包容性增長視域下的新型城鎮化道路探索

摘要：改革開放以來，我國城鎮化水平取得了很大進步，但是城鎮化模式依然存在著諸多問題，亟待重視和解決。本文從包容性增長的角度出發探討了新型城鎮化推進過程中存在的幾個突出問題：農村勞動力轉移、土地流轉和產業結構選擇，進而針對所提出的問題根據包容性增長的原則，從政府、社會、企業和個人的角度出發分別探討了四者在這一過程中所起到的作用及應對措施，希望能夠對中國的城鎮化發展模式提供一些有益的探索，推動新型城鎮化成為我國經濟社會實現轉型發展的基本路徑選擇。

關鍵字：包容性增長；新型城鎮化；問題對策

一、引言

當今中國，正處于一個經濟增長方式轉變、產業結構調整的重要轉型時期，計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變尚未完全結束，市場經濟體制發育不完善，收入差距日益擴大，我國已經成為了世界上兩級分化最嚴重的國家之一。各種紅利逐漸消失，我國必須盡快找到一個可以替代出口和投資的經濟增長動力，實現從依靠外需向依靠內需的轉變。在城鎮化過程中，大規模的農村剩余勞動力從農村轉移到城市，消費結構和消費水平發生重大改變，刺激了國內的消費需求和投資需求。因此，新型城鎮化是我國實現轉型發展的重要戰略抉擇，也將成為我國未來十年經濟保持平穩快速發展的強大引擎。

同時，新型城鎮化也是一把雙刃劍，它在給我國帶來機遇的同時，也會給我國帶來挑戰。國內外已經有很多學者對城鎮化的利弊做出了多方面的研究，本文希望從包容性增長的角度對新型城鎮化進程中出現的突出問題做進一步的探索，并提出相應的對策和建議。

二、包容性增長的定義及內涵

包容性增長（inclusive growth），是由亞洲開發銀行在2007年首次提出的，這一理念的提出引起了我國政府的高度重視。包容性增長尋求的是社會和經濟的協調發展和可持續發展。與單純追求經濟增長相比，包容性增長更多的是倡導機會平等的增長，公平合理地分享經濟增長是其最基本的含義。

包容性增長涉及了平等與公平的問題，主要包括以下幾個要素：

1.讓更多的人享受全球化的成果；

2.讓弱勢群體得到保護；

3.加強中小企業和個人能力建設；

4.在經濟增長過程中保持平衡；

5.強調投資和貿易的自由化；

6反對投資和貿易保護主義；

7.重視社會穩定。

三、新型城鎮化進程中出現的突出問題

從新中國成立，我國的城鎮化政策經歷了“上山下鄉”、“城市領導農村”、“小城鎮，大戰略”、“發展大型城市”、“新型城鎮化”多個階段，雖然每個階段的側重點不同，但都暴露出了三個突出問題：農村勞動力轉移、土地流轉和產業結構選擇。因此，本文就包容性增長的原則從以上問題出發對我國的城鎮化做進一步的探討，在探討上述問題之前，文章先列述一下我國城鎮化的現狀。

（一）我國城鎮化現狀

《中國統計年鑒2012》數據顯示，2011年，中國的城鎮化率達到了51.27%，比2010年上升了1.32個百分點，而比改革開放之初的1978年上升了33.3個百分點；城鎮人口也由1978年的1.7億增加至6.9億，凈增5.2億。

僅就以上數據來看，我國似乎達到了一個中等偏上的城鎮化水平，但實際上我國的城鎮化率虛高，存在著“偽城市化”的問題，因為我國在計算城鎮化率時不僅包括城鎮戶籍人口，而且包括在城市居住六個月以上的人口。國家統計局的報告顯示，我國每年都有大約2.6億的外出務工人員，城鎮戶籍人口占總人口的比例只有35%，未來還有約8億人口要轉入城市，這一大規模群體的生存和就業將成為我國亟待解決的問題。

（二）農村勞動力轉移問題

這是基于包容性增長提出的第一個問題，城鎮化的推進必然伴隨著農村勞動力的轉移。我國農村勞動力轉移呈“侯鳥式”遷移模式，即農民工身份的轉換慢于職業的轉換，農民家庭遷移滯后于農村勞動力轉移，且城鄉二元結構突出，城市人口和農村人口在消費、教育、醫保和最低生活水平等方面存在著巨大差異，嚴重違背了包容性增長的原則。

