淺談政府采購專家評審制度

摘要：我國的政府采購，在推薦簽訂合同供應商的方式上采用了專家評審制度，即利用專家的專業性和獨立性，來對采購項目進行評審，確定最終的推薦中標供應商。這一方式的形成，有其特殊的背景和原因，在目前的實踐操作中，也存在一系列的問題。文章通過研究，希望找到完善這一制度的方向和途徑，即通過科學建設與管理專家庫，合理有效使用專家，同時借鑒國外在合同推薦供應商方面的相關制度，以保障政府采購結果的公平、合理、有效并實現既定目標和功能。

關鍵詞：政府采購；專家評審；制度

一、專家評審制度的形成與發展

在國際上，對推薦合同簽訂供應商的方法有采購官員制、專門的評審委員會制和專家評審制度等。西方發達國家在將近200年的政府采購事業發展中，建立起了專門的采購隊伍。比如美國擁有約30000名政府采購專家，15000名政府采購官員，負責采購項目的主持開展、合同簽訂以及后期驗收，不同級別的采購官員，其能夠負責的項目大小、權限和承擔的責任各有不同。如有需要，采購官員可以召集項目相關專家組建評委會進行評審，專家可以就項目提出自己的意見和建議，由采購官員最后確定結果，承擔所有責任，權利責任平等。實行專門的評審委員會的有中國香港地區，根據項目類別，香港特別行政區會由該類項目的行政長官組建投標委員會負責定標工作，委員由各局領導、律政司人員和會計主任等組成，包括中央投標委員會、政府物料供應處投標委員會、公務招標委員會、海事處投標委員會、政府印務局投標委員會等，該類投標委員會通常是常任制的，有一定年限任期，可以決定各項采購項目的合同簽訂供應商并承擔相應責任，接受各類監督。在我國大陸地區，由于特殊的國情和背景，政府采購領域的推薦合同簽訂供應商采用了專家評審制度，即通過隨機抽取專家庫中的相關領域專家，組織專家評審，最終確定候選供應商。

我國大陸地區采用專家評審制度的原因主要有以下三點：

（一）沿襲工程采購的評審方式，實行專家評審制度

八十年代，我國工程建設領域初步建立了招標投標制度，1999年出臺的《中華人民共和國招標投標法》對評標專家進行了具體的規范，確立了“招標人自主招標、評標委員會獨立評標、行政機關依法監督”的運行機制，賦予了評標委員會對投標文件進行評審比較的職權和一定的自由裁量權。在我國招投標事業發展中，各行業行政主管部門均形成了較為完備的評審專家庫，為專家評審制度在政府采購領域的全面推行提供了現實基礎；而專家評審制度在工程領域的實踐也證明了此種方式能夠較為有效地遏制采購活動中的腐敗行為，提高公共采購的效益和質量，成為政府采購采用專家評審制度的有益借鑒。

（二）利用專家的專業性與獨立性，降低采購部門風險

專家是在某一領域具有專業特長的人，掌握某一領域的專業知識，享有較高的職業道德。政府采購項目通常涉及許多專業技術知識，采用專家評審制度能夠充分發揮專家專業特長，對采購項目進行科學評審，推薦出合理的合同簽訂供應商。同時，專家作為獨立的第三方，與政府采購各個主體存在的利益相關性較小，能夠比較好的發揮專家的獨立性以降低采購部門的風險。

（三）我國政府采購領域采購隊伍的現狀要求采用專家評審制度

現代政府采購數量巨大，采購技術難度日益增加，科學化和專業化程度要求很高，對采購從業人員的素質要求也相應提高。在我國大陸地區，由于政府采購制度建立時日尚短，還沒有建立起一支業務能力高、工作責任性強的政府采購從業人員隊伍。大量從業人員不具備政府采購的專業知識，不熟悉市場規則和法律制度，不了解產品和服務的性能、成本構成及市場價格，不具備市場分析與判斷能力和與供應商談判、對合同進行監督的能力。采用專家評審制度恰好可以彌補采購代理機構從業人員專業知識缺乏、素質不高的問題，因此，我國政府采購采用專家評審制度有現實的必要性。

