完善高校內部控制體系建設的建議

摘要：我國高校內部控制制度由政府制定，旨在解決高校管理中出現的問題。由于缺乏系統設計，高校管理不當現象時有發生。系統的高校內部控制制度能夠更好地監督約束高校管理者的權力，增強高校防范和化解風險的意識，提高高校管理效率和教學質量，促進高等教育事業發展。西方發達國家高校內部控制制度大多依據美國COSO公告建立，整個體系相對完善。筆者依據委托代理和信息不對稱理論，分析當前我國高校內部控制現狀、存在問題，借鑒國外高校內部控制經驗，結合我國高校內部控制實際提出對策建議，為完善我國高校內部控制體系提供參考。

關鍵詞：內部控制；委托代理；信息不對稱

當前我國高校辦學自主權不斷擴大，但高校管理體制及制度發展相對滯后，內控制度不完善、監管不到位現象嚴重。由于缺乏系統設計，我國高校內部時常出現貪污舞弊、國有資產流失、盲目借債等現象。這不僅給高校帶來資產損失和聲譽破壞，同時也阻礙了我國高教事業的發展。建立完善的內部控制體系能夠預防高校腐敗，保證高校資產完整安全，使高校緊缺的教學資源和教育經費得到合理利用，促進高校快速穩定發展，進而更好地促進經濟發展，促進社會穩定和諧。目前國內學者從不同的角度分析高校內部控制現狀并提出相應建議，但我國高校內部控制尚未形成完整體系，無法有效控制高校經濟活動及會計工作的現狀仍然存在。因此，完善高校內部控制制度顯得極為重要。

一、高校內部控制研究現狀

西方國家對內部控制的研究已有較長歷史，如今已經形成了較為完善的內部控制體系。目前在國外文獻中，研究高校內部控制的很少，西方發達國家高校內部控制大多依據美國COSO內部控制框架體系制定內部控制系統，強調內部控制的建立、執行、監控和信息系統的重要性，強調將內部控制納入高校治理之中。

目前我國學術界對于高校內部控制的研究主要集中于以下幾個方面。

第一，高校內部控制現狀及對策的研究。學者主要針對高校內部控制中出現的問題，提出相應的解決辦法，如汪惠蘭在《高校內部控制缺陷淺析》中從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部控制監督五個方面分析了我國高校內部控制存在的問題，據此提出完善我國高校內部控制的建議。

第二，高校內部控制體系的構建。學者主要分析構建高校內部控制的目標和原則，提出從哪些方面構建高校內部控制體系，如蘇少輝在《COSO內部控制框架對我國高校內部控制建設的啟示》中認為高校應該按照COSO框架來構建內部控制體系。

第三，對內部控制某個具體要素的研究。其主要涉及高校的控制環境、風險和內部控制的評價等方面的研究，如梅成在《我國高校會計風險防范研究》中指出高校防范會計風險在認知和管理上還存在問題，提出了構建高校防范會計風險的控制體系。

綜上所述，學者對于我國高校內部控制研究較為全面，但是與西方發達國家相比，我國高校內部控制研究還未形成一個完整的體系，專家學者構建內部控制體系也多參照美國COSO框架，并不能很好地適應我國的國情。本文依據委托代理和信息不對稱理論，借鑒西方高校內部控制的先進經驗，結合我國高校的現狀及特點，為完善我國高校內部控制體系提供思路。

二、高校內部控制存在的問題

委托代理理論研究的是現代企業制度中資本所有者和經營者之間的委托代理關系及由此產生的代理成本和代理收益。信息不對稱理論是指在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解有差異，導致經濟活動中交易雙方關系不對等。

我國高校管理中存在的委托代理關系，可以抽象為全國人民（最初委托人）與高校管理者（最終代理人）之間的委托代理關系。具體而言，全國人民委托政府權力機構，政府權力機構再委托高校管理者。在整個委托代理關系中，委托代理契約具體內容由人民委托政府權力機構制定，高校內部控制屬于委托代理契約內容的一部分。筆者依照委托代理和不對稱信息理論分析認為，我國高校內部控制存在如下問題。