1.農村空心化問題，這是勞動力轉移過程中出現的最突出的問題。農民從土地上獲得的收入很少甚至于虧損，土地失去了對農民的吸引力，致使大規模的青壯年勞動力向城市轉移，導致農村內部急劇荒蕪，形成村莊空間形態上的空心分布狀態，出現留守兒童和空巢老人問題。

2.畸形的戶籍制度，這是阻礙勞動力轉移的根本所在。我國現行的城鄉分割的二元戶籍制度，不僅阻礙了城鎮化的進程，而且還造成了影響惡劣的后果，其中最為突出的就是“高考移民”和“尋租行為”。而現行政策也向富人傾斜，甚至于把戶籍作為一種招商引資的手段，富人投資金錢即可獲得當地戶籍，而經濟水平處于中下等的農民工即使在城市工作一輩子，也難以獲得城市戶籍，享受與城市人口同等的待遇，農民工的利益被進一步“邊緣化”。

3.人口的城鎮化滯后于人口的工業化。我國的工業化發展使得很大一部分農村人口擺脫了農業生產，進入到城鎮成為“農民工”，“農民工”正是中國改革開放和工業化進程中出現的新名詞。這表明中國的工業化進程僅僅帶動了農村勞動力的轉移而非遷移，也就是說雖然他們不再從事農業這一行業，但是他們的身份并沒有發生根本性改變，他們所享受到的福利和待遇遠遠及不上城鎮人口。因此，在一定程度上說，快速工業化對廉價勞動力的需求阻礙了城鎮化的腳步。

4.戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化。2000～2011年，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距從10.5個百分點擴大到16.3個百分點，其實質是農業轉移人口市民化進程滯后，由此造成城市中的“新二元結構”，削弱了城鎮化對內需的拉動作用。

（三）土地流轉問題

這是基于包容性增長提出的第二個問題。在土地流轉過程中，由于未能建立市場化的土地流轉制度，以往的城鎮化模式更多的表現為城市經濟低成本快速擴張，而城市經濟發展紅利卻未能完全為廣大人民所共享。伴隨農村勞動力轉移和小城鎮建設以及產業結構調整，農村的土地格局也必然會發生相應的調整和改變，即土地資源的重新配置，但是重新配置所帶來的利益卻沒有在農村和城鎮人口之間進行合理的分配，違背了包容性增長的原則。

1.土地作為一種生產資料和保障措施，造成了既得利益集團和欲得利益集團的沖突。既得利益集團即從事非農行業的農村人口想要保留土地，而欲得利益集團即從城市下崗的職工卻無法要回土地。前者不僅從非農領域獲得了收益還想要繼續占有土地，而后者卻因為沒有土地難以保障自身生存，兩者形成利益沖突，與包容性增長背道而馳。

2.城鎮化的過程同時也是農民喪失土地的過程。一方面，由于低成本的征地制度，使農村耕地被大量征收，非市場化的征地補償制度造成農民的利益受損，農民并未從土地上獲得可用于進城定居的資本。另一方面城市房價居高不下，廉租房和保障房建設滯后，進一步加劇了農民工的生活壓力。

3.土地利用效率低下。一方面，我國目前仍是一家一戶的小農經濟，人均耕地少，無法采用現代化的農業技術，成本高，收益低，從事農業的人口越來越少。另一方面，農村日益空心化，老人和兒童有心無力，土地生產率低下，甚至出現農村土地的大面積荒蕪。

4.土地的城鎮化快于人口的城鎮化。2000～2010年，我國城市建成區面積增長了78.5%，而同期城鎮人口只增長了45.9%。其癥結是在現行財稅制度下，地方“土地財政”擴張動機強烈，而征地制度改革滯后，對農民的補償標準偏低。

（四）產業結構選擇問題

這是基于包容性增長提出的第三個問題。建設小城鎮，農業向現代產業轉變，農村人口向非農產業轉移，在這一過程中，建設現代化產業是不可或缺的，而選擇何種產業結構則成為一個關鍵的問題。產業結構的選擇在很大程度上決定了農村人口向城鎮遷移的方向以及收入在農村和城鎮之間的分配，因此必須依照包容性增長的原則，選擇能夠盡可能的帶來公平合理經濟增長的產業結構。選擇勞動密集型產業還是資本密集型產業？若選擇勞動密集型產業，優點在于可以為農村勞動力提供更多的就業崗位，并且符合我國資本密集度不夠高這一現實條件，具有現實性和可操作性。而缺點在于一方面我國經濟低成本擴張的時代正在終結，很多基礎加工環節已經轉向了更為便宜的國外；另一方面工資水平上漲，企業主出于對自身利益最大化的追逐，會引進更為先進的設備和技術替代勞動力，甚至退出勞動密集型產業，因此勞動密集型產業是不可持續的。

