論欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉的困局與出路

摘要：當前，我國欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉面臨著許多困難及制約。因此，要積極探索加快欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉的有效途徑；要明晰農村土地產權關系及農村土地流轉的權限；逐步健全農村社保體系；建立土地流轉中介組織，健全和完善農村土地流轉市場；建立和完善農村土地流轉的法律法規(guī)。

關鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；農村土地流轉；現(xiàn)實抉擇；難點；有效途徑

在我國欠發(fā)達地區(qū)，隨著農業(yè)發(fā)展的規(guī)模化、產業(yè)化、標準化的不斷推進，以分散經營為特征的家庭個人承包制已經不能適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的要求。如何進一步實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的農村土地流轉，對欠發(fā)達地區(qū)土地適度規(guī)模經營和集約化經營具有極其重要的現(xiàn)實意義。本文就我國欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉存在的困局與出路作一探析。

一、農村土地流轉是欠發(fā)達地區(qū)繞不開的現(xiàn)實抉擇

（一）農村土地流轉是對欠發(fā)達地區(qū)家庭承包制的完善

在我國實行農村土地家庭承包制已經有30幾年了，土地家庭承包制對調動廣大農民群眾的積極性和對農村經濟的極大推動作用是無可置疑的。但是，隨著時間的推移，其固有的制度缺陷也逐漸暴露出來，反映在農戶對承包使用土地的期限估計不足，因此沒有形成對農村投入的長效機制，到現(xiàn)在已影響到了農村土地的有效產出和生產效率。同時，農戶家庭擁有的土地承包經營使用權在長期的實踐中體現(xiàn)極其不充分，導致許多農戶無法實現(xiàn)自己承包的土地流轉，從而影響到了農村土地資源的有效配置。大范圍、全面地推行土地流轉制度恰恰可以從制度層面解決上述兩大問題，所以說在欠發(fā)達地區(qū)推行農村土地流轉是對欠發(fā)達地區(qū)農村土地家庭承包制的完善。

（二）加快農村土地流轉是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的客觀要求

隨著農村生產力水平的不斷提高和農業(yè)的規(guī)模化、產業(yè)化、標準化的不斷推進，以家庭為主的小農經濟經營模式下在有限的土地上進行勞作的方式難以給農民帶來更大的收入增長，更是無法適應以規(guī)模化、產業(yè)化、標準化為特征的現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展要求。欠發(fā)達地區(qū)要加快推進現(xiàn)代農業(yè)必須從根本上改變過去長期以來以土地分散、各自為戰(zhàn)、粗放式經營的局面。所以，加快欠發(fā)達地區(qū)的農村土地流轉，從制度上實現(xiàn)農村土地流轉的創(chuàng)新和完善正是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。

（三）農村土地流轉能加快欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)一體化

欠發(fā)達地區(qū)加速土地流轉，實行農村土地適當?shù)慕y(tǒng)一集中使用，能有效地提高農村土地資源重新配置的效率和農業(yè)勞動生產率，為實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經營提供更加廣闊的空間。同時也能把更多的農村剩余勞動力解放出來向城鎮(zhèn)發(fā)展，這不僅有利于增強農民向城鎮(zhèn)轉移的有效性，更有利于縮小城鄉(xiāng)二元體制帶來的差距，推進欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的進程。加快欠發(fā)達地區(qū)農村土地的流轉，必然為加快城鄉(xiāng)一體化提供了新的契機。

二、欠發(fā)達地區(qū)在農村土地流轉中面臨的主要困境

（一）欠發(fā)達地區(qū)許多農村土地產權使用關系不清晰，導致在土地流轉中農民利益難以保障

按照現(xiàn)行的農村《土地管理法》規(guī)定，農村土地所有權屬于農村集體所有。在這里，對于如何理解“農村集體”的含義有不同的外延和內涵。我國《土地管理法》中對“農村集體所有”含義的理解有三種情況：第一種是鄉(xiāng)村農民集體所有；第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有；第三種是農村內兩個以上的農村集體經濟組織所有。顯然這三種“農村集體所有”之間的界限并不是十分清楚的，如：“農村集體”的外延有多寬？哪些人才有資格成為集體當中的一員？集體與作為集體主人的農民在權利上究竟是一種什么樣的關系？集體農戶對農村集體所有的土地如何行使其土地所有權？這些問題在理論上還不是十分清楚，導致農村個體農民作為農村土地使用權主體的地位在事實上是被排斥的，在實踐中，行使農村土地所有權主體地位的是村委會或農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得農村土地流轉利益的主體被虛化。許多欠發(fā)達地區(qū)，農民的土地利益得不到保證是造成廣大農民不愿意開展農村土地流轉的因素。

（二）許多欠發(fā)bacbdce4e7b9ddaa5051f0e79356e087達地區(qū)農村土地流轉受到當?shù)胤寝r就業(yè)的限制

目前我國農村土地流轉行為與當?shù)亟洕l(fā)展水平及勞動力轉移程度密切相關。特別是在經濟欠發(fā)達或落后地區(qū)，由于缺少農業(yè)以外的就業(yè)機會，許多農戶不僅想得到更多的農用土地，并且也不愿意輕易放棄自己已有的土地，這使得農村土地流轉變得更加艱難，從而進一步抑制了農村土地市場的培育。另一方面，在許多欠發(fā)達地區(qū)農民的文化素質不高，缺乏非農業(yè)勞動技能，他們要實現(xiàn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)就有相當?shù)睦щy。再加之，當前大多數(shù)的進城農民沒有享受到當?shù)卣纳鐣Ｕ希乖S多進城的農民不得不保有土地作為自己的最后保障手段和退路。