1.控制環境不完善

我國高校管理和高校財務均實行校長（院長）負責制，管理者權利集中，在信息不對稱的環境下，高校管理者傾向于最大化自身利益。同時，高校中普遍存在逆向選擇，管理者傾向于聘用對自己權利束縛較小的財務人員并制定彈性規章制度，影響內部控制制度執行效果。

2.風險評估機制不健全

我國高校尚未建立專門的風險評估機制。當前，我國高校由原來全部依賴財政撥款逐漸向多渠道籌資辦學的模式轉變，面臨的內外部環境日益復雜。高校一味追求外延擴展，而忽視內部控制建設，或者采取不穩健的融資政策等，給高校的未來發展帶來了很大的不確定性。高校缺乏相應的風險評估機制，增加了發生道德風險的可能性，如對債務規模的忽視導致高校整體財務狀況失衡、過度舉債、投資和資金鏈條斷裂的風險等。

3.控制活動存在薄弱環節

我國高校尚沒有統一的內部控制整體框架，無法結合高校自身特點為其制定其內部控制制度，導致一些非經常業務缺乏控制。我國高校內部會計控制集中在貨幣資金環節的控制，對實物資產、籌資與投資等方面的控制較弱，導致高校管理者發生逆向選擇，即財務多是事后核算，為高校管理者最大化自身利益提供了操作空間。

4.信息與溝通機制效率不高

高校內部門與部門之間信息溝通不順暢。在學校基建、設備管理、財務及固定資產管理等多個部門的信息溝通中，高校計算機應用還主要停留在操作層面的業務處理上。高校只能收集最基本的業務相關信息，面向管理層面的管理信息系統建設比較落后，不能很好地輔助管理人員對信息做出準確的細節分析和綜合把握，致使委托代理契約缺乏整體連貫性，委托代理效率偏低。

5.內部控制監督缺失

我國高校外部監督缺乏連續和主動機制，國家只是抽查高校的審計活動，部分高校多年抽不到。外部審計機構只有受到國家主管部門的委托才能行使審計職能，審計范圍和內容受到委托方的限制，審計標準須尊重委托方的要求，審計意見的發表須經委托方的同意，外部監督意義不大。高校內部審計部門獨立性不強，沒有規范的制度依據，無法有效監督和評價內部控制的績效。由于委托代理契約缺乏有效監督措施，高校內部逆向選擇和道德風險發生的可能性大大提高。高校管理者會傾向于用手中沒有被監督的權利最大化個人利益，如貪污舞弊、侵吞國有資產、盲目借債。

三、發達國家高校內部控制制度的經驗

西方發達國家高校現在已經形成了較為完善的內部控制體系，它們大多依據美國COSO內部控制框架體系制定內部控制系統，強調內部控制的建立、執行、監控和信息系統的重要性，強調將內部控制納入高校治理之中。目前西方發達國家高校內部控制具有以下特點。

1.內部控制體系完整

美國COSO報告的內部控制框架具體包括五要素：控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、對控制的監督。該框架認為，內部控制是企業董事會、管理層和其他員工共同實施的，為公司經營效率質量、財務報告可靠性、相關法規遵守性等目標的實現而提供合理保證的過程。目前西方高校一般采用該框架觀點，或者在此基礎上結合自身實際設計內部控制體系。

2.內部控制環境較好

西方高校組織結構嚴密，高校職能部門、各院系都有明確的崗位職責，各部門人員配置合理、職責分明，高校內部工作效率較高。高校內部事務由學校自行決定，有較大的自治權。西方高校內部管理機構非常重視學術權力，均采用專門委員會制。西方高校內部設有由教授、研究人員組成的分管教學、科研以及教師相關活動的決策機構。教授、教師在大學管理事務中發揮著重要作用，即教授治校，教授參與學校管理工作。校長一般也是以專家的身份參與決策，防范學校可能發生的風險。審計委員會及內審部門會對內部控制制度的績效進行專門評價并公開結果。高校信息反饋系統比較健全，每個人都可以對內部控制中的問題提出意見和建議。

3.內部控制制度嚴格

西方高校內部控制制度一般是由最高層管理機構制定管理政策方針，詳細規章制度由具體管理部門制定，由學校董事會通過并發布。這種制度一旦實施，校內人員必須遵守。任何人不得逾越內部控制制度。西方高校對違反內部控制制度的行為建立了相應的懲罰措施，對于內部控制制度執行到位的單位也予以獎勵，切實保證了內部控制制度的有效性。