二、專家評審制度的運行方式

采用專家評審制度，即采購項目在開標前，由采購代理機構在財政部門規定的專家庫中隨機抽取評審專家，組成評標委員會或談判小組，對投標文件進行評審比較或與供應商進行談判。因此，專家的專業知識、綜合素質、職業道德等各方面都對政府采購項目的效率、效果產生重大影響。專家評審制度的運行全過程包括：抽取專家組建評標委員會，初評，終評，推薦合同簽訂供應商。

（一）抽取專家組建評標委員會

根據采購項目的實際需要，采購代理機構工作人員在采購管理機構相關人員的監督下按一定比例從專家庫中抽取所需專家，包括技術和經濟專家，和采購人代表組成五人以上的評標委員會，其中技術、經濟方面的專家不得少于2/3，如出現專家庫中沒有所需專家或專家數量達不到政府采購項目所需數量的情況，可由采購代理機構或采購人按照專家標準推薦，經同級財政部門核實后確定。

（二）評標委員會初評

評標委員會初評包括以下幾個內容：

1.根據法律法規和招標文件的規定，對投標供應商的資格證明、投標保證金等內容進行審查，以確定投標供應商是否具備投標資格或談判資格。

2.根據招標文件的規定，從投標文件的有效性、完整性和對招標文件的響應程度對投標文件進行審查，以確定投標文件是否對招標文件的實質性要求做出響應。

3.對投標文件中含義不明確、同類問題標書不一致或者有明顯文字或計算錯誤的內容，評標委員會可以以書面形式（由評標委員會委員簽字）或通過網絡電子數據方式要求投標供應商做出必要的澄清、說明或修正。

4.對于在評標過程中發現的投標人以他人名義投標、串通投標、以行賄手段謀取中標或者以其他弄虛作假方式投標的，作廢標處理。

5.對投標供應商的報價進行評估，若評標委員會認為投標人報價低于成本，或者設有標底時低于標底，應當要求投標供應商做出書面說明并提供相關證明材料，評標委員會進行合議后做出是否廢標的決定。

（三）評標委員會終評

評標委員會按照招標文件中所規定的評標方法、評標標準，對投標文件中商務和技術部分進行量化打分，作進一步評審和比較。

采用最低價法的，中標候選人的投標應當滿足招標文件規定的實質性要求，并且其投標價為所有報價中最低。評標委員會應當擬定一份“標價比較表”，連同書面評標報告提交給采購人。采用綜合評分法的，中標候選人的投標應能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準。評審后得分由高到低順序排列；得分相同的，按投標報價由低到高順序排列；得分且投標報價相同的，按技術指標優劣順序排列。評標委員會應當擬定一份“綜合評估表”，連同書面評標報告提交采購人。“綜合評估比較表”應當載明投標人的投標報價、所做的任何修正、對商務偏差的調整、對技術偏差的調整、對各評審因素的評估以及對每一投標人的最終評審結果。

采用性價比法的，按商數得分由高到低順序排列。商數得分相同的，按投標報價由低到高順序排列。商數得分且投標報價相同的，按技術指標優劣順序排列。

（四）推薦合同簽訂供應商

完成評標后，評標委員會應當向招標人提出書面評標報告，同時抄送有關行政監督部門。評標報告是評標委員會根據全體評標委員簽字的原始評標記錄和評標結果而編寫的報告，評標報告由評標委員會全體成員簽字。對評標結論持有異議的評標委員會成員可以以書面方式闡述其不同意見和理由。評標委員會成員拒絕在評標報告上簽字且不陳述其不同意見和理由的，則會被視為同意評標結論。評標報告應當包含以下內容：基本情況和數據表，評標委員會成員名單，開標記錄，符合要求的投標一覽表，廢標情況說明，評標標準、評標方法以及評標因素一覽表，經評審的價格或者評分比較一覽表，經評審的投標人排序，推薦的中標候選人名單與簽訂合同前要處理的事宜和澄清、說明、補正事項紀要。在提交評標報告以后，評標委員會即告解散。

三、專家評審制度的特點

與美國采用的采購官員制度、中國香港實行的專門評審委員會制度相比，專家評審制度有其自身的特點，包括專家抽取的隨機性、評標委員會的臨時性、利用專家的專業性和獨立性、專家主導評審結果、專家職能偏重于評審等。