（三）關于農村土地流轉的法律法規(guī)沒有健全和完善

中共中央在《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中指出：“健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。”黨的十七屆三中全會公報也指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。”盡管以中央文件的形式出臺了一些政策，但是，從法律層面上看，我國的農村土地流轉還是缺乏法律層面的有力支撐。我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，還沒有十分清晰的關于土地流轉的國家層面的法律法規(guī)，也沒有專門的地方法規(guī)。在我國欠發(fā)達地區(qū)，許多農村土地流轉帶有明顯的盲目性，土地流轉的格局更沒有制度化和法律化。

三、欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉的出路思考

（一）進一步明晰農村土地產權關系及農村土地流轉的權限

首先要合理確定和劃分國家、集體與農戶個人之間的農村土地產權關系，把農村土地所有權與農村土地的占有權、使用權、收益權、處分權分開，即實現(xiàn)農村土地所有權與經營權的徹底分離。在確保農村土地所有權屬農村集體所有的前提條件下，明確農戶對土地承包所有權的權利。要賦予農民對所承包經營的土地更多的權益，如抵押、轉讓、租賃等。為了加快農村土地流轉，要進一步明確農村土地流轉的權利的具體內容，這要求對農村不同類型的土地流轉具備有哪些權利等內容進行確認和劃分。只有詳細確立了權利內容，才能使農戶對土地流轉的潛在價值及其他方面的內容有詳細了解，才能有效地推進欠發(fā)達地區(qū)農村土地的流轉。

（二）弱化土地的社保功能，逐步健全農村社保體系

目前，在欠發(fā)達地區(qū)農村土地依然是大部分農民就業(yè)、生存的保障和取得社會福利的主要依靠，主要原因是農村社會保障制度沒有建立和完善。目前農村的土地保障功能只是農村社會保障體系建立的過渡。按理來講，農村土地不應當承擔農民的全部社會保障功能。這是欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉的重要障礙。為了加快推動農村土地的流轉，在當前就要積極穩(wěn)妥地推進農村各項社會保障制度的建立健全，只有建立健全了農村社會保障制度和體系，農民對土地的依賴性才會降低，農村的土地流轉才能變成農民的自覺行為。當前，欠發(fā)達地區(qū)建立和完善農村社會保障體系主要應該：一是建立起農村最低生活保障制度。建立農村最低生活保障制度，可以使農民不再單獨依靠農村土地的收益來提供生活資料，也就是說農民不再以土地作為維持最低生活水平的收入來源。目前這項制度正在許多欠發(fā)達地區(qū)積極推行，如四川省地處欠發(fā)達的東北部地區(qū)許多縣市對農村50歲以上人員實行了最低生活費用標準，人均大約在50—100元，使許多的農民愿意轉讓土地離開農業(yè)和農村。這樣在欠發(fā)達地區(qū)農村土地的保障功能得到比較大程度的減弱。二是加快建立和完善農新型農村合作醫(yī)療制度。當前主要及時調整和提高對農民的醫(yī)療補償標準，在2012年補償標準的基礎上再適當提高報銷比例。要突破地域界限，擴大定點醫(yī)療機構范圍，在欠發(fā)達地區(qū)地級市內所有的定點醫(yī)療機構互認同級別報銷的“一證通”，讓參加“新農合”的農民在市域定點醫(yī)療機構就診無需辦理任何轉診手續(xù)。三是要建立農村社會養(yǎng)老保險制度。在欠發(fā)達地區(qū)要逐步提高農村五保戶集中供養(yǎng)水平，同時要大力發(fā)展農村養(yǎng)老院，搞好農村養(yǎng)老院的設施建設，提高農村養(yǎng)老服務水平。目前可以采取家庭養(yǎng)老和農村社會養(yǎng)老保險相結合的模式，再逐步向城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度過渡。

（三）建立土地流轉中介組織，健全和完善農村土地流轉市場

欠發(fā)達地區(qū)在推行土地要流轉時，要積極培育農村土地流轉市場，探索建立農村土地流轉的運行機制。如農村土地流轉的價格形成機制、農村土地流轉的條件約束機制、農村土地流轉的收益機制、農村土地流轉交易所必須的中介機制等等。特別強調的是，要實現(xiàn)農村土地有秩序、高效率、低成本的流轉，極需要培育和完善土地流轉的中介服務機構，如土地資產的評估機構、法律法規(guī)的咨詢機構、土地流轉所需要的融資機構及土地保險機構等等。這些中介機構能為農村農戶土地流轉提供必須的信息、有關方面的技術技巧、法律咨詢等服務。為農戶開展土地流轉項目的推薦、介紹、轉讓條件的談判以及土地流轉合同的簽訂提供幫助。

（四）建立和完善農村土地流轉的法律法規(guī)，促進農村土地流轉法制化

目前要加快我國農村土地政策向國家立法層面的轉化，要在目前出臺的《農村土地使用權法》的基礎上，加快制定出我國農村土地流轉的法律及相關法規(guī)。關于農村土地流轉方面的法律法規(guī)要進一步細化和完善，努力使土地流轉更有法律指導性。以法律法規(guī)明確規(guī)定集體土地流轉應當遵循的原則、流轉的范圍、流轉的條件、流轉的方式及流轉的具體操作程序。把欠發(fā)達地區(qū)農村土地流轉納入依法、公開、健康的運行軌道上來，使欠發(fā)達地區(qū)的農村土地流轉制度化、法律化。

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（作者單位：中共達州市委黨校）