略論我國公共財政的績效預算模式

摘要：本文首先界定了公共財政的績效預算的概念；其次總結了績效預算模式的特點，即以結果為導向、效率優先、與中長期預算相結合、鼓勵管理者的創新和節約、更加注重民主化等；最后論述了我國公共財政的績效預算模式在理念、管理制度體系、立法、評價結果應用及與配套改革統籌協調等幾個方面的改革趨勢。

關鍵詞：公共財政；績效預算；特點；改革趨勢

一、公共財政的績效預算模式概述

公共財政的績效預算就是根據公共財政目標設置公共預算，將公共預算的資源進行分配、使用、管理并根據公共財政目標的完成情況對整個過程進行監督和考評，從而實現公共資源的有效利用，以獲得更大的社會效益。

根據財政部預算司提供的數據，我國2013年中央公共財政支出預算為69560億元，財政部發布的今年上半年全國財政收支情況中1～6月全國公共財政支出累計59714億元，比去年同期增加5821億元，增長10.8%。隨著我國公共財政支出的不斷增長，財政資金如何有效使用、怎么才能獲得更大的效益成為績效預算著重考慮的問題。

二、績效預算模式的特點

我國的公共財政的績效預算模式是以西方國家的績效預算模式為參照的，希望通過學習其成功的經驗，建立符合我國國情的績效預算模式。

1.以結果為導向的綜合系統

績效預算模式更加重視政府的預算支出所取得的成效和所滿足的社會期望，而不只是重視財政投入。這樣就可以盡量避免“重分配，輕管理，重使用，輕績效”的公共財政弊端，促進政府不斷提高服務的質量。與此同時，對于績效評價的結果不僅可以是對當下公共財政預算使用的評價，而且可以作為下一個預算年度安排的重要依據。這樣就形成了預算目標—預算編制—預算實施與管理—績效評價—預算目標的一個綜合的系統，實現了預算方面的有效循環。

2.效率優先的原則

績效預算模式相比于其他的預算模式而言，更加重視效率。雖然中央公共財政支出的數額很大，并且隨著我國綜合國力的不斷增強有逐漸遞增的趨勢，但是相對于公眾對于公共產品和公共服務的需求而言還是稀缺的。這就要求有限的資金以一種更有效率的方式進行使用，從而獲得最大的產出，使得公共部門的效率得到進一步的提高。

3.與中長期預算相結合

公共財政的每個季度或年度預算都要與政府的總體目標相結合，將中長期的戰略性目標進行細化和具體化，從而制訂每個季度或年度的績效目標。這樣有效地避免了公共財政支出的短期行為，保證了公共財政預算的連續性和穩定性，也保證了政府職能活動的連續性。

4.鼓勵預算管理者的創新和節約

由于存在信息不對稱，預算管理者更清楚并且能夠根據環境的變化選擇不同項目的投入組合，其有能力進行預算分配和使用的創新。由于績效結果的約束，預算機構不必再實行傳統意義上嚴格的“外部控制”，從而鼓勵預算管理者創新。同時，通過一定比例上的“利潤分享”，允許將預算結余的一部分獎勵部門成員，可以激勵預算管理者節約預算資金。

5.預算過程更加注重民主化和科學化

傳統的公共財政預算的編制、實施管理主要是財政部的職責，而績效預算模式從預算的編制到最后的績效評價都有相關部門的專業人員及專家甚至是廣大公眾的參與，從而使得預算過程更加民主。同時，績效預算模式有著較為明確的工作流程，保證了預算過程的科學化。

三、我國公共財政的績效預算改革趨勢

我國于2003年十六屆三中全會中提出，要“建立預算績效評價體系”。2008年十七屆二中全會也明確指出，要推行政府績效管理和行政問責制度。近年來，全國的很多地區在公共財政的績效預算方面都進行了不斷的探索，但是不得不承認我國的公共財政的績效預算管理改革起步較晚，雖然在廣東省、浙江省上海市、江蘇省等省市的實踐中積累了許多好的經驗，但目前績效預算管理還處于擴大試點階段，整體推進預算績效管理還處于初級階段，并不完善，離改革的目標和要求還相距甚遠。

1.樹立公共財政預算的績效預算理念

把績效預算的理念融入到公共財政預算管理的全過程當中，建立事前有績效目標、事中有績效管理、事后有績效監督和評價的績效預算管理系統。通過這個系統不斷持續、循環地運作，形成一套科學的、量化的預算目標和指標體系，從而有效推動公共部門對于公共財政預算的績效管理，強化部門責任意識，提高部門決策和管理水平。在此基礎上推動預算管理的流程再造，逐步建立績效預算體系。最終，通過績效預算改革提高公共財政資金的使用效益，徹底打破傳統的“重分配，輕管理，重使用，輕績效”的傳統觀念。