（一）專家抽取的隨機性

每次政府采購的評審專家都是在項目評標開始前一天或兩天由采購代理機構工作人員根據項目所屬領域，在監督管理部門工作人員的監督下，通過計算機軟件系統在專家庫中隨機抽取，系統語音通知或工作人員通知被抽中的專家，以確定是否參加評審，專家名單必須保密。這種隨機性的好處在于降低供應商公關評審專家的可能性，但被抽到的專家的專業對口程度、綜合素質、道德水平的不確定性就會增加，給采購項目帶來一定風險。同時，政府采購法規定若抽中的專家與潛在投標人、采購人之間有利益關系，那么該專家必須主動回避，但為了防止專家主動尋租，通常工作人員或系統在通知時只通知評標時間和地點，而不會告知項目，專家根本不知道潛在投標人和采購人，無法事前主動回避，而從技術上來說，目前還做不到在抽取時就能輸入相關信息把與采購人或潛在投標人有利益關系的專家屏蔽。所以就會出現專家到了現場才知道自己與投標人或采購人存在利益關系，若繼續評標那么會給整個評審帶來風險，若不繼續評標則會增加相應的行政成本，導致項目評審無法開展。

（二）評標委員會的臨時性

評審專家通常是一些高等院校和科研機構的學者和專家以及一些行業企事業單位技術人員，他們擔任評審專家通常只是本職工作以外的兼職。專家庫中的專家被隨機抽取后組成評標委員會，其成員搭配不固定，在評審工作結束后就自動解散，委員會具有臨時性。

（三）利用專家的專業性和獨立性

專家評審制度可以利用專家的專業知識進行專業判斷，集中智慧擇優選擇中標人，同時利用專家的獨立精神進行公正裁定，以確保評審的公平與公正。因此抽取的專家的專業素質、道德品質和獨立精神就至關重要。

（四）專家主導評審結果

根據《招標投標法》的規定，評標委員會依法享有評審和比較的權利。在評標過程中，評標委員會按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審和比較，完成評審后，向采購人提出書面評審報告，推薦合格的合同簽訂候選人，采購人根據推薦意見確定中標供應商。可以說，評審結果基本由專家決定。這種制度賦予了專家極大的自由裁量權，而這種不易監督的自由裁量權又會極大地受到評審專家自身專業素質和道德品質的影響，從而影響采購結果的合法性、有效性、合理性和公正性。

（五）專家職能偏重于評審

目前，政府采購專家的職能主要是參與政府采購項目的評審工作和談判工作，而對整個項目的需求論證、預算估計、項目驗收等參與甚少。采購需求論證、預算估計能夠在項目開始之前明確采購目標、采購標準，項目驗收也能夠保障采購結果的真正實現，在這些領域發揮專家的專長，能夠使采購項目更加專業化、科學化，同時能夠避免供應商與采購人之間的串通。

四、專家評審制度存在的問題

自我國政府采購制度建立到現在，專家評審制度已經運行了將近十年，雖然各地都根據自身實際情況對評審專家的管理和使用進行了一定的完善，但隨著我國政府采購事業的深入發展，特別是政府采購規模不斷壯大，涵蓋的領域不斷增多，專家評審制度仍然面臨著一些亟待解決的難題。

（一）評標委員會法律地位不清、權責不對等

如前所述，評標委員會的組建具有臨時性，當評審工作結束后，就自動解散。因此評標委員會不可能作為一個整體來承擔民事、行政和刑事責任。在實踐操作中，專家的自由裁量權很大，但是責任卻難以界定。評審結果是評審專家合議的結果，這種合議會導致責任分散、集體不負責的情況，難以區分每個評審專家的責任，追究責任缺乏現實的可操作性。

（二）專家庫建設不科學、運行不流暢

在專家庫的建設上，存在的主要問題是專家的綜合素質偏低、行業分布不平衡以及地區分布不平衡。

作為一名合格的政府采購專家，其應當擁有某一領域的專業知識、該領域涉及的產品或服務的市場供應情況、成本組成情況、政府采購相關法律法規知識、財務或會計知識、采購知識、談判技巧、職業道德、獨立精神等。而我們目前政府采購專家庫中的專家大多只是某一領域的技術專家，缺乏市場調研、市場分析、采購技巧等專業知識，難以實現采購目標的科學化。有些專家職業道德不高，可能會利用手中評審時擁有的自由裁量權進行權力尋租。

