城鄉(xiāng)建設用地總量不增加、耕地總量不減少。

過去近4年，“地票”為城市建設換得11.1萬畝建設用地指標，且為“三農”建設籌集到了200多億元建設資金。

《中國經濟周刊》：土地資源流轉的過程中，如何保證守住耕地紅線？如何保證農民的權益得到保障？

黃奇帆：“地票”的范圍是有限度的，是農村閑置的建設性土地，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導和農村集體經濟組織的帶動下，農民自愿的前提下，把它復墾為耕地。如果復墾出1000畝耕地，產生1000畝“地票”，到土地交易所去掛牌交易，按照20萬每畝的價格，就是2億，房產商出了這2億，按土地利用規(guī)劃，就可以到城郊結合部取得1000畝用地的優(yōu)先權。先復耕，再征地，這是我們這個機制的剛性操作的底線。城鄉(xiāng)土地這樣增減相掛鉤，我現在就有把握說，10年以后，重慶3400萬畝耕地保證一畝不少。

現在，一般農村閑置下來的住房，即使房子造得再好，一兩百平方米的房子也只能賣10萬、5萬，離城市幾百公里遠的山溝溝，住房怎么也賣不出什么好價錢。但是“地票”卻能使農民的地價大幅增值，農民拿到這個錢，可以在城市里租房或者去公租房居住來改善自己的生活，對農村致富和增加財產性收入都有好處。

我們的“地票”交易制度是利用級差地租原理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的思路，并設立農村土地交易所，地票交易價款扣除成本后，85%直補農民，15%歸集體。目前，重慶已經累計交易“地票”11萬畝、反哺“三農”222億元。

《中國經濟周刊》：有人反對“地票”制度，認為很容易造成農民利益受損，并使集體土地轉變?yōu)閲型恋兀贫嚷┒慈詿o法避免。

黃奇帆：沒人反對我們，我覺得很順利啊。我的印象是2008年想到了“地票”制度，然后我跟當時重慶市國土局的人做了布置。有一天，中央幾個部委的人來做調查研究，我當時不在重慶，我們國土局的人跟他們報告了，當時沒同意。我說，肯定是報告沒講清楚，這么簡單合理的好事情怎么會不同意啊？我就直接去匯報，跑到國土資源部，在那邊講了一個小時，部長、副部長都明確表示支持。

不久，總理到重慶視察工作，他很關心“三農”，我向他報告這件事。當時是在去重慶江津的路上，要一個多小時車程，僅用了半個小時就匯報清楚了，他很支持我們搞這樣的試驗。從設想的提出，到6月份中央下達文件，同意我們搞“地票”，一共才兩個月。

《中國經濟周刊》：如何如您所說，“有節(jié)奏”使用土地儲備？

黃奇帆：土地儲備重要意義在于由政府控制土地一級市場，并將收益用于公共項目。重慶開始高速增長時，我們就進行了足量儲備，大約有40多萬畝。要么不儲備，要儲備就要有規(guī)劃并一步到位。儲備的土地不能搞竭澤而漁，不能一屆政府幾年時間就把城市今后20年可用的土地都占用了，要細水長流。我認為，每年只準用儲備量的5%，夠用20年。我們說到做到，2002—2012年，10年我們實際賣掉的、用掉的地是19.9萬畝，正好每年用了5%。同時，儲備地50%用于公共項目，如大學城、公租房等等；50%用于經營性開發(fā)，這樣就比較合理。經營性開發(fā)的收益，扣除成本后，也投入到了城市橋梁、隧道、大劇院等公共項目上，改善了城市的功能。

300多億農戶貸款不良資產率一直在1%之內

《中國經濟周刊》：您在坊間被稱為“金融市長”，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，您是如何運用金融這顆棋子的？