2.建立和完善公共財政的績效預算管理制度體系

科學有效的管理制度是保證公共財政預算的各項工作更加科學化、規范化的關鍵因素。現在擺在我國公共財政績效預算管理的一個緊迫任務就是制定一套完善的績效預算管理制度體系，從而使得績效預算管理工作成為一項制度性和經常性的工作。一是轉變政府的職能，在政府的各個部門中逐步建立和完善績效目標的管理制度，實現政府管理制度的績效化；二是通過績效目標的細化，把各個部門的績效預算目標進行規范化和量化，從而實現公共部門目標的績效化；三是完善績效預算評價體系，通過建立全國統一、量化并具有可行性的績效評價指標體系，使得預算的績效評價有所依據，同時在評價方法上，注重引入專家或者公眾參與的第三方評價，提高績效評價的公信力和權威性；四是按照預算的編制、實施和管理、監督和評價整個過程，建立以結果為導向，以制度為保障，以預算部門為責任主體和以財政部門為監管主體的公共財政預算的績效預算管理的制度體系。

3.通過加強立法推進績效預算管理

當前的我國預算管理仍然沿用的是在1994年通過并于1995年1月1日實施的《中華人民共和國預算法》，而當時我國的預算管理模式還存在著許多計劃經濟色彩，《中華人民共和國預算法》的一些環節和內容不能符合新的體制要求。所以，在新的時代條件下，要根據現今的經濟狀況和預算情況加強立法。為了促進公共財政的績效預算方面的改革，首先就要把績效預算納入到《中華人民共和國預算法》當中，確立相應的績效預算的原則；其次，通過規范和充實制度和內容，將現行的財政部的《政府績效管理辦法》上升為《政府績效管理條例》，進而在條件成熟時上升為法律。

4.注重績效預算的評價結果的應用

評價結果的應用是績效預算工作的落腳點，績效結果的有效運用可以使得公共財政的績效預算發揮更大的效用。首先，建立績效預算數據庫，將績效評價結果錄入到數據庫中，實現財政部門和政府各個部門之間的數據共享；其次，將績效評價結果進行通報，通過向項目預算主管部門通報，發現整個過程中存在的問題，進而提高公共財政預算的績效水平；再次，公開績效評價結果，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，通過各種媒體向社會公眾公開績效評價結果，提高公共財政資金使用的透明度，接受公眾監督；最后，將評價結果與下一年度的預算掛鉤，對于績效評價得分高、資金使用的效率高的部門，加大支持力度并進行獎勵，對績效評價得分中等水平的謹慎安排預算，對于得分低的資金延緩發放，責令其加強整改，從而使得績效評價結果可以得到有效的運用。

5.加強績效預算改革與各項配套改革的統籌協調

我國績效預算管理的改革和完善不可能是獨立進行的，需要其他配套改革的支持。一是完善政府的績效考核制度，建立和完善行政問責制，強化目標責任管理，使得績效評價結果與公務員的績效考核相結合；二是深化財政支出管理改革，完善政府采購、國庫集中支付和部門預算改革，探索實施中長期預算管理，按周期滾動編制公共財政預算，從而為公共財政的績效預算模式夯實財政工作基礎；三是引入權責發生制作為公共部門的會計基礎，建立復試預算制度；四是加強組織的協調，強化財政部門與預算單位、人大、審計部門和紀檢部門的合作，加強監督工作，保證績效預算的嚴格執行。

四、結語

建立我國公共財政預算的績效預算系統將是一項具有一定艱巨性的工作，不會也不可能是一蹴而就的，如果對于我國公共財政的績效預算改革的復雜性和艱巨性認識不足，便會在實踐中產生過度簡單化的傾向。美國著名的預算專家喬伊斯對此有這樣的論述：“改革的困境暗示了基于績效的預算所面臨的最大的一個挑戰是過度單純化。如果我們相信這個目標是直接而簡單的，我們就會冒這個風險，即將本來有希望的成功埋葬在一堆膨脹的期望下。”但是，我們仍有理由相信，公共財政預算的績效預算模式隨著政府治理的日益成熟，以及我國對于預算改革的不斷探索實踐，終將會逐漸完善、形成一個完整的體系。

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（作者單位：劉邦凡、王萌，燕山大學公共管理學院；李明達，秦皇島市衛生學校）