四、完善我國高校內部控制體系的對策

國外高校內部控制經驗對于完善我國高校內部控制體系具有重要借鑒意義。參照國外內控經驗，結合我國高校內部控制實際，我國高校內部控制體系可進行如下完善。

1.完善內部控制環境

首先高校應進行內部機構改革，改變高校管理者集財權于一身的地位，明確管理者分工和責任，分別考核；其次加強對內部控制的宣傳、教育，實行在崗人員內部控制職業素質再培訓，各級財政部門應當聯合有關部門，分期、分批、分類型地對高校管理者舉辦相關研討班，提高管理者對高校內部控制制度建設重要性的認識；最后充分發揮教師工會的作用，鼓勵引導高校教授、教師參與內部控制監督，將高校管理者的利益最大化與高校利益最大化盡可能的等同起來，減少逆向選擇和道德風險。

2.建立風險評價體系

當前我國高校風險防范應注意以下三個方面。一是設定合理的風險控制目標，保證學校科學有效的使用資金， 防止貪污和腐敗。二是完善風險識別指標，防止盲目和過度舉債，提升風險防控質量。三是加強會計基礎工作，強化會計系統的控制作用。財政機關要加強對高校會計人員的會計基礎工作規范的培訓教育，在此基礎上建立對高校的會計基礎工作的全面檢查制度和相應的獎懲制度，從制度上保障高校與高校管理者利益的一致性。

3.健全內部控制規章制度

國家權力機構應依據國家的法律法規并結合高校自身特點，明確相關部門、人員責任，制定相互制約的管理辦法和制度同時完善高校預算制度， 強化預算控制在高校內部控制中的功能作用，避免高校實報實銷等問題的發生。同時，完善高校對于非經常業務內部控制的規范，確保約束到位。財政部門應當組織有關專家學者， 研究制定高校內部控制規范， 促進高校建立健全內部控制制度體系并不定期地進行監督檢查，加強對高校內部控制制度建設的組織與指導。

4.提升高校信息溝通效率

高校應依托高校擁有的先進技術資源，進一步加強數字化建設，整合高校經濟管理活動中各部門的數據，提升校內信息管理質量和溝通效率。通過信息化手段，提升部門之間相關業務的透明度，以便其他部門、員工及內部審計機構的監督。積極提升高校管理信息系統的使用質量和效率，使其更好的為高校內部管理服務。同時國家應出臺相應的指導規范，撥出專項經費， 為高校管理信息系統升級提供經費支持，提升高校內部信息溝通的效率。

5.強化監督檢查機制

高校應切實發揮內部審計的監督職能，明確內部審計的責任和工作范圍，保證內部審計部門的獨立性。高校應建立獎罰制度，定期公布內部審計結果，根據評價結果對內部控制制度的執行情況進行獎罰。財政、稅務、審計、教育部門應加強合作，全面監督高校審計工作。國家審計機關、社會審計機構應充分發揮權威性和監督作用，定期或不定期地對高校內部控制制度進行評價。國家審計機關及其派出機構應加大對高校的抽查審計力度，財政部門可每年抽取一些高校，委托社會審計機構對其進行專項審計或全面審計并出具審計報告。同時，引導鼓勵新聞媒體對高校違法違紀行為曝光，切實發揮輿論監督的作用。由此形成內部審計監督、政府監督、社會審計監督、輿論監督組成的全方位的監督體系， 保證高校利益最大化與高校管理者利益最大化高度一致，減少甚至避免道德風險和逆向選擇的發生。

參考文獻：

[1]汪惠蘭.高校內部控制缺陷淺析[J].財會通訊（綜合版），2010（03）.

[2]蘇少輝.COSO內部控制框架對我國高校內部控制建設的啟示[J].會計師，2010（09）.

[3]梅成.我國高校會計風險防范研究匯[D].西南大學，2010.

[4]張維迎.公有制中的委托人-代理人關系理論分析和政策含義[J].經濟研究，1995（04）.

（作者單位：集美大學財經學院）