從各地建成的專家庫來看，不同的行業專家分布不平衡，貨物類的專家較多，服務類的專家較少；而在貨物類中，有些類別如IT、建筑行業，專家數量較多，而一些項目高級人才較少，難以滿足各類政府采購項目的需要。

此外，在不同地區之間，由于經濟發展水平不同，高校數量和研究機構分布限制，專家的分布也很不均衡，大多數具備條件的專家都集中在北京、上海、廣州等一線大城市，對于中小城市而言，不僅總體數量少，有些冷僻或新增專業符合要求的專家幾乎為空白。

（三）專家的使用與管理體系不完善

在專家的使用和管理中，存在的主要問題是專家評審行為的監督和考核，專家的激勵，專家的培訓，專家庫的動態管理。

在監督方面，監督主體、監督主體的權限、監督方式、監督的內容需要細化和制度化；在專家考核方面，考核主體、考核內容、考核標準、考核手段以及考核結果的運用需要明確；在專家激勵方面，激勵方式、激勵層次、獎懲手段需要精心設計；專家庫的動態管理方面，需要建立專家信息反饋制度，包括日常信息和評標信息，日常信息包括聯系方式、工作單位、與行業中相關單位合作等利害關系情況，評標信息包括專家評審能力、獨立發表意見能力、業務素質、職業道德、政策貫徹度、獨立性、公正性等。根據反饋信息評定專家等級，實行淘汰機制，做到有升有降、有進有出。

（四）評審過程出現違法行為和隨意行為

由于評審專家的自由裁量權大，而需要承擔責任的操作性不強，監督乏力、內外壓力不大、專家專業領域與采購項目對口程度低等原因，許多評審專家在評審過程中出現了違法行為和隨意行為。雖然大部分采購代理機構都制定了詳細嚴格的打分標準，也有現場監督人員，采用了錄像、隔離、屏蔽信號等手段，但仍然很難保證每次評審都得到客觀、公正的結果。因為法律沒有規定顯失公平的標準，也沒有規定現場監督人員的權限，是否具有推翻專家評審結果的權力。評審專家掌握供應商是否中標的權力，卻缺少為此承擔責任的操作方式是出現違法行為和隨意行為的根本原因。這也導致了評審專家容易受到評標委員會中其他專家的影響，比如采購單位的領導或某一領域的權威專家。

（五）專家無法發揮其真正的作用

目前，專家的作用主要在評審階段發揮，而評審的方法和內容早在招標文件中就規定了，專家只能根據已經規定的評審方法進行評審，不得進行更改。評審方法、評審內容及各評審因素比重分配結構是否能夠針對采購項目的特殊性，是否能夠保證采購目標的實現都具有很大的不確定性，而這些又直接關系到評審結果。因此，相對于專家在評審階段按照評審方法進行程序性的評審而言，專家的專業性更應該在需求的論證、采購目標的定位、市場因素的分析、采購方法及評審方法的確定以及項目后期的驗收上。

五、建立符合國情的政府采購專家評審制度的思路

政府采購專家評審制度是政府采購制度的重要組成部分，是保證政府采購活動公開、公平、公正的關鍵環節，是采購結果合法有效的根本保障，是提高政府采購質量與效率的可靠保證。因而，在現實制度不進行徹底改革的前提下，需要明確劃分專家的權利義務及責任，加強評審專家庫的建設與評審專家的管理，加強專家抽取和使用的程序管理，制定專家評審行為規范與獎罰措施，以提高政府采購工作質量，并適時改變現有的專家評審制度，逐步發展專家咨詢制。

（一）專家評審制度建設的目標取向

專家評審制度建立的目標取向是指應該建立一個什么樣的評審制度。采用專家評審，最主要的目的在于利用專家的專業性和獨立性來實現政府采購結果的有效性和公正性，最終保障政府采購功能作用的實現。而制度設計就是要使得設計出來的制度能夠充分發揮專家的專業性和獨立性，使暗箱操作和腐敗行為有更大成本以及盡可能減少專家的隨行行為和違法行為。因此，專家評審制度的目標體系取向就應該是權責一致、監督有效、行為規范、獎懲結合以及動態管理。