黃奇帆：我們主要是向農村要金融，通過三權“抵押”融資貸款，就是要盤活農村的存量資產，把農村土地承包經營權、農房使用權和林權通過抵押，使農民獲得貸款。

我們用事實說話，這幾年，農戶貸款從30億增加到300多億，緩解了農村金融缺血的問題。農民拿到這些錢也很珍惜，不良資產率一直在1%以內，完全在銀行撥備壞賬準備金范圍內，即使全部由銀行承擔都可以。但事實上，按照我們的制度設計，一旦壞了賬，就由政府承擔1/3，農民出1/3，銀行出1/3，也就是各出0.33%，銀行和政府沒有承擔無限責任，也最大限度的寬松了農民，大家都很愉快。

《中國經濟周刊》：您把金融杠桿運用到小微企業(yè)發(fā)展上。重慶的“創(chuàng)業(yè)熱”可持續(xù)嗎？

黃奇帆：我們主要通過資本金補助、稅收優(yōu)惠和金融擔保等方面的優(yōu)惠政策扶持小微企業(yè)的發(fā)展，我們讓農民工自己出10萬元帶上七八個人創(chuàng)業(yè)，財政出資就補助你3萬～5萬元，還協調銀行按資本金1：1的比例給你貸款，再給你幾萬元的等額稅收優(yōu)惠。這樣一來，幾年間，重慶有8萬多個微型企業(yè)就成長起來了，一個企業(yè)有七八個人，就增加了60多萬人就業(yè)。

如果我們城市化的方式是要實現更多人就業(yè)，解決60多萬人的就業(yè)問題，算一筆賬的話，一個人至少是50萬元的產值，60多萬人就產生3000多億產值。這樣的工業(yè)體系，如果要投資，至少是2000多億，政府有能力實現嗎？而鼓勵他們自己創(chuàng)業(yè)，花多少錢呢？8萬多個微型企業(yè)，政府財政撥款出27億，銀行貸款70億，總共投入不到100億。這說明不能光靠政府招商引資，搞大產業(yè)，還要靠千百萬民眾自我革新、自我創(chuàng)業(yè)、自己救自己。創(chuàng)業(yè)的人多了，政府的稅基就大了，支出的失業(yè)保險金也少了，完全可形成一種良性循環(huán)和可持續(xù)性。

是農民工進城，不是農民進城

《中國經濟周刊》：2010年8月，重慶農民工戶籍制度改革啟動，現在已經進入常態(tài)化轉戶階段，這被認為是我國戶籍制度改革的一次大膽嘗試，您怎么看？

黃奇帆：改善農民工待遇是人權問題，是公民權利的問題。善待農民工，是我們應盡的良心，是管理者的良心。城市化進程的本質是減少農民，把農民工轉化為城市工人的一個過程，在這個意義上，關于城鄉(xiāng)遷徙的安排也是一個重要因素。

重慶這幾年做了360萬農民工轉戶，我們的關鍵是農民工進城，不是農民進城。隨著城市工業(yè)的發(fā)展，產生了許多新的工業(yè)和服務業(yè)的崗位，需要大量農民工補充。他在補充工作的若干年里，你始終不給他戶籍，是不講道理的，是不公平的，是一個半吊子的城市化，不是真正的城市化。

《中國經濟周刊》：農民工戶籍制度改革會造成城市的沉重負擔嗎？城市能否消化得了？

黃奇帆：有人認為農民工轉戶進城成本太大。確實，按轉戶成本10萬元/人計算，政府財力難以承受。但農民進城會為城市創(chuàng)造紅利，如果按每人每年50萬元產值算，1億人轉戶一年就會創(chuàng)造50萬億的產值，其貢獻遠大于需要付出的成本。另外，轉戶涉及到的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等成本，是通過10～20年的長周期分攤成本的過程，即期支出并不大。同時，轉戶成本“一分為三”，大體企業(yè)40%、政府30%、社會30%。改革的成本總體是可控的。

農民工戶籍制度搞得好，會讓中國人口紅利延長15～20年。現在主要有三個紅利，人口紅利、改革紅利和資源紅利，這三大紅利推動了中國改革開放30多年的快速發(fā)展，今后10多年，還會繼續(xù)發(fā)揮重大作用。