若選擇資本密集型產業，優點在于可以借鑒吸收國外先進技術，實現產業可持續發展，同時還可提高我國的綜合資本密集度，為我國由發展中國家向發達國家轉變提供助推力。缺點在于資本密集型產業以資本和技術為主要支撐，對勞動力的需求相對較少，因此在小城鎮中所能提供的就業機會也相應較少，從土地中掙脫出來的勞動力會大量閑置，形成一個較大群體的非自愿失業，阻礙城鎮化進程，影響社會和諧穩定。

綜上所述，勞動密集型產業和資本密集型產業各有利弊，在就地城鎮化的小城鎮建設中選擇何種產業已經成為困擾我國政府已久的一個兩難問題。

四、對策和建議：基于包容性增長角度

城鎮化的推進是我國未來實現經濟和產業轉型升級的重要推動力，那么，究竟該如何走城鎮化的道路？針對以上所提出的問題，本文從實現包容性增長的要求出發，基于政府、社會、企業和個人四個角度提出了相關的對策和建議。

（一）基于政府角度

在城鎮化的推進過程中，政府應起到的是一個事前統籌和事后監督的作用，城鎮化的大方向掌控在政府手中，即政府必須對發展方向做好正確的統籌和規劃，否則，即使后續工作進行的再好，也是枉然。同時，政府還必須對后續工作進行監督管理，以確保后續工作的順利運行。

1.大力發展家庭農場，推進農業現代化。家庭農場是2013年中央文件中首次提出的，它是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業收入為家庭主要收入來源的新型農業經營主體。發展家庭農場，土地集中達到一定規模，采用更加先進的技術，降低成本，實現規模經濟，增加土地對農民的吸引力，推進農業的現代化發展和土地的集約化利用。

2.推進戶籍制度改革。政府應出臺新的政策，淡化戶籍制度，強化常住人口概念，走雙軌制，降低戶籍遷移門檻，對流動人口這一群體給予足夠重視，縮小流動人群。對于到城市投資、興辦實體、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，只要擁有合法固定住所、合法穩定職業或生活來源，均可申請辦理城鎮戶口，不受“農轉非”指標限制，不收取入戶費和增容費，這一人群可享受與城市居民同等的福利待遇，并履行同等義務。

3.加快土地制度創新，實行“人地掛鉤”政策，提高土地的流轉效率，助力城鎮化進程。所謂“人地掛鉤”，簡單的說就是人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就轉移到哪里，從哪里遷出的人口，哪里就要相應地減少這些人所占用的建設用地面積，從而實現城鄉土地要素價值形態的流動，促進城鎮化發展。對于農地的非農化流轉，可以采用“先建樓，后征地”、“先回遷，后拆遷”的原則，高質量的打造回遷樓群。同時，政府應進一步完善回遷樓房的配套設施，包括教育、文化、醫療、養老等公共服務設施，實現從“農民”到“市民”的根本轉變。

4.實現基本公共服務均等化。完善農民工就業制度、住房制度、社會保障制度和子女教育制度，一方面對于積極吸納農民工就業的企業，政府可嘗試給予稅收優惠、政策補貼進行鼓勵，另一方面實行社會保障跟人走，由人口所在地而非戶籍所在地負責人口的福利保障，避免出現勞動力由本地享有而保障責任卻轉嫁外地的現象。打破戶籍的限制，使農民工在城市可享受與城市居民的同等待遇，實現農民工真正的“市民化”。

（二）基于社會角度

在城鎮化的推進過程中，社會起到的是一個重要的兼并融合的作用，社會必須發揮自身的同化作用，協調農民工與城市原住居民在生活習慣、文化價值觀和利益方面的差異，將兩者真正融合在一起，減小原住居民對農民工的排斥。

1.生活習慣融合。主要通過對農民工子女的教育來達到新的統一，一方面，通過對某些現行政策的調整，充分利用現有的城市教育資源，逐步實現外來務工農民子女在入托、入學及費用方面享有與城市居民同等的待遇。另一方面，要從政策、財力等方面積極扶持打工子弟學校的健康發展，加強公辦學校和打工子弟學校的多層次交流，提高打工子弟學校的教學水平和質量，對于經教育主管部門批準的打工子弟學校學籍要予以承認，逐步打破戶籍制度對高考的限制，使在本地區入學的農民工子女與本地子女在升學、就業方面享有同等待遇。