（二）明確專家的權利、義務和責任

在實際操作中，專家的自由裁量權過大，責任承擔方式和責任承擔人不明確，導致專家評審制度運行不暢，各種腐敗違法行為相繼出現，政府采購的功能作用也無法有效實現。首先，需要減少專家的自由裁量權，需要科學、詳細的設置評審辦法、評審內容和各相關因素權重，使評審專家在評審過程中既能讓專家有充分表達自己意愿的空間，又能限制評審專家的隨意性。要科學合理安排評標時間，讓專家有充裕的時間熟悉項目的基本情況、技術要求，能仔細閱讀招標文件和投標文件，以保證評標工作的質量，避免出現隨意性和盲目性，又要做到對專家信息的保密，最大限度減少供應商公關評審專家的可能性。發展網上評審和遠程評審，減少各種外界因素對評審專家的影響，盡量減少印象標、人情分的現象。其次，要明確專家責任承擔方式，要建立評標專家違規的懲罰機制，加大評審專家的違規成本，使得評標專家有外在壓力必須公正、獨立、有效地評審。一要落實責任人。評標委員會應選擇專業素質高、職業道德強、信譽好、等級高的評審專家作評審委員會主席，對評標結果負總責。二要完善現有關于評審專家的法律法規，明確規定各種違法違紀的情況的認定、處罰的程序和力度。三要加大執法力度。一經查出評標過程存在違法違紀行為、評標結果不合理、給有關單位造成經濟損失或其行為構成犯罪的，要根據法律嚴格執行，或對評審專家實行降級處分，公開曝光，不得再次擔任評標委員會主席職務；或讓評審專家承擔經濟賠償責任；或將其移送司法機關追究其刑事責任。

（三）專家庫的建設

專家庫的建設是整個評審專家管理體系的基礎工作，所有評審環節出現的問題，都與專家庫的建設相關。針對目前專家庫存在的弊端，主要得解決三個方面的問題：一是專家的數量不足；二是專家的分類不科學；三是專家信息檔案沒有實現動態管理。建設的目標是既要滿足數量要求，又要保證評審質量。針對專家總體數量不足，主要采取的方法有擴大專家來源、實現專家資源共享。針對某一行業或領域內的專家數量不足問題，則可適當降低“門檻”，合理放寬工作年限要求，在資格考核上注重專家的實際工作經驗，將這些“冷門”項目評審專家數量提高上來，為這些項目評審的正常進行提供保障。專家的準確分類，可以提高評標的質量。可以遵循按照政府采購目錄分成不同的大類，按每大類的實際情況，進一步細化。可以組織該領域的專家對本大類再進行細分。

（四）專家的使用管理

要實現對專家有效使用，就要對專家的評審過程進行全方位的監督，從專家的抽取、現場評標狀況到事后的信息公開，都要有相關監督主體進行監督，以對專家的評審行為形成監督合力；要根據專家的評審情況、專家的等級水平來有差別地進行激勵，創新激勵方法；要規范對專家的日常考評和年終考核，設立專家積分檔案，將每次專家評審行為評價反映到積分檔案中，并依此劃定專家等級和有針對性的開展培訓，實行專家庫的動態管理。

（五）專家評審行為規范及評審

專家評審行為的規范是指通過設立一系列制度，在事前讓評審專家聲明其評審資格、事中對其評審行為進行說明、事后將其評審信息進行反饋來規范專家的評審行為，盡量減少專家的違法行為和隨意行為，增加專家客觀、獨立、公正評審的外在內在壓力。專家評審行為的評價是指通過現場監督人員對評審專家評審行為中一系列指標的考核，來評定評審專家的評審行為的有效性、公正性、專業性程度，依此作為專家日常考核的手段，并與專家庫中專家的獎懲、升降、進出掛鉤。

（六）逐步發展專家咨詢制

在很多地方的政府采購活動中，政府采購評審專家的職責主要是參與政府采購項目的評審工作。而評審專家作為某一領域的權威，其發揮的作用不應僅僅局限于評標，應延伸到整個政府采購過程，包括采購項目前期方案論證、評審、后期驗收等等。在采購項目前期，評審專家可以開展采購需求認證、確定采購方式、制定技術標準、明確評標方法及權重、產品市場調研等；在采購項目簽訂合同后，評審專家可以受邀參與驗收，對供貨產品的技術標準進行鑒定，以確保中標合同標的等內容與實際履約合同相一致。

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*本文系浙江中醫藥大學科研基金項目“高校政府采購績效審計研究”（編號2011SY18）成果。

（作者單位：浙江中醫藥大學）