重慶不存在債務過重問題

《中國經濟周刊》：重慶提出計劃3年開工、5年建成4000萬平方米公租房，形成“雙軌制”住房體系，進展如何？給重慶帶來了哪些變化？

黃奇帆：“雙軌制”主要指市場化商品房占70%～80%，以公租房為主體的保障房占20%～30%。現在我們已經竣工1315萬平方米，惠及58萬群眾，如果全部建成，可以惠及200萬群眾，并將30%以上的城市人口納入保障范圍。

目前看來，這個制度有效解決了中低收入群體住房困難問題，也推動了重慶主城城市化進程，使重慶主城從“一環(huán)時代”進入“二環(huán)時代”，也促進了房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展，公租房的逐步投放引導了住房合理消費。2012年，重慶主城區(qū)成交商品住房1917萬平方米，均價6389元/平方米，與2011年大體持平，房價漲幅在全國30多個主要城市中排中低位，獲得國務院督察組高度肯定。

《中國經濟周刊》：“十二五”期間，重慶計劃投入3000億改善基本公共服務會不會擔心地方債的問題？

黃奇帆：重慶這些年的基礎條件可謂發(fā)生了翻天覆地的變化，在這方面的投資當然就多。基礎設施的投入，大致來源三塊，一塊是靠市場化來化解，一塊是通過土地儲備增值收益投入的，一塊是中央給的補助。在構建大的基礎設施網絡方面，很多是可以收費的，比如我們已經修了2000公里高速路，形成800多億的債務，但這些高速公路一年可以收五六十億的費，收20幾年，這八九百億完全可以還得了。我們現在“八大投”的里邊的帳，絕大部分是靠市場化手段來平衡的。城市其他的重大基礎設施，我們通過土地儲備的增值收益以及財政預算來平衡了。另外，中央這些年加大了對西部地區(qū)基礎設施建設的支持力度，每年對西部的轉移支付增長都在20%以上，這幫助包括重慶在內的西部地區(qū)解決了很大問題。比如修農村公路，重慶每年都有五六千公里，中央補助一點，市里面通過財政預算來安排一點，區(qū)縣配套一點，就把問題解決了。

關于重慶的債務，我告訴你們兩組數據，足以說明問題。第一組數據，就是債務相當于GDP的比例。按國際通行規(guī)則，一個國家的債務最好不要超過GDP的60%。這里的國家債務，包括中央政府和地方政府舉的債，我們國家現在中央政府和地方政府的債務加起來，與GDP之比還在50%以內，總體是好的。對于地方債務而言，重慶的規(guī)則是不超過30%。目前，重慶的債務是2600多億元，與GDP之比為23%，現在是很安全的。第二組數據，是債務和財政可支配支出的比例不要突破1：1，重慶去年的可支配支出4000多億，算下來，我們的這個比例是65%。由此看，重慶的債務控制是比較理想的，不存在債務過重的問題。

《中國經濟周刊》：這次全國兩會，重慶代表團提出的全團建議就是“將重慶成都城市群建設成為引領西部地區(qū)發(fā)展的國家級城市群”，您是否有意擴大重慶的洼地優(yōu)勢，并在更大區(qū)域內共享改革紅利？

黃奇帆：目前，珠三角、長三角、京津冀這三大城市群空間開發(fā)密度已經很高，資源環(huán)境承載能力有所減弱，從培育新的城市群，促進區(qū)域經濟協調發(fā)展的角度，有必要將成渝城市群納入國家級城市群來規(guī)劃建設。

成渝城市群一旦形成，將進一步凸顯成渝地區(qū)的洼地效應，提升區(qū)域競爭力。重慶和成都同為國家設立的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，具有先行先試權，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中已經積累了一些比較成熟的經驗，如戶籍制度改革、土地制度改革、財稅體制改革等。成渝城市群形成后，這些改革經驗將會在整個城市群推廣，影響范圍更大。同時，將成渝城市群整體打包，有利于我們在基礎設施建設貼息貸款、產業(yè)項目信貸服務、城市用地計劃指標、設立海關特殊監(jiān)管區(qū)域、進口商品配額等方面，獲得更多國家政策支持。