2.文化價值觀融合。一方面，社區街道可組織一些通俗的文化活動和知識講座，吸引在城市居住的農民和老市民都來參加，讓他們在活動中彼此認識并加深了解，在這一過程中統一兩者的價值觀，使他們對事物的認知達到同一水平。另一方面，媒體應充分認識到農民工在城市經濟建設和社會發展中做出的貢獻，發揮其對社會的廣泛影響力和對輿論的導向作用，更多的報道務工農民的貢獻和生活的艱辛，在整個社會構建一種人人關心務工農民的和諧氛圍。

3.利益融合。一方面，進一步明確社會分工，可以嘗試預先設置好農民工和原住居民的就業崗位分配問題，一個行業內需要多少勞動力，農民工占多少比例，原住居民占多少比例，細分到具體崗位，盡量減少二者在就業和利益上的沖突，在福利保障方面也不能顧此失彼。另一方面，將關系原住居民利益的事情交予農民工去做，同時將關系農民工利益的事情交予原住居民去做，將二者利益扭和在一起，建立一種類似于企業“委托—代理關系”的制度，使得其中一方在為自身利益服務的同時也不得不為對方利益服務。

（三）基于企業角度

在城鎮化進程中，企業起到的是一個不可或缺的助推力作用。閑置的農村勞動力轉移到城市，必須有企業的接收才能實現真正的轉移，因此企業對勞動力的吸納并重新配置是至關重要的。

1.任何企業都希望吸納知識技能水平高而工資水平又低的人才，但魚與熊掌不可兼得，而且企業所需的往往是某一方面的專項人才，因此企業應從長遠出發，積極吸納農民工就業并拿出一部分資金對他們進行專項技能培訓，那么在很短時間內企業就可以收獲到一批較為專業的人才，相對于直接聘請高學歷人才可節省大量的成本。當然，為了避免這部分勞動力在培訓完之后流失，企業可以在培訓前與他們簽訂一份平衡雙方利益的合同，使得兩者的權益對等均衡。

2.企業在吸納勞動力的同時要重視技術創新和制度改革，提高資源利用效率，雖然這可能一方面使得資本替代了勞動，減少了對勞動力的需求，但是，技術創新提高了勞動效率，一方面使得人均工資水平提升，另一方面制度創新會進一步深化勞動分工，使得分工更加精細，創造出更多的就業崗位，在抵消掉因資本替代而減少的勞動需求的同時，對勞動力的需求還有可能不減反增。

（四）基于個人角度

在城鎮化的進程中，農村勞動力作為城鎮化的主體，要實現農民向市民的真正過渡，自身對這一過程的認知是非常重要的。只有認知到位，個體本身才能更有方向和動力去配合城鎮化進程。

1.在思想上，農民個體要真正轉變靠地吃飯、安于現狀的想法，部分農民應主動從農業中撤離出來，將土地承包給專業大戶或家庭農場，向高附加值的產業轉移。在勞動力的轉移過程中，個體本身要認識到，大城市和沿海地區固然較為發達，就業機會較多，工資水平也較高，但是向這類城市轉移的成本過高，并且由于大批量人群的集中涌入，這類城市的競爭也會更加激烈。

2.在行動上，農村個體應努力強大自身，不能一味依靠政府的救助和扶持，積極參加政府及企業所組織的各項培訓活動，提高自身的知識技能水平，增值自身勞動力，增加就業機會，加重與企業談判的籌碼，提高工資水平。同時，在利益訴求渠道上，農民工要學會運用法律武器和媒體輿論力量來保衛自己的合法權益。

3.在就業選擇上，農村的剩余勞動力除了向鄰近縣市轉移外，還可以發揮本地優勢，合伙創建本地特色產業，吸收高水平人才和高新技術，不僅能夠帶動本地就業，還會對本地經濟發展起到重要的推動作用。如浙江義烏市，積極扶強扶優扶特，壯大優勢行業、規模企業和優勢產品，走出了一條富有自身特色的區域發展之路，最終形成一個全國甚至全世界有名的小商品集散中心。

五、小結

城鎮化是一個不以人的意志為轉移的客觀經濟規律，而且在處于轉型時期的中國，城鎮化正在同新型工業化相結合成為經濟社會發展的重要推動力。我國在借鑒國外先進經驗的同時，必須從實際出發，走具有中國特色的新型城鎮化道路，加快人口的城鎮化進程。在這一過程中，政府、社會、企業和個人必須協同努力，切實轉變城鎮化模式，銜接好農村勞動力轉移、土地流轉和產業轉型之間的關系，通過體制機制創新和政策調整，推動不同領域、不同規模城市協調發展，促進城鎮基礎設施和公共服務均等